贵州省排污权交易成效探讨

陈亚 李海青

摘 要：自2014年，贵州省排污权交易工作正式启动以来，初步构建了排污权有偿使用和交易的政策框架，资源有价的市场导向基本形成，本文对贵州省排污权交易成效进行分析，梳理出存在的问题，并提出建议。

关键词：排污权;交易;成效;建议

1 绪论

“十二五”期间，国家先后出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）、《主要污染物排污权核定暂行办法》（征求意见稿）、《排污权出让收入管理暂行办法》等政策指导性文件，财政部、环保部、发改委先后批复江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆、河北、陕西、河南11个省（区、市）及青岛市开展排污权有偿使用和交易试点。贵州省自2014年开始自行开展排污权有偿使用和交易试点。

2 贵州省排污权交易成效

2014年，贵州省排污权交易工作正式启动，主要交易两种污染物，分别为二氧化硫和氮氧化物（以二氧化氮为主）。据不完全统计，共有27家出让单位和38家受让单位参与了交易，如下表所示。

贵州省开展排污权交易工作以来，通过减排措施实现工业企業达标排放，同时为新建项目腾挪指标，守住了排放总量底线。通过多项管理性及政策性文件的发布，初步构建了排污权有偿使用和交易的政策框架，强化新老有别、逐步推进。自试点工作开展以来，排污权有偿使用和交易试点的成功初探，促使资源有价的市场导向基本形成。

3 贵州省排污权交易存在的问题

3.1 排污权交易缺乏法律支撑

排污权的概念缺乏充分的法律地位，其权利属性与财产属性尚未写入现有法律，造成地方实施过程中存在严重的法律障碍。再加上各地经济发展水平不同，地方对排污权有偿使用和交易政策的认识不一致，部分地区对其市场化的作用与资源配置的功能不了解，虽然出台了相应管理文件，却未从权属的角度解决排污权的法律问题。

上位法的缺位也是造成地方政府对政策实施的理解不到位、不全面，企业对政策预期缺乏信心从而导致交易市场不活跃的根本原因。部分地区政府将排污权有偿使用简单认定为征收费用，认为提高排污费标准即可达到政策效果，忽视了排污权作为生产要素的价值，忽视了有偿使用是对资源有价观念的体现，加之经济下行的时机为推行有偿使用制度带来了更多压力，排污权的价值被低估。

3.2 关键技术方法理论支撑不足

目前国家层面缺乏明确的初始排污权分配和出让定价的指导理论方法。由于定价的理论依据和方法各不相同，有的直接采用恢复成本法进行测算，有的采用环境资源定价方法估算，现行的排污权基准价格普遍未反映资源的稀缺程度。此外，由于各地经济条件和管理水平存在差异，初始排污权分配方法也必然存在差异。

排污权交易与环境质量的关系未理顺。排污权交易本身并不能直接改善环境质量，但在政策设计中，排污权交易结合有偿使用，配合区域总量控制制度，能够间接削减污染物，改善环境质量。在目前开展的排污权交易中，很少对以上推论进行论证，对是否会导致集中排污、局部环境质量恶化的情况也鲜有研究。

3.3 配套制度不健全阻碍政策实施

排污权有偿使用和交易政策对污染源管理的能力建设要求较高，从规则设计、计量、监管、与其他政策衔接等方面来看，目前的污染源管理配套制度还不健全，保障能力不足，影响试点工作进一步开展。

在规则设计方面，存在排污权有偿使用费如何征收、征收后如何使用、交易规则如何制定、排污权如何使用等问题。由于国家层面缺乏顶层设计，导致试点地区各省份在实施过程中未能统一。

4 建议

4.1 明确政策定位与目标

实施排污权交易的基础是实施污染物排放总量控制。重点污染物总量和排污权交易是密不可分的关系，总量是环境目标的直观体现，而交易是效率目标的直观体现。排污权交易政策体系必须坚持以环境质量不退化为原则，以总量控制作为约束条件，以排污权交易作为实施手段，以排污许可制度作为保障措施，形成行政管制和经济刺激并存的政策体系。因此，确定总量控制目标是有效实施排污权交易政策的前提。目前贵州省的交易体系中亟待改进的核心问题是缺乏合理的企事业单位总量控制红线。鉴于贵州省的环境质量良好、经济发展需求迫切的现状，可以现状排放水平作为实施排污权交易的基准。建立总量控制型的排污权交易体系。

4.2 建立科学的排污权出让定价体系，全面推动二级市场

建议暂缓排污权使用费的征收，尽快完成排污权交易金的清缴工作。以环境资源有价理论为基础，按照“环境有价、使用有偿”和“统筹兼顾、鼓励减排”为指导思想，综合考虑区域经济发展水平、行业承受能力、区域环境承载空间等因素，由省物价局和财政厅确定排污权交易的基准拍卖底价。在此价格基础上科学建立一套排污权竞价体系，充分发挥电子竞价的市场功能，使得价格成为竞争的唯一指标，为全面推动二级市场奠定基础。

4.3 建立排污权交易政策实施动态评估机制，保障政策实施符合国家要求

为确保贵州省下一步开展排污权有偿使用和交易政策的改革过程中，能够结合国家的要求开展试点，避免政策设计或政策实施过程中带来偏差，建议贵州省建立政策实施动态评估机制，定期对政策实施成果开展评估，对符合国家要求的部分予以固定，对存在偏差之处予以改进，保障试点工作始终与国家排污许可、排污权交易及总量控制政策实施方向与改革思路保持一致。