宁波：建立法规动态维护机制

陈立 赵晓思

2019年12月26日，宁波市十五届人大常委会第二十五次会议通过《关于建立地方性法规动态维护机制的决定》（以下简称《决定》），从法规实施监督、法规自身完善以及日常保障等三个层面着手，确立立法、执法、司法、守法各环节统筹兼顾、协调推进的法规维护工作模式，全面建立和完善一整套维护法规生命力和权威的系统化、常态化、长效性工作机制，为持续提升宁波地方立法质量和法规实施效果提供更加坚实的制度保障。

建立动态维护机制，确保地方性法规立得住行得通真管用

习近平总书记指出，“当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”提高地方立法质量是新时代地方人大一个十分紧迫的课题。

自1988年享有地方立法权以来，宁波市人大及其常委会坚持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法规120件、废止34件，现行有效86件，并对65件法规共作了75次修改（修订）。

从追求立法数量到注重立法质量，从强调新法的创制到立改废释并举，宁波市人大常委会不断推进科学立法、民主立法、依法立法，在提高立法质量方面进行有益探索和尝试，法规实施情况报告、立法后评估、法规清理……这些工作及制度层面的探索，促使宁波市地方立法工作体制机制不断完善。

“但是，从地方性法规实施情况来看，我市立法依然存在一些比较突出、不容忽视的困难和问题。”宁波市人大常委会法工委副主任肖子策列举了当前存在的一些问题，比如地方性法规在社会公众中的总体知晓率不高，选择性执法、随意性解释等情况不时发生;部分法规内容滞后于时代发展，可操作性较差;“立法时热情高涨、立法后乏人问津”的现象还不同程度存在。

2019年，市人大常委会法工委组织开展的一项民众问卷调研则更直观地展示出当前立法工作存在的一些问题。

“56.15%的受访者认为我市部分地方性法规内容有所滞后、法规修改不够及时。”

“34.08%的受访者认为立法后评估、法规清理机制不完善。”

“40.78%的受访者认为法规实施缺乏有效监督。”

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面对这些现实，市人大常委会如何破题？

“我们认为，要立足于法规实施的动态过程和改革发展的动态环境，建立起一整套维护法规生命力和权威的常态化、长效性工作机制，包括法规实施的监督机制、法规自身的完善机制以及日常性基础保障机制。”肖子策指出，这些工作并非新生事物，但全面建立和完善地方性法规实施监督、地方立法自身质量完善和一系列相辅相成的工作机制，并将这些工作机制统称为“地方性法规维护机制”，则属首创。

2019年，宁波市人大常委会将“关于全面建立地方性法规动态维护机制的研究”作为市人大重点调研课题，运用系统化、整体化的思维方式，对法规动态维护的各个环节和运行机制进行全面深入研究，通过总结经验，分析问题，探讨全面建立地方性法规动态维护机制的基本思路和实践路径，并通过常委会作出决定，为持续提升宁波地方立法质量和法规实施效果提供更加坚实的制度保障。

加强监督效力，保证地方性法规及时、正确、有效实施

地方性法规的生命在于实施，地方性法规的维护，首先就要维护法规的正确、有效实施。为此，动态维护机制从法规实施情况定期报告制度、专项审议、专题询问、执法检查、备案审查等方面入手，建立和完善法规实施的监督机制。

宁波市于2017年开始建立法规实施情况报告制度。但关于报告的条件、形式、内容、程序、效力等，目前尚无明确的规定。

为了保证这项工作的长效化推进，《决定》从报告的时间、条件、内容、形式以及程序、效力等方面进一步予以加强和改进。《决定》规定，全面建立地方性法规实施情况定期报告制度，法规施行一年后的六个月内，由主要实施单位向市人大常委会报告实施情况。

“‘施行一年后的六个月内是一个适用于所有法规的相对固定的时间，但听取法规实施情况报告不能仅限于此。”肖子策介绍，为保证法规严格、公正、有效实施，法规实施单位要根据市人大常委会的要求随时报告实施情况;法规所依据的上位法或者國家政策因客观形势发展作出重要修改、调整的，相关实施单位要及时向市人大常委会报告;市和区县（市）人大常委会可以根据实际需要，要求本级有关实施单位报告法规实施情况。

对于报告的内容、形式，《决定》明确，法规的实施单位要报告法规实施宣传、主要制度建立、执行工作保障、配套规定制定、实施效果评价等情况以及实施中存在的问题和建议等。

除此之外，对专项审议、专题询问、执法检查等日常监督的重要手段也加以完善，以期破解“选择性监督”“被动监督”“监督刚性不足”等问题。

《决定》探索将专项审议、专题询问与法规实施情况报告两项制度“取长补短”“适度融合”，提出主任会议听取地方性法规实施情况报告后，可以决定安排人大常委会会议听取和审议法规实施情况专项工作报告或者开展法规实施情况专题询问;制定听取和审议专项工作报告年度计划、专题询问工作年度计划时，应当将相关地方性法规实施情况纳入工作计划一并或者专门予以听取和审议、询问。

为了增强监督刚性，《决定》提出，对人大代表或者人民群众不满意、社会反响较为强烈、造成严重后果或者恶劣影响的矛盾和问题，应当依法对有关责任部门和单位进行质询。

对于执法检查，《决定》明确要求，各有关专门委员会要根据常委会执法检查工作统筹安排，在其职责范围内具体组织实施地方性法规执法检查。同时，明确执法检查要以发现、查找问题为主。

地方性法规的实施通常需要政府及其部门制定相关配套规范性文件，这些配套规定有没有及时制定、是不是与法规保持一致，直接决定法规能否及时、正确、有效实施。

对此，《决定》明确，要强化地方性法规配套规范性文件备案审查。值得一提的是，《决定》探索建立工作监督与法律监督有机衔接、一体化运作制度，在开展专项审议、专题询问、执法检查等工作监督活动中发现的涉及地方性法规配套规范性文件的问题，应当由有关专门委员会会同常委会有关工作机构依照规范性文件备案审查的规定进行审查。

地方性法规实施中的监督不是一个封闭、自给的系统，不能由人大“唱独角戏”，为此，《决定》明确，推进地方性法规实施监督工作向社会公开。

创新立法机制，促進地方性法规在适应客观形势发展中不断完善

法规自身的完善与法规实施的监督一脉相承、密不可分。法规的质量、效果只有通过法规的实施才能充分检验，同时，法规自身的完善也有其内在规律，伴随着经济社会改革发展和法治建设不断推进，法规自身也处于发展变化的动态过程中。《决定》对立法后评估、法规清理和法规的立改废释、适用调整等多种立法权能予以改进提升，为今后及时主动完善地方性法规提供依据。

立法后评估作为一种“立法回头看”的质量评价机制，促成了立法理念从传统的“重制定轻修改”向“立改废并重”转变，填补了立法机关在“立法后环节”怠于行使立法权的缺陷。2007年，市人大常委会首次对城市供水和节约用水管理条例、学校安全管理条例开展了立法后评估。此后，市人大常委会每年选择1至2件法规开展立法后评估，目前共对18部地方性法规开展了立法后评估，该项工作已经实现常态化运行。

“但仍然存在评估条件不够明确、评估方式方法比较单一、评估标准缺乏精细化等问题，影响了评估的及时性和实效性。”肖子策表示，《决定》对此予以改进。

比如，进一步明确评估条件，施行已满三年的法规，均应当适时开展立法后评估，施行时间较长的法规优先列入年度评估计划，相关事项领域客观形势发生了较大变化、政策法律进行了较大调整，应当适时开展立法后评估。又如，创新立法后评估方式方法，灵活运用单件法规全面评估、相关法规专题事项评估、集中评估等方式，综合运用文献研究、调查问卷、现场访谈、个案分析、模拟实验等评估调研方法和统计数据分析、成本效益分析等各种定量分析方法，增强评估工作的实效性。

此外，法规清理是对法规的“集中体检”，与立法后评估“相辅相成”。《决定》明确，加强地方性法规清理，探索建立全面清理与专项清理、定期清理与即时清理相结合的地方性法规清理机制，推进地方性法规清理的常态化、长效化。

评估和清理工作的成果只是为启动后续的修改、废止等立法程序提供条件和依据。为了顺利启动促成法规自身完善的立法程序，一方面，编制立法规划项目库、立法计划时，应当将立法后评估、法规清理的结论性意见作为重要依据，结论性意见明确建议列入规划项目库或者年度立法计划的，应当优先考虑列入;另一方面，经过立法后评估、法规清理，需要在废止现行法规的同时制定新的法规的，应当将新制定法规项目同步列入规划项目库或者立法计划。

“除了上述‘立、改、废情形外，法规的解释也需要引起重视。”肖子策介绍，对此，《决定》明确加强地方性法规实施中的立法解释工作，通过立改废释多样化途径，构建起随机应变、充满活力、质效兼备的法规自身完善体系。

此外，《决定》对于法规条款适用授权调整制度也作了相应规定。

夯实工作基础，为地方性法规维护的顺利推进提供有力保障

无论是地方性法规实施的监督还是自身的完善，相关机制的运行效果很大程度上取决于立法机关与法规实施单位、社会各界和公众的日常联系、沟通、交流、互动。建立和完善日常宣传、信息收集、效果评估等工作机制，提高法规实施监督和自身完善的工作水平，是法规维护必不可少的基本保障。

“要建立全媒体、广覆盖、常态化的地方性法规宣传、解读、释义工作机制。”《决定》明确，各级普法工作机构要将地方性法规纳入普法宣传范围，法规实施单位要结合执法实践健全法规宣传机制，切实加强地方性法规实施的日常宣传工作。地方性法规公布施行前，市人大有关专门委员会要会同常委会有关工作机构和法规实施单位制定法规宣传工作计划和方案。

“法规的宣传不完全是法规的执行问题，其中还涉及法规条款的内容、文字表述的理解和运用，还需要立法机关进行准确、权威的解读、释义。”市人大常委会法工委规范性文件备案审查处处长王旭刚表示，所以此次建立法规动态维护机制，除了执法机关，立法机关也承担法规宣传工作。

法规实施中的各类动态性信息是启动法规维护机制运行的直接依据，也是增强法规维护工作效果的重要保障。《决定》提出，要通过拓宽地方性法规日常信息收集渠道，建立覆盖立法、执法、司法、守法的日常化、多渠道、全环节的地方性法规信息收集工作机制。

“各级人大代表日常履职，基层立法联系点，本地公共门户网站、主流新闻网站、移动客户端、微信公众号等各类信息媒体，都可以成为信息收集的途径。”王旭刚表示。

任何制度的运行效果均需要经受科学化、规范化、标准化的检验、评估，地方性法规维护机制也不例外。《决定》明确，建立科学化、规范化、标准化的地方性法规维护效果评估机制。

市人大常委会有关工作机构负责在每年年初组织开展对上一年度地方性法规维护的效果评估工作，采用座谈、走访、问卷调查、随机访查等形式，吸收人大代表、社会各界和公众参与，检查、总结上一年度法规维护的各项工作开展情况和工作中了解、发现、掌握的法规实施成效、存在问题及其整改、解决等情况，并将评估情况向社会公布。

法规实施单位要根据市人大常委会有关工作机构的要求，对本单位履行法规维护工作职责情况进行自评估，并及时报告市人大常委会有关工作机构。

“我们将适时探索建立‘年度法规维护效果指数制度，并将法规维护效果评估纳入法治宁波建设评价体系。”肖子策表示。

此外，地方性法规的维护是国家机关、人民团体、社会组织和公民的共同责任，需要各方面分工合作、相互支持、密切配合、协同推进。因此，《决定》明确，建立分工明确、衔接紧密、运行高效的地方性法规维护履职工作机制;建设政治坚定、业务精通、敢于担当的地方性法规维护工作队伍。