深化科技体制改革要注重发挥“新型举国体制”的制度优势

王皓田

2020年10月，党的十九届五中全会将创新摆在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，进一步明确提出要建设科技强国。会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次明确提出“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。当前，世界正面临着百年未有之大变局，世界经济与科技竞争日趋激烈，我国正处在世界新一轮科技革命和产业变革与我国转变发展方式的历史性交汇期，完善新型举国体制，提升国家创新体系的整体效能，才能实现关键核心技术重大突破，从容应对国家安全和发展、社会大局稳定的重大风险挑战，向世界科技强国迈进。深化科技体制改革，发挥好“新型举国体制”的制度优势，必须明确新型举国体制提出的针对性，把握新型举国体制历史连续性与创新性的内在特征。在此基础上，研究提出发挥“新型举国体制”的制度优势的政策建议。

一、“新型举国体制”是针对科技创新提出的

举国体制是以国家利益为最高目标，动员和调配全国之人力、物力、财力，实现国家级别重大战略项目的工作体系和运行机制。发挥举国体制的优势推动科技创新是新中国成立以来重大科技活动组织实施的重要经验，“两弹一星”、载人航天、杂交水稻、高性能计算机、探月工程等为标志的一大批重大科技成就都是在举国体制下完成的。举国体制在我国发展不同阶段，呈现出不同的形式，也将发挥不同的历史作用。因此，在中国特色社会主义市场经济条件下，需要探索建立科技创新“新型举国体制”。

2006年2月，国务院印发《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，明确提出“坚持社会主义制度，把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，为科技事业的繁荣发展提供重要的制度保证”。2010年5月，国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》，提出“探索完善社会主义市场经济条件下科技创新举国体制，全面推进国家创新体系建设”，科技创新举国体制被提出，新型举国体制的概念雏形基本形成。2011年7月，《国家“十二五”科学和技术发展规划》正式发布，明确提出“加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”，第一次在规划文件中正式运用“新型举国体制”这一词汇。2012年9月，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，要求“注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用”，明确了新型举国体制在科技创新中作用的范围。随后，在《“十三五”国家科技创新规划》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中再次明确提出，要探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制，在重大关键项目上发挥新型举国体制的制度优势。2018年北斗三号基本系统建成并提供全球服务，是新型举国体制的成功探索。2019年2月，庆祝探月工程嫦娥四号任务圆满成功，习近平总书记指出“是探索建立新型举国体制的又一生动实践”。2019年10月，党的十九届四中全会提出，要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。2020年3月，习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，要完善关键核心技术攻关的新型举国体制。

二、“新型举国体制”是迈向世界科技强国必由之路

习近平总书记多次强调指出，要坚定不移走中国特色自主创新道路，自主创新是攀登世界科技高峰的必由之路，要结合社会主义市场经济新条件，发挥好这条道路的优势。走自主创新之路，需要以世界眼光建立与之相配合的顶层设计，社会主义市场条件下关键核心技术攻关新型举国体制便是有益的探索。构建新型举国体制是深入推进科技体制改革的必然选择，加快建设创新型国家的客观需要，保障国家安全的现实要求，是迈向科技强国的必由之路。

一是破除传统体制弊端，深入推进科技体制改革的必然选择。新中国成立初期，为了迅速改变国内“一穷二白”、国际全面封锁的状况，逐步形成了集中力量办大事的独具特色的举国体制，并取得了丰硕的成果。然而，随着系统规模扩大与管理难度提高，传统举国体制也暴露出一些突出的问题：资源过度集中在中央政府手里，限制了各主体的积极性;高度集中管理的模式，不可避免地产生官僚主义、形式主义，很难随着形势变化而灵活变革，这些影响到现在仍然存在。新型举国体制建立于市场在资源配置中起决定性作用的基础之上，将资源配置效益最大化和效率最优化的优势相结合，兼顾目标实现与经济效益，激发各主体的积极性，是我国深入推进科技体制改革的必然选择。

二是强化国家战略科技力量，加快建设创新型国家的客观需要。党的十八大以来，我国实施创新驱动战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。科技创新能力持续提升，战略高技术不断突破，基础研究国际影响力大幅增强。坚持自主创新，增强自主创新能力是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的根本。“新型举国体制”就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会主义集中力量办大事的制度优势，推动政产学研用相结合，形成推进自主创新的强大合力。通过构建“新型举国体制”，加强统筹协调，促进自主创新，才能把科技创新真正作为提高社会生产力和强化国家战略科技力量的重要支撑，进一步提高我国的综合竞争力，加快建设创新型国家的步伐。

三是突破科技围堵与封锁，保障国家安全的现实要求。当前一些发达国家“反全球化”逆流汹涌，贸易保护主义日益加重，我国在核心技术方面的困境日益明显。不稳定的外部环境迫切要求我们发挥“新型举国体制”的制度优越性，作用于国家科技重大專项，在关键领域、核心技术、“卡脖子”的地方集中力量展开攻关。只有把核心技术、大国重器牢牢掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能在科技竞争和未来发展中占据战略制高点，实现整体科技水平从跟跑向并行、领跑的战略性转变，甚至在5G、量子通讯、云计算等重要科技领域成为引领者，在新兴前沿交叉领域成为开拓者，为保障国家安全提供有力的科技支撑。

三、“新型举国体制”的传承与创新

举国体制的核心就是集中力量办大事，充分用好全社会每个层面的资源，充分调动全社会每个层面组织、个人的积极性，政策由上而下贯彻、落实，不打折扣又因地制宜，共同实现重大战略目标。新型举国体制就是要明确这一历史连续性并未改变，但又要依据发展阶段的变化，针对传统举国体制的局限和矛盾，探索举国体制在新时代如何发挥出更强大的创新效能，这将体现在新型举国体制的“新”上。具体而言，新型举国体制具有以下几方面的特征。

一是内在核心：集中力量办大事。新中国成立以来形成的独具特色的举国体制，主要体现在集中力量办大事上。就是要充分发挥中国共产党的统筹协调和整合作用，充分发挥人民政府政策规范和引导作用，调动全国、全社会的资源和力量，从而完成重大战略任务。习近平总书记指出，“我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝，过去我们搞“两弹一星”等靠的是这一法宝，今后我们推进创新跨越也要靠这一法宝。”新型举国体制就是要传承和沿用这一法宝，实施重大专项和重大工程，组织全社会力量来推动。

二是基本内涵：市场在资源配置中起决定性作用。让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，让两者相结合发挥各自优势并形成协同创新的合力，促使资源配置效益最大化和效率最优化，这是新型举国体制的基本内涵。因此，构建社会主义市场经济条件下的新型举国体制，要求政府转换角色，改变只有行政配置资源才能实现集中力量办大事的理念，政府的作用在于构建体制，做好顶层设计，统筹引导各方力量以形成合力。明确市场机制是社会资源配置和经济活动的主导动力，企业是突破关键领域核心技术的重要力量和创新主体。

三是重要方向：政产学研用相结合。构建新型举国体制，要紧密结合经济社会发展的重大需求，统筹考虑经济性与应用性，推动政产学研用相结合是实施新型举国体制的重要方向。这就要求实施新型举国体制，实现科技创新既要注重技术端的目的取向與技术链，也要注重价值端的应用性和利益诉求，兼顾各方利益分配和利益实现，充分调动人才的积极性、主动性、创造性，在技术、研发、市场、产业之间保持动态平衡。

四是作用领域：科技重大专项和关键核心技术。当前，世界新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，国际竞争突出表现为科技实力和创新能力的竞争。然而，我国科技基础仍然薄弱，科技创新能力特别是原始创新能力还有很大差距，关键领域核心技术受制于人的局面没有从根本上得到改变。习近平总书记明确指出“真正的核心技术是买不来的”，而且在这样的形势下，靠市场自发力量也是搞不起来的。因此，要发挥新型举国体制的制度优势，明确作用领域为事关国家安全、长远目标的科技重大专项和关键核心技术领域，而不是取代那些适宜分散式资源配置的科技创新项目，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。

四、发挥“新型举国体制”的制度优势需要完善五个机制

深化科技体制改革，发挥“新型举国体制”的制度优势，关键是要做好顶层设计，以世界眼光去做顶层设计。需要完善组织管理机制、资源配置机制，利益分配机制、成果转化与产权保护机制、考核评价机制，最终形成政产学研相结合的利益共同体和具有国际竞争力的关键核心技术创新能力。

一是完善组织管理机制，建立高效的创新组织体系。新型举国体制下，政府部门在科技创新中承担着组织者和管理者的职能，是整个研发体系的核心和“大脑”，其优势就在于组织能力强、资源调配广，利益分配处于超然地位。在宏观层面，由中央政府、科技主管部门宏观指导，通过“政府拥有、委托运营”的运作模式，促进各类创新平台良性高效运转，同时发挥国家科技资源宏观统筹作用;在微观层面，明确各类创新平台的独立法人地位，依托单位职责以保障其建设和运行为主，充分赋予各类创新平台拥有相对独立的自主权，通过理事会领导下的主任负责制开展运营管理。

二是完善资源配置机制，实现创新治理范式的转变。新型举国体制下，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。加快转变政府职能，转变只有用行政手段才能达到“举全国之力”效果的理念，通过抓战略、抓规划、抓政策、抓服务，统筹引导各方力量，促进创新资源的积聚。政府要加大对基础研究的人员经费和运行经费的支持，把基础研究基金项目形式的辅助支持变更为预算拨款形式的稳定支持，让从事基础研究的科研人员摆脱要经费、跑项目的困境，把科研人员的精力主要投入在科学研究上。在政府主导实施的科研项目中，并非就意味着市场机制的缺失，在某些环节中市场方式同样能够调动各方积极性，获得更好的效益和更加清晰的目标。要整合社会资本、高校、科研院所等各方力量参与到重大技术攻关中，构建良性互动、深度融合的协同创新模式。

三是完善利益分配机制，增强对科研人员的激励。新型举国体制下，要平衡国家使命与个人获得感，兼顾各方利益分配和诉求，尊重科研人员的创造价值。改变国家专项项目、竞争性项目“重物轻人”的使用现象，在实际工作中按比例划拨人员经费及建设和运行经费，提高科研人员和管理人员的工资水平和劳务补助，消除科研人员和管理人员的后顾之忧。推进科技事业单位工资总额限制改革，分类制定不同行业人员事业单位工资限额规定，允许国家实验室等国家创新平台实行高薪聘用制度和年薪制度。探索有利于创新人才发挥作用的多种分配方式，完善落实科研人员成果转化的股权、期权激励等收益分配政策，激发各类主体和人才的主动性、积极性和创造性。

四是完善成果转化与产权保护机制，加强科技成果的应用与保护。新型举国体制下，要注重政产学研用相结合。在科技成果转化方面，需要制定更加具体的分配细则，保证在实际工作中的可操作性，加强科技成果的应用。针对当前知识产权保护面临的种种问题，需要健全知识产权法律法规和配套政策体系，细化和完善知识产权保护、交易、使用的制度规则，完善科技成果转化为技术标准的政策措施，加强技术标准的研究制定。同时，要适应新时代要求，对“看得准”的新业态、新发展产生的新情况，要建立针对性的知识产权保护模式;对“看不太准”的新生事物，先实行包容审慎监管，成熟后再继续完善，为推动科技创新与科技成果转移转化提供保障。

五是完善考核评价机制，尊重科技活动自身的规律和要求。新型举国体制下，考核评价机制要充分尊重科技活动自身的规律和要求，要处理好政府与市场对资源投入的效率观与科研活动的自由观之间的关系，在两者之间寻找平衡。在具体实操上，项目的评价和对人员的评价统一起来尽量减少不必要的行政事务性考评，为科研人员减负。特别是对于基础研究领域，科技成果不确定性较强，既不唯成果数量论，也不唯经济效益论，要以原始创新进展与突破作为标准，兼顾同行评议，给予容错的空间。同时，作为机构绩效考核的一个环节，建议增加自评、同行评议和第三方评估等多种考核维度。◆

（作者单位：国家发展改革委体管所）