地方高校债务风险防控及应对策略

河南科技大学 吴静慧

一、引言

国内大多数学者认为导致高校负债的重要原因是高等教育大众化。“大众化教育”的说法源于美国社会学家Martin Trow。20 世纪90 年代，我国经济下行压力不断增加，在扩大内需的大背景下，高等教育踏入了跨越式发展的快车道。为扩大办学规模，全国很多高校都积极贷款，“以贷兴教”一时风靡大江南北，以至于当时因谨慎而没有贷款的高校领导倍受职工指责。大额银行贷款给高校教育带来了发展机遇，但同时也带来了潜在的债务风险。

2007 年吉林大学被媒体曝光负债30 亿元，高校债务问题遂成为社会广泛关注的热点问题。2009年，教育部首次把“开展化解高校债务风险工作”列入年度工作要点[1]。截至2010 年底，全国共有“1164 所地方所属普通高校有政府性债务2634.98 亿元”，“有95 所高校存在债务逾期现象”。[2]2010 年1 月，财政部、教育部联合发出《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》。经过各方不懈努力，我国高校总体债务规模得到有效控制。但在近几年，部分省级高校债务规模再度反弹[3]。

二、地方高校存在的债务风险

债务风险指债权人在法律保护范围内面临的债款损失风险，主要内容有：诉讼时效风险、债务人破产风险、债务人解体风险、债务人犯罪风险、社会性风险等。具体高校而言，如果负债过重，将面临以下风险。

（一）直接影响高校正常的财务活动

高校负债过重将会产生流动性风险、转嫁性风险和信用风险，直接影响正常的财务活动。

1.流动性风险。高校开展正常的教学管理和科学研究活动需要财务部门提供正常的流动资金。如果学校因偿还贷款本金或者贷款利息而挪用教学科研活动经费，将大大增加学校资金链断裂的可能性。为了节省开支，负债高校可能会减少对基础设施的维修，或者延迟发放教职工的科研奖励、精神文明奖等款项，这些无奈之举会在一定程度上会挫伤教职工的积极性，从而对学校正常的教学科研活动产生极大的消极影响。

2.转嫁性风险。高等教育的公益性和特殊性决定了其与生俱来的转嫁性风险。一是高校可以通过降低差旅补贴、降低师资培训经费等途径减少正常的开支，把风险转嫁给教职工。二是可以通过提高学费把风险转嫁给学生。三是高等教育作为准公共产品，当出现严峻的债务危机时，可以通过政府的财政支持把部分债务转嫁给地方政府或者主管部门。

3.信用风险。如果高校债务过重导致资金链断裂而无法按时还贷还息时，就会因逾期还贷还息而产生违约记录，从而产生影响高校的信用等级。这在一定程度上也增加了高校以后贷款的难度和成本。[4]

（二）影响高等教育事业发展

我国高校是非营利性、具有公益性质的组织，主要经费来源一直都是国家财政拨款和学费收入。随着高等教育的扩招，“国家对公立高校的财政性经费投入不但没有增加，反而有下降趋势，从2002 年的3.32%下降到2005 年的2.16%。”“2012 年，国家财政性教育经费支出21994 亿元，占GDP 比例第一次超过4%，但4%仅仅是达到基本标准”。[5]另外，国家近期的财政拨款更多倾向于义务教育，用于地方高校的财政拨款不可能大幅度增加。有些地方高校为了偿还债务，不得不挪用教学科研经费，降低教职工的奖金和福利待遇，减少基础设施的维护费用。这样一来，一方面会在一定程度上影响教师的积极性，影响教学科研水平；另一方面，会使这些高校在引进人才、培养人才和留住人才方面失去很多优势，致使优秀人才不愿来、骨干教师不愿留。

（三）容易成为滋生腐败的温床

地方高校借贷的资金大部分都投在了基础建设领域。“高校基建工程领域具有资金密集、利益驱动大、角逐激烈等特征，牵涉到项目立项、可行性研究、初步设计、地质勘探、施工图设计审查、工程开工、基础验收、主体验收、竣工验收、工程结算决算等诸多流程环节，涉及数十个决策、审批环节和程序，每个环节都存在权与利的博弈。”[6]因此，在这种背景下，基建领域成为高校腐败的“重灾区”。北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲，曾对近年来200 个地方公立高校腐败案例进行研究，发现高达34.2%腐败案例与基建领域有关。地方高校基建领域腐败的源头是权力和资金过于集中在某些人或某些岗位，且廉政监管缺失或者监管不到位所致。另外，个人道德防线不牢固、业务流程设计不科学、政策执行不规范、廉政制度不完善等均是影响基建领域廉政风险的重要因素。

三、加强地方高校债务风险管控的建议

（一）统一思想，切实提高认识

地方高校主要领导干部一定要提高思想认识，深刻理解大举借债扩大办学规模所带来的负面影响，深刻认识以贷养教存在的巨大风险。地方高校的党委书记、校长、主管基建的副校长等主要领导干部，要切实强化责任意识和债务风险意识，树立正确的政绩观，切实扭转重借贷、轻偿还，重融资、轻风险，重投入、轻回报，重使用、轻管理的现状。

另外，背负债务的地方高校要充分发挥债务主体的主观能动性，摒弃传统“等、靠、要”的思想认识，积极与各级主管部门沟通联系，尽量“争取非省级地方财政预算内专项资金支持”。[7]

（二）多策并举，努力拓宽收入渠道

1.开源节流。一是要着重在“开源”上面做文章。高校可以充分挖掘自身的优质教育资源优势，充分利用所在地市的历史文化资源和红色旅游资源，着力打造培训基地；在各校区建设临街商业门面房，做好中外合作办学项目等，增加学校收入。二是在不影响教学科研的情况下，要倡导节约意识，比如要引导师生养成随手关灯的好习惯，彻底解决“长明灯”问题；也可适当加大周学时数，压缩学期周长，以节约办学成本。

2.土地置换。把老校区卖掉用于偿还新校区建设的债务是各高校普遍采用的重要方式，但把教育用地“置换”出去却面临着诸多实现困难。比如，土地性质很难从教育用地更改成商业用地，使得转让价值大打折扣；高校作为土地的使用者，并不具备“卖地”还贷的权利，必须靠当地政府的大力支持才有可能化解“置换”过程中的重重障碍。

在“置换”这一途径上行不通时，必须改变思维方式，转变“置换”思路。比如，可以利用专业优势和人才优势举办各类培训班，既可以服务地方发展，也可以为学校赚钱，可谓一举两得。

3.发行债券。美国政府早在20 世纪90 年代就开始允许各高校通过发行债券进行融资。相对银行贷款，发行债券的风险相对较低，很快被社会认可。[8]在国内，也有高校尝试通过发行债券来融资。2019年，河南省属公办高校建设专项债券8 亿元在上海证券交易所成功发行，5 年期票面利率3.3%的发行了5 亿元，10 年期票面利率3.41%的发行了3 亿元。这是继云南、陕西之后全国第三个成功发行高校专项债券的省份。这次发行的省属公办高校专项债券，主要用于河南师范大学、郑州轻工业学院、河南科技学院、许昌学院、河南应用技术职业学院、河南水利与环境职业学院等6 家省属公办高校的基础设施项目建设。这为河南省属公办高校融资开辟了新途径，为进一步改善地方高校办学条件发挥了积极作用。[9]

（三）总结经验，建立健全规避风险的长效机制

1.加强财务预算管理。《高等学校财务制度》明确指出，高校要“合理编制学校预算，有效控制预算执行，完整、准确编制学校决算，真实反映学校财务状况；依法多渠道筹集资金，努力节约支出；建立健全学校财务制度，加强经济核算，实施绩效评价，提高资金使用效益；加强资产管理，真实完整地反映资产使用状况，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对学校经济活动的财务控制和监督，防范财务风险”。科学合理的财务预算可以有效规避因债务所带来的资金风险。

2.建立风险评价机制。债务风险不是一成不变的，而是随着高校财务状况的发展而不断变化的。因此，地方高校不仅要观察债务风险的相关历史数据，还要记录地方高校持续发展的动态数据，构建动态评价指标体系。指标体系要能够适时对债务风险情况进行预警。科学的债务风险评价体系能够给地方高校的重大决策提供科学依据。财务部门要定期对学校内部财务数据进行科学分析，寻找潜在风险因素，有目的地降低财务风险。

3. 建立健全完善内部控制体系。地方高校要理顺内部财务管理体制，明确财务部门统一管理内部财务事务的职能定位。要建立健全对会计、人事、程序的预防控制体系，切实完善财务管理机构，建立完善经济责任分层控制机制，进一步明晰权限职责，最大化规避不必要的债务风险。要切实完善内部审计制度，通过严格审计和有效监督确保内部财务安全。