如何发挥中央和地方两个积极性？——以十九届四中全会公报的表述为分析对象

柳发根

（江西理工大学文法学院，江西 赣州341000）

一、已有研究及问题的提出

中央与地方关系是国家结构形式的基本组成部分，协调处理好中央与地方关系是事关国家稳定与统一、发展与兴盛的重要前提。西方学者从不同角度对这一问题进行了研究，形成了诸多理论，如拉焦尔模式、赖特模式、罗斯构想、松村歧夫模式、罗茨模式[1]。亦有学者认为，政府间关系研究的途径有三种：传统的中央控制模式、地方自治模式和网络模式[2]。

近年来，关于当代中国央地关系的研究呈现多样化的态势，学者提出诸多概念来概括，如“地方主义”[3]、“财政联邦主义”[4]、治理模式的“控制权”理论[5]、行政发包制理论[6]、上下分治的治理理论[7]。有学者在梳理已有研究成果的基础上，将央地关系的研究范式概括为：结构主义、委托—代理、行为博弈、互动妥协、国家能力建设分析范式[8]。

在我国央地关系的话语体系中，“两个积极性”是一种习惯表述，央地关系的理想状态就是“发挥中央和地方两个积极性”。何谓“积极性”？对“积极性”的界定，有学者从改革试点的角度来说，就是指允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试，允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情[9]。有的学者从国家职能的角度来论述，包括事权范围的规范明确性，对与事权范围相匹配的财政资源的掌控，个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制[10]。“两个积极性”的具体内涵为“中央和地方国家机构职权的划分”层面的积极性问题，体现为事权的明确划分及财力的科学匹配[10]。

十九届四中全会公报论述了“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，在这些论述中，发挥中央和地方两个积极性的理论框架更加明晰。

二、“三个统一”：发挥两个积极性的前提条件

我国《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”改革开放后，党和国家领导人邓小平、江泽民、胡锦涛对发挥两个积极性都有精彩的论述，但一段时期以来，鲜见具体政策来落实这条宪法条款。

十八大以来，党中央站在党和国家事业发展全局的高度，对发挥两个积极性作出进一步的部署。党的十九大、十九届三中全会、十九届四中全会发布的公报，都突出强调“发挥中央和地方两个积极性”。

中央和地方的诸多关系如“放”与“管”、“事”与“财”、“权”与“责”上，还没有完全理顺，科学把握上还不够到位。在这样的情况下，如何健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制？十九届四中全会指出，“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。可以看出，党中央将“维护国家法制统一、政令统一、市场统一”（以下简称为“三个统一”原则）置于优先地位（这里表述为“前提条件”）。如果违反了“三个统一”原则，发挥两个积极性将无从谈起，无从着手。

（一）法制统一：保障国家安全和市场统一

以近代中国为例，清末颁布了诸多地方自治法规，北洋政府时期地方自治有了更多的组织形态，“省宪运动”与“联省自治”名噪一时，这使得当时的中国处于事实上的分裂或半分裂状态。四分五裂的形势迎合了外来侵略者“分而治之”的野心，给国家和民众带来了深重的灾难。这样的历史教训尤为痛心，法不统一，国将不国。法制统一，国家才能完整统一，才能和谐有序地发展。国家发展了，发挥两个积极性就有坚实的物质保障。

此外，法制统一是市场统一的保障。市场经济是法制经济，法制为市场经济提供规则保障。规则不统一，人力、财力、物力迅速便捷流通的统一市场就无法形成，就无法保障市场交易安全、有序进行，就无法建立和维护健康的市场经济体系。

（二）政令统一：维护中央权威

“政令不出中南海”曾经饱受诟病。为了防止“政令不出中南海”，中央甚至采取了这样的措施：每逢重大政令出台，派督察组、巡视组分赴各地检查。近年来，国家进行的部门垂直化管理改革与此也不无相关。十八大以来，中央强调党的领导核心地位和中央重大事项的决策地位，加强了政治建设。

亨廷顿在研究发展中国家的国家治理逻辑时指出，首先要有权威，然后才谈得上分权[11]。言下之意很明显，中央与地方是上下级关系，不是对等关系，更不是对立关系。必须维护中央的权威，维护国家政令统一。如果违反政令统一，没有中央的权威，地方积极性就是“无源之水”“无本之木”。

（三）市场统一：破解地方保护主义、平衡央地关系

十八届三中全会提出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。这一重要认识是多年来实践探索的结果。统一的市场是发挥市场配置资源作用的基础性保障条件，是市场经济体系的基本要义。

在我国，“以邻为壑”的地方保护主义由来已久，分税制没有打破地方保护主义①详见文献：宋冬林，范欣.分税制改革推动了市场统一吗?[J].学习探索，2015（10）:87-93。，片面强调GDP的绩效考核加重了地方保护主义的倾向。斯蒂格里茨曾断言，“中国应当采取措施利用其庞大的国内市场，它正在成为其自身增长的发动机”[12]。这就是说，对内开放与对外开放同样重要，国内统一的市场是经济增长的另一个引擎。打破地方保护主义，建立统一的市场，意义重大。

统一市场还是央地关系的平衡手段。通过市场统一规则的实施，中央政府不仅可以将地方政府间的纷争纳入法治轨道，提高中央政府依法解决地方政府间纷争的能力，而且通过对地方政府发展经济行为合法性的评价，树立了中央政府依法解决地方保护主义的权威[13]。因此，市场统一有利于更好地发挥两个积极性。

综而论之，发挥两个积极性要在法制统一和政令通畅的情况下进行，否则会危及国家安全和中央权威。法制统一和政令统一为发挥两个积极性提供制度基础。市场统一是市场经济的基本要义，同时也为发挥两个积极性提供不竭动力和平衡手段。一句话，“三个统一”是发挥两个积极性的前提条件。

实际上，“三个统一”原则在我国《宪法》中有相应的规定，如第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”第一百一十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”但是，包括“三个统一”原则相关内容在内的有些宪法条文没有得到很好地贯彻执行。党中央2015年下发的《关于加强党领导立法工作的意见》指出，一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正。

三、权责明晰：发挥两个积极性的关键

“权责”在十九届四中全会公报中出现了四次。第二次的出现是说中央和地方财政关系，指的是事权和事责。第三次的“权责”是说管理体制，这里是指职权和职责。这两个“权责”可理解为狭义上的含义。第一次的出现是说“理顺中央和地方权责关系”，第四次出现是在“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”的目标里，这里说的是中央和地方的权力与责任，属于广义上的概念。本部分的“权责”不特别说明的话，就是指从中央到地方工作体系中的“权责”。

以事权划分为中心，十九届四中全会公报准确概括了发挥两个积极性的三个核心问题：一是“中央管什么”“地方管什么”的事权划分问题，二是“靠什么管”的财力支持问题，三是“怎么管”的体制问题。其中，事权划分是中心问题，财力支持和管理体制是为履行事权提供的保障措施。

（一）管什么：优化事权事责配置

我国《宪法》规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”在我国，中央和地方从来不是，且今后也不会是两个平等的主体。要发挥不平等的主体各自的积极性，明晰的事权划分是必不可少的。

改革开放后，一种建立在中央与地方上下分治基础上的稳定治理结构——行政发包制进入了实践领域。它属于一种“行政组织边界之内的‘内部发包制’：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系”[14]。看似兼顾了中央和地方两个积极性，但实际上，地方会自下而上反向控制中央，权责不对等，甚至出现“任性的权力”，造成对公共利益的伤害。近年来，巨大的地方债务风险就是这方面的例证①据IMF报告，估计截至2016年底内地地方政府隐性债务规模约为19.1万亿元，内地学者平均估算规模区间为显性债务规模的1.5倍到3倍，估算出的内地隐性债务政府负债率约为80%，明显超过国际警戒线水平，同时也高于新兴国家的平均水平。目前，局部风险已显现。详见：王玨.社科院报告：地方隐性债已超国际警戒线[N].大公报，2019-08-21（02）。。

行政发包制与财政包干制并行，成为改革开放后制约发挥两个积极性的主要障碍。1994年实施的分税制改革改变了“财政包干制”的弊端，但较为遗憾的是未及时建立中央与地方事权合理划分的制度。近年来，明确的事权划分这把破除“行政发包制”的利剑终于“出鞘”了。在中央事权、地方事权、中央与地方共同事权的划分上，我国采取了国际上通行的列举法，不断地进行具体的划分和列举。2015年，十八届三中全会提出了“中央事权”“中央和地方共同事权”“地方事权”等概念。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》进一步明确三个方面的财政事权。2018年，国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》则归纳了18类基本公共服务事项，其中10类事项的央地支出责任比例被具体量化，8类未被具体量化的事项亦根据实际情况予以策略化处理[10]。

十九届四中全会公报指出，“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。事权的划分，有了更清晰的“路线图”。未来的方向就是进一步明晰责任，加强中央在大事要事上的事权，减少中央和地方共同事权，增加地方事权。这体现了明确的权责关系，使央地事权划分更明晰。如果说近几年的改革代表着央地事权划分改革向具体领域深入，那么，十九届四中全会则意味着央地事权划分已经较为成熟，深水区的改革在突破。套用一句流行语，事权划分最终要做到的就是“中央的归中央，地方的归地方”。

事实上，财权划分好了，再来明晰事权并不可行，这个过程之中必将会产生大量的“讨价还价”的余地，加大了协调的难度。只有先确定好了事权，再来围绕事权配置财力，才是可行的。本末倒置是不行的，程序上的规律是不可忽视的。十九届四中全会的“先事权，后财权”的安排达到了正本清源的效果，弥补了上一轮改革的缺憾。

（二）靠什么管：理清央地财政关系

党的十八届三中全会公报强调，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。对转移支付的过分强调，很容易掉入窠臼。与此相对照的是，十九届四中全会公报采用了全新的表述：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”以“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”为目的，我们要处理好事权、事责、财力、财权这几个方面的关系。

1.权责清晰、财力协调

财权是指筹集和支配收入的财政权力，主要包括征税权、收费权及发债权。财力则是指各级政府拥有的货币形式的财政资源。各级政府的财力由自身财权所得到的财力和上级政府转移支付所得到的财力组成[15]。事权就是所提供的公共服务，即俗称的“请客”；而为事权负责提供资金开支就是事责，即“买单”。在多主体的情况下，这两者可以分离，“请客”与“买单”可由不同的主体完成。分税制施行以后，地方面临财权上收、财力不足的窘境，为了应付“中央请客，地方买单”，地方政府只得依靠“土地财政”，甚至靠发行地方债，将“买单”行为延后。近年来，中央政府加大了对中西部地区的财政转移支付力度，将“地方买单”变成了实质上的“中央买单”。

分税制改革将财权上收，事权却并没有进行相应的划分，这样就导致地方的事权与财权失衡。在这种情况下，“土地财政”“房地产经济”“跑部钱进”等逐利冲动愈演愈烈。进入21世纪以来，中央逐步加大了向地方政府进行财政转移支付的力度，这成了不得不为的“亡羊补牢”之举。规模巨大的转移支付有“喧宾夺主”之嫌疑，很多地方的财政成了“吃饭财政”，甚至在一些地方，公共财政资源离不开中央的转移支付，地方自有的财政资金只起到了补充作用。而转移支付，特别是专项转移支付，具有一定的灵活性和随意性，可能导致用非所需。这给中央和地方都带来了不必要的混乱，甚至成为滋生腐败的一大源头。

十九届四中全会提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，深层次的意蕴在于：“中央买单”应该在明处买，不可能像以往完全依靠专项转移支付。进一步的理解就在于：事权与事责清晰，事责与财力协调。形象地说，就是“谁请客，谁买单”；至于“请多少客”，则取决于“你自己腰包里的钱”。“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”这句话还隐含着另一层意思：允许地方发展出现一定的差异。但这个差异不能过大，必须做到“区域均衡”。

2.区域均衡，在发展中缩小差异

央地关系不是“一对一”，而是“一对多”，地方是多个地方。在理解和处理央地关系时，我们在表述上是“两个积极性”，但实质上存在“多个积极性”。十九届四中全会提出“区域均衡的中央和地方财政关系”，突破了以往的认识，将“地地关系”纳入“央地财政关系”中加以考虑，体现了认识层面的升华，这将对“发挥两个积极性”起到更大的推动作用。

应该看到，我国是一个人口大国,各地区经济发展水平不尽相同，地域差异大、城乡差异大，发展不平衡不充分的问题将长期存在。如何解决这个问题？这就要以新发展理念为指引，遵循客观规律[16]。地方之间的差异，特别是区域内的地方之间的差异，不能任由扩大，应该在发展的动态过程中缩小差异，这就能逐步达到“区域均衡的中央和地方财政关系”。

3.淡化财权的色彩

“财权”是调整中央与地方两个积极性的重要指挥棒，与“事权”成为不可偏废的两极。但是十九届四中全会公报仅在一处提及“财权”，即“优化政府间事权和财权划分”。这一方面是因为对财权相关的具体内容如支出责任和财力进行了论述，另一方面抽象地谈财权并不可行。十九届四中全会公报没有提及“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的原则，因为这种说法忽视了各级政府的支出责任。“优化政府间事权和财权划分”应该做这样的理解：事权和财权在中央和地方的划分都要进一步优化，而不应该理解为有多大的事权就要划分多大的财权。在单一制国家，财权本质上是属于中央政府的核心权力，其让渡与否或让渡多少取决于中央政府。这与地方的立法权是相似的，十九届四中全会都采取了淡化的处理方法。另一个与发挥两个积极性相关的权力——人事管理权，十九届四中全会并未提及。这其中的缘由是其与“党管干部”原则相悖。

无论是改革开放前的“统收统支”，还是后来的“分灶吃饭的财政包干制”和“分税制”，重点都在于中央和地方的财权划分，三者之间的区别在于划分的方式不同。细思起来，围绕“如何收钱”的财权来调整央地关系，无论哪种方式，都不会令各方满意。

新一轮的改革“跳出财权的窠臼”，以事权为中心；不再在“谁收钱”“谁买单”上纠缠，而是在“谁请客”这方面做好顶层设计，围绕“请客”划分好支出责任。这就是十九届四中全会淡化“财权”的高明之处。

（三）怎么管：理顺条块关系

十九届四中全会公报指出，“按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。这里的“垂直管理体制”和“地方分级管理体制”就是俗称的“条条”和“块块”。不管是什么部门，都要按照权责一致的原则，履行好本部门应该承担的职权和职责。

央地之间的“条块结构”虽未发生大的改变，但在不同部门或不同时期究竟是“以条为主”还是“条块结合”则处于不断变动之中[17]。既有的研究将条块关系作为一种竞争性关系来对待，要么是“条条”重构“块块”，要么是“条条”被“块块”反控制，或者“条条”的失败与“块块”的衰落并存[18]。这反映了“条块”关系协调的困难。这其中最重要的原因在于：将“条条”等同于中央控制，“块块”对应地方自主；将这两者看成是不可调和的矛盾关系。

近年来，中央着力梳理“条块”关系，加强垂直管理体制的建设。中央政府加强部门垂直化管理改革，涉及的部门包括金融、安全生产、统计等多个领域。十八大以来，中共中央还加强了对地方纪委的领导，纪委系统变成了半垂直管理[19]；2018年，省级和省级以下的国税地税机构合并，实行以国家税务总局与省（区、市）人民政府双重领导体制。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》赋予了省级及以下机构更多自主权，突出了不同层级的职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。

从条块关系上来看，党和国家机构可分为三个类型：垂直管理的机构、地方分级管理的机构，以及介于这两者之间的半垂直管理的机构。按照机构承担的职责不同，该中央垂直管理的，必须交给中央；该地方分级管理的，就归属于地方；两者都要管理的，就建立双重领导机制。这是理顺“条块”关系的第一步。第二步，就是按照权责一致的原则，划定各个机构的职权与职责。如果把这两步走好了，规范有序的“条块”关系就建立起来了。十九届四中全会公报突出“按照权责一致原则”，就是在近年来改革的基础上进一步深化改革的内容。

四、新的目标：权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系

十九届四中全会公报提出，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”的目标。基于全局战略的高度，十九届四中全会指明了“发挥两个积极性”新的前进方向。

如前文所述，“理顺中央和地方权责关系”“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”这些表述中的“权责”，说的是中央和地方的权力与责任。

1956年，毛泽东在《论十大关系》中指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。 “我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”六十多年前，毛主席以朴素的语言，深刻阐述了中央与地方的关系，但这里的“中央与地方关系”更多地限定在经济层面甚至企业隶属关系的层面上。随后，我国进行了两次央地关系调整，第一次是从1956年到1966年，第二次是1966年到1978年，调整的主要方面也是经济上的管理权。这些时期的权责关系是清晰的，但是对于经济层面或者企业隶属关系上的权责清晰并无关键。形象地说，这是中央政府这个“大婆婆”把管理经济的大权分给各地的“小婆婆”还是自己“一把抓”的问题？由“小婆婆”来管，自然会带来一定的市场活力，但是众多地方“小婆婆”管理显然不能做到“一盘棋”，会呈现出“乱”的不利局面。以现在的市场经济来看，国家只要保证市场统一，将这些管经济的权力交给“无形之手”，资源配置就不难达到帕累托最优（Pareto Optimality）。

改革开放后，我国也进行了两次央地关系调整，分别是1978年至1992年的“放权让利”阶段和1992年开始的分权集权并行阶段。权力关系的调整内容不仅限于财权和经济管理权，还扩展到人事权的改革和立法权的下放。但是，这些改革中央地的权责并不清晰。第一阶段“放权让利”，实行“分灶吃饭的财政包干制”，各地财政状况失衡，中央掌控的财政资源严重削弱，权责关系非常模糊。1992年的实施分税制，进入分权集权并行阶段。这一阶段不再是单一的放权，而是有收有放。这些调整立足于当时的情境来看是取得了成效，但从长远来看也出现了负面效果，如“土地财政”“地方债”。究其原因，就是财权划分基本清晰，但事权优化并未实现，支出责任非常模糊。所谓“中央请客，地方买单”就是指代这种权责不一致的状况。“地方买单”实现不了的情况下，只能“此单彼买”（透支土地资源，扩大地方财政来源），或“今单明买”（借债，动用“明天”的财力为今天买单）。实际上，这种权责不一致也是权责模糊的一种情况。

中央和地方的权力与责任划分清晰，实乃央地关系的重中之重，亦是发挥两个积极性的关键之关键。只有中央和地方的权力与责任划分清晰，中央才有积极性做好中央的事情，地方才有积极性做好地方的事情。值得注意的是，在十九届四中全会公报中，有一段这样的表述“减少并规范中央和地方共同事权”。从这亦可看出，十九届四中全会对于中央和地方的权责划分是不遗余力的。

前不久，在深化党和国家机构改革总结会议上，习近平同志指出，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。如果以此来看央地关系，“权责清晰”是央地关系调整的物理整合，“运行顺畅、充满活力”是央地的“化学反应”。把权责关系理顺了，“运行顺畅、充满活力”的工作体系构建就有了坚实基础。

五、结 语

改革开放以来的四十多年，是我国不断下放权力并发挥地方积极性的历程。未来，我们要继续发挥中央和地方两个积极性，让这两个积极性良性互动，并迸发出更多的能量，这将为全面深化改革提供持续的强大动力。

十八届三中全会提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。十九届三中全会指出，“要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。在此基础上，十九届四中全会公报系统阐述了发挥中央和地方两个积极性的前提、目标和路径。与前面提到的政府间关系或央地关系的诸多模式相比，十九届四中全会提出的“发挥两个积极性”的新论断具有鲜明的特征，在此姑且称为“发挥两个积极性”的央地模式。这种模式具有网络模式的特点，但不仅限于此，体现了“中央的归中央，地方的归地方”“该收的收，该放的放”等深层次改革的趋向。当然，拙文仅仅是基于历史与现实粗线条做了一些轮廓性的阐述，起一个“抛砖引玉”的作用，更深入的研究还有待于进一步推进。