浅析控制环境对高校内部控制建设的影响

杨琳琳

摘要：在国家政策的推动下，内部控制建设在高校中强制推广，然而理论流程易写，推行实践困难。在此过程中，控制环境是开展内部控制的基础，在内部控制要素中占据重要地位。良好的控制环境有利于内部控制的实施，并提高其实施的效率，获得最佳效果。

关键词：控制环境;内部控制;高校

为规范行政事业单位经济活动、提高管理水平，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），该规范于2014年起执行。各行政事业单位于2016年开始大范围梳理单业务流程，编制本单位的内部控制手册等，源自财政部2015年底颁布的《关于全面推荐行政事业单位内部控制建设指导意见》的要求。高校作为行政事业单位的重要组成部分，也必须按时按要求完成内部控制的建立和实施，但高校作为规模大，数量多的事业单位承担的是教书育人，科学研究的任务，较其他事业单位有其特殊性，教育部根据学校特有属性编制了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》。随后，各省教育厅纷纷出台内控工作方案，指导各高校编写《内部控制手册》。国家强制推行内部控制建设，各单位和部门基本能够按时完成书面任务。但在实施过程中，内部控制工作落实推进仍旧面临诸多困难。据调查，山东省属高校中内部控制建设真正全面落地实施的学校少之又少。究其根源，缺乏良好的控制环境是造成内部控制实施缓慢的重要因素之一。

一、控制环境的重要性

20世纪30年代，控制环境首次被提出。直到在1992年在一系列内控失败的情形下，COSO委员会将内部控制整合成一个以控制环境为基础的五要素结构。明确了控制环境的地位。2013年COSO委员会发布新版内部控制框架，将控制环境建设提高到了最高层的位置，确认了控制环境建设在内部控制建设中的首要地位。从内部控制发展看，从国外到国外，任何组织脱离控制环境建设的内部控制度，只能作为书面制度被束之高阁，无法真正落地实施。因此，环境控制是内部控制五要素的前提条件。2008年财政部发布的《企业内部控基本规范》（财会[2008]7号），也明确规定：“企业建立与实施有效的内部控制应当包括：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五要素。”并且明确提出内部环境是企业实施内部控制的基础，确立了控制环境的首要地位。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》也明确提出“控制环境是实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行。”

行政事业单位内部控制的目标主要包括：1.合理保证单位经济活动合法合规;2.资产安全和使用有效;3.财务信息真实完整;4.有效防范舞弊和预防腐败;5.提高公共服务的效率和效果。单位内部的人员行是完成这些目标的途径。因此合理保证目标实现，则需要降低人员行为的不确定性。高校与企业不同，其投入产出更多的体现为人力资源活动，这些活动很难准确计量与考核。在内部控制的主体和对象都为人的情况下，高校的组织结构、权责分配、管理层意识、人力资源政策、文化氛围、道德水平和业务素质等控制环境必然成为高校内部控制的基础。

二、控制环境的制度分析

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下均简称《内部控制规范》）虽然对各单位内控的控制范围、控制措施和内容做出了详尽的规定，具有较强的指导性，但缺乏专门针对控制环境这一要素的规定。缺乏对控制环境的整合，会进一步影响内部控制框架的完善，影响控制方法在高校中的系统运行。因此，高校的内部控制建设必须把控制环境作为首要任务。

《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》之《内部控制应用指南》第1号为控制环境，分别从发展规划、组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计与信息系统方面阐述了控制环境。这是在结合高校具体情况下从单位层面对《内部控制规范》的内部控制内容进行了拓展，但相对于企业内部控制，其完整性、整合性等方面仍旧较弱。另外，作为部属院校的内控指导文件对规模庞大地方院校而言仅有参考作用，不具有强制指导性，大部分地方院校并未真正落地实施该指南。

《内部控制规范》及《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》仅适用于经济活动的内部控制，但高校作为教育与科学研究阵地，其目标为培育人才、科学研究、提供社会服务等，具有行政与学术的双重权力运行机制。所以高校的内部控制的发展方向是由经济活动扩展至教学科研等多方面管理活动，为教学和科研的健康发展提供合理保证。

三、控制环境对内部控制有效性的影响

高校控制环境对内控有效性影响的关注点主要集中于三个方面：一是组织文化，重点关注管理层意识和教职工的道德素养及业务素养;二是组织架构，关注点在于治理结构和组织结构;三是人力资源政策，主要关注人事管理和绩效考核。

（一）组织文化

高校管理层对内部控制的认识和理念直接影响内部控制的效果。内部控制是一个全员参与的管理过程，管理层之所以在内部控制建设中起决定作用，主要在于管理层拥有更多的权力，可以调配所有资源，可以决定本单位内部控制的目标范围、控制方法和手段。内部控制若没有管理层的支持和推动，可能仅停留于对上级部门编制的《内部控制手册》及《内部控制报告》中，无法全面落实实施。所以只有提高管理层对内部控制的認识，通过内部控制规范管理层行为，使其在授权范围内充分行使权力，合理调配资源，带头执行内部控制，内控才会达到预期的效果。

教职工的道德素养和业务素养直接影响着内部控制的效率。道德素养决定着内控行为主体的自主性。也就是说，决定着教职工对内部控制是主动运用还是被动接受。只有发挥教职工的主观能动性，认真履行自己的岗位职责，发现问题并及时反馈纠正，才能使内部控制在不断完善中高效运行。业务素养决定着教职工对内控的理解和运用程度，拥有较高业务素养的教职工能准确迅速理解内部控制的含义。准确及时发现风险，正确运用控制手段，高效完成本职工作，推动内部控制快速发展。

（二）组织架构

我国高校的治理结构相对独特和复杂。其所特有的学术性特征要求高校不仅要在纵向上决定内部机构集权和分权的程度，也要在横向上分配行政系统和学术系统的权责。目前我国高校普遍采取的是以党委领导下的校长负责制为统筹，以学术委员会、教职工代表大会为主体的治理结构。随着国家管办分离制度的推行，高校自主权力的进一步增大，会产生所有者缺位、信息不对称等问题，这些问题又会带来逆向选择和道德风险等不良影响。为了维护国家利益，国家会加大内部控制在高校中的推行，真正发挥内部控制的管理效用。

一个适宜的高校组织结构应该明确每一个部门甚至每一位员工应该做什么，应该对工作结果负何种责任，消除分工造成的工作障碍。同时还涉及到权责的分配问题，既要发挥团队和个人主观能动性，同时又限制团队和个人对权力的无限运用，保证资源的合理利用和分配。因此组织架构是内部控制建设的必要条件。

（三）人力资源政策

高校的人力资源具有典型的教育性、知识密集性以及多样性等特点。管理对象复杂，管理方式应该灵活多样。高校如果建立一个科学合理的员工考核机制，就会大大提高教职工的工作积极性和主动性。建立科学先进的人事管理制度，重视关键岗位人才的引进和选拔，教育和培训。明确岗位责任和控制措施，充分考虑不同层次教职工的需求，让所有教职工获得认同感，发挥每个人的特点，人尽其才，内部控制才能得到更好的贯彻执行。

控制环境是高校内控建设的基础，决定着高校内控建设的成败。而高校的控制环境建设又是一个长期动态的过程，只有创造良好的控制环境才能够促进高校内部控制制度的贯彻执行，从而实现高校发展目标。

参考文献：

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