基本公共文化服务供给质量评价及其改进——来自山东省的实践

杨 林 杨广勇

(山东大学 商学院，山东 威海 264209)

一、引言

党的十九届四中全会指出，“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑”。近年来，随着文化强国战略的加速推进和公共财政的大力支持，基本公共文化服务取得了长足的发展，集中表现在服务群体范围的扩大和服务项目的拓展方面，但由于缺乏健全的标准体系支撑(1)杨林、秦玥：《国家善治导向下公共文化服务有效供给的财政对策研究》，《经济与管理评论》2017年第2期。，基本公共文化服务的具体项目不明确、管理不规范、服务效能不高的问题仍普遍存在，影响了我国基本公共文化服务在质量和内涵方面的真正均等化。

2015年，我国开始将标准化的管理理念引入到基本公共文化服务中，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出“建立基本公共文化服务标准体系”，并“按照一定标准推动实现基本公共文化服务均等化，切实保障人民群众基本文化权益”，标准化建设已成为推动实现基本公共文化服务均等化和满足人民群众基本文化需求的基本手段和重要途径。在具体实施过程中，我国相继出台了《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》(以下简称《国家指导标准》)和地方实施标准，明确要求“以县为基本单位推进落实”，实施标准的出台和推进主体的下移，无疑切中了当前我国基本公共文化服务的难点和重点。2016年12月25日通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《公共文化服务保障法》)，首次以法律的形式规定，公共文化设施建设与管理和公共文化服务提供应根据国家指导标准和地方实施标准合理确定和组织实施，这表明标准化建设作为完善公共文化服务体系和提高公共文化服务供给质量的主要方式已成为社会各界的共识。2017年初《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》进一步提出，全面推进基本公共文化服务标准化均等化。党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决好发展不平衡不充分问题，需要大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。因此，研判地方政府基本公共文化服务供给质量与标准化实施的程度，探究其影响因素，无疑成为各级政府推进基本公共文化服务标准化、填平补齐公共文化服务短板、完善公共文化服务体系，进而推动区域间、城乡间公共文化服务均衡协调发展的必然选择。

20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，质量管理理念被引入到西方国家公共管理之中，以提高公共服务的供给效率，而新公共服务理论则将如何更好地为公民提供优质的服务视为政府改革的核心目标。实践中，西方国家逐渐形成“推动-反馈”式的公共服务质量改进过程，其首要步骤便是制定公共服务标准，核心内容是对提供的公共服务进行质量评价。作为公共服务的重要部分，我国基本公共文化服务的早期研究主要集中在均等化的实现路径等方面(唐亚林等，2012(2)唐亚林、朱春：《当代中国公共文化服务均等化的发展之道》，《学术界》2012年第5期。)。近年来，随着研究的深入和政策的推进，越来越多的学者开始关注和研究公共文化服务标准化建设与供给质量提升问题。但相关研究成果大多是从全国范围进行基本公共文化服务的定性研究，基于市县样本的针对性研究相对较少。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，作为文化小康建设的主渠道，加快推进基本公共文化服务标准化、均等化成为在文化领域实现国家治理体系和治理能力现代化的客观选择。鉴于此，本文以山东省所属地级市为样本，基于标准化建设视角，客观评价地方基本公共文化服务供给质量，发现问题，并构建模型，进一步剖析影响供给质量的因素，以期为地方政府精准推进基本公共文化服务平衡充分供给和高质量发展提供技术支撑与决策参考。

二、基本公共文化服务供给质量的评价——基于山东省地级市的实践

(一)评价标准的确定与评价方法的说明

1.山东省基本公共文化服务供给水平的基本描述

(1)物力资源：山东省基本公共文化服务设施配备水平明显滞后于自身经济发展水平。以每万人图书馆建筑面积为例(3)描述性统计的数据来源均为《中国文化文物统计年鉴(2007-2016)》。，从绝对水平来看，山东省每万人公共图书馆建筑面积在2006-2015年十年间大体翻了一番，由43.1平方米提高至83.8平方米，但仍落后于同期全国平均水平，与发达省份差距较为明显，仅能达到广东的70%左右、江苏的60%左右、浙江的50%左右的水平；从相对水平来看，山东省的位次一直在20名左右，与以上发达省份的差距基本在10个位次以上。

(2)人力资源：山东省基本公共文化服务人员配备水平落后于全国平均水平。以万人口主要文化机构从业人员为例，从绝对水平来看，山东省万人口主要文化机构从业人员在2006-2015年十年间增长了64.4%，由2.06人提高至3.39人，但各年度均未达到全国平均水平的70%，与浙江省差距最大；从相对水平来看，山东省的位次一直在30名左右，与广东省水平基本相当，但与江苏、浙江的差距在不断拉大。

(3)财力资源：山东省基本公共文化服务财政投入水平与发达省份、全国平均水平均存在较大差距。以人均文化事业费为例，从绝对水平来看，山东省人均文化事业费在2006-2015年十年间增长了268.5%，由8.3元提高至30.4元，财政投入水平得到了很大提高，但仅有全国平均水平的60%左右，与浙江省差距最大，不足其40%水平；从相对水平来看，山东省的位次一直在25名左右，与三个发达省份的差距基本在10个位次以上。

2.评价标准的确定与评价方法的说明

评价基本公共文化服务供给质量，必须基于一定的评价标准：这一评价标准应既符合当地基本公共文化服务的现实状况，又能发挥标杆作用，合理引导地方提升基本公共文化服务水平。基于以上分析，并综合考虑山东省人口基数、财政可承受能力和未来提升空间等方面的因素，本文选取各年度相关指标的全国平均水平作为评价标准，从省域和市域两个层面客观评价山东省基本公共文化服务的供给质量。

评价方法主要涉及两个方面：(1)如何基于评价标准将多个不同量纲的指标转化为可比指标？(2)如何对构建的评价指标体系中的各指标赋予合理的权重？对此，首先，采取比值的处理方法，即与相应指标的评价标准即全国平均水平相比，消除量纲，转化为同度量的标准化个体指数；其次，采取主成分分析的客观赋权方法，得到各级指标的权重，并据此将各项指标综合起来，以标准化指数作为山东省各地市基本公共文化服务供给质量评比排序与分析的依据。

(二)评价指标体系的构建与权重的确定

1.评价指标体系的构建

结合《山东省实施标准》对于基本公共文化服务范围的界定和已有研究成果，本文将基本公共文化服务范围界定为服务项目、服务设施和服务保障，将其作为一级指标。基于数据可得性，本文选取八项二级指标：服务项目指标具体选取人均公共图书馆藏书量、每百万人艺术表演团体数(4)艺术表演团体的主办单位有文化部门和非文化部门之分，本文仅为文化部门口径。两项二级指标；服务设施指标选取每百万人公共图书馆数、每百万人文化(群众艺术)馆数、每百万人文化站数和每百万人博物馆数四项二级指标；服务保障指标选取每万人文化机构从业人员数(5)文化机构口径为公共图书馆、文化(群众艺术)馆和文化站，整理发现临沂、德州、菏泽等地市统计年鉴存在部分年份的文化机构从业人数缺失问题，对此，本文采用以下方法进行估算：由于文化机构一般为事业单位，其人员配备数量主要由事业单位的行政级别和业务属性决定，因此，本文根据《中国文化文物统计年鉴(2008-2017)》测算出各年度山东省地市级、县市级三类文化机构相应的人员配备标准，即馆(站)均从业人员数，以此为标准，分别对以上地市相应年份缺失的文化机构从业人员数据进行估算与填补。和人均文化文物事业费两项二级指标。为了对基本公共文化服务供给质量进行总体和分类比对，将标准化指数分为综合指数和分项指数，后者包含服务项目、服务设施和服务保障三个分项指数。

各地市基本公共文化服务指标数据及人口数据来自《山东统计年鉴(2008-2017)》，文化机构从业人数来自各地市统计年鉴，相关指标的评价标准即国家平均水平数据来自《中国文化文物统计年鉴(2008-2017)》，为了更贴合当前政策要求和实际，本文中涉及到的人口数据均为常住人口。

2.评价指标权重的确定

(1)数据处理与检验

首先，在空间维度上取比值，即取各地市基本公共文化服务指标与对应的全国平均水平二者的比值；在时间维度上取均值，以达到降低时间维度的目的。其次，进行KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)检验，以判断是否适合于主成分分析法。检验结果显示，KMO检验系数为0.653(>0.5)，说明进行主成分分析有效。

(2)主成分的提取与指标权重的确定

结果显示，只有前两个成分对应的特征根大于1，提取前两个主成分的累积方差贡献率达70.622%，说明前两个成分对于全部指标的解释力度较好，因此可以选择前两个成分作为主成分。利用主成分载荷矩阵系数相应除以两个主成分特征值的平方根，分别得出主成分表达式中八个指标在两个主成分线性组合中的系数，然后以主成分的方差贡献率进行加权平均，得到指标系数，对指标系数进行归一化，确定指标系数，进而根据指标系数与指标所属层级，分别确定指标的权重(见表1)。

表1 基本公共文化服务标准化指数的指标权重及系数

(三)山东省基本公共文化服务供给质量的评价

为了便于观测，对2007-2016年各地市基本公共文化服务标准化比值指标进行一百倍的扩大处理，并将标准化指数划分为五个档次(6)山东省《关于以市为单位统筹推进县域基本公共服务均等化的指导意见》(鲁办发〔2017〕3号)提出，“到2018年，力争使县域人均基本公共服务支出水平差距在20%以上的市控制在15%以内，目前差距低于20%的市控制在10%以内”，根据以上要求判断，现阶段山东省基本公共文化服务供给质量与全国平均水平的合理差距以低于20%较为合宜。：第一档次为高于120，表示远高于全国平均水平，供给质量非常高；第二档次为100至120之间，表示略高于全国平均水平，供给质量较高；第三档次为80至100之间，表示低于全国平均水平但差距控制在合理范围之内，供给质量一般；第四档次为60至80之间，表示高于全国平均水平的及格线但与全国平均水平的差距已超过合理限度，供给质量较低；第五档次为低于60，表示达不到全国平均水平的及格线，供给质量非常低。

1．省域：基本公共文化服务供给质量的总体评价

从表2可以发现，山东省基本公共文化服务供给呈现以下特征：(1)整体供给质量得到改善，但改善幅度较为有限。整体供给质量在十年间的变化趋势以2011年为界分为两个阶段，综合指数在前一阶段提升相当有限，甚至出现了缓慢下降；在后一阶段有了稳步的提升，但提升幅度不大，较2007年仅提升了5.39%。(2)整体供给质量较低。无论综合指数还是分项指数，各年度的指数大多低于80，即落后于全国平均水平并超过合理差距，说明山东省基本公共文化服务供给质量还有较大的提升空间。(3)分项指数水平及其动态变化存在明显差异，供给结构不合理。服务设施分项指数较高、提升幅度较大，十年间提升了22.53%，而服务项目和服务保障分项指数较低、不升反降，十年间均出现小幅下滑，表明山东省基本公共文化服务整体上仍然存在“重建设、轻服务”顽疾。

表2 2007-2016年山东省基本公共文化服务供给质量的评价结果(7)数据口径为全省，包含省本级数据。

2．市域：基本公共文化服务供给质量的分类评价

(1)各地级市基本公共文化服务标准化指数的比较

表3详细显示了山东省所属地级市基本公共文化服务供给质量在十年间的总体表现。从各地级市的标准化指数来看，呈现以下发展态势：①各地级市标准化综合指数和分项指数均值均处于第四档次，供给质量较低，且存在结构性差异。②各地级市之间总体供给质量存在较大差异。没有一个地级市出现在第一档次中；仅有东营处于第二档次，综合指数为104.99，供给质量较高；处于第五档次达七个城市，综合指数处于国家平均水平的及格线以下，供给质量非常低。③各地级市在公共文化服务供给均衡发展方面表现良莠不齐。部分城市表现较好，而部分城市则存在一定程度的失衡，反映出其存在着“重投入、轻产出”的问题或“重建设、轻服务”的问题。

表3 2007-2016年山东省各地市基本公共文化服务供给质量的评价结果

备注：“十年间变化”是以2007年为基期，考察2016年各地市公共文化服务标准化综合指数的年均变化率。

(2)各地级市基本公共文化服务供给质量成长性的判断

为深入观察各地级市基本公共文化服务供给质量的成长性表现，引入波士顿矩阵(见图1)。波士顿矩阵，即四象限分析法。基于研究需要，对波士顿矩阵进行如下修正：将纵坐标定义为综合指数的年均增长率，作为衡量供给质量成长快慢的标准；将横坐标定义为综合指数，反映各地市基本公共文化服务供给质量与全国平均水平的当期差距，结合前文档次划分依据，以80作为衡量各地市当期差距合理与否的标准。

图1 山东省基本公共文化服务供给质量综合指数及其成长性的空间分布

图1表明，从横坐标来看，各地市基本公共文化综合指数基本处于40与110之间，跨度较大，且纵轴两侧城市分布不均，11个地级市在左侧，说明山东省基本公共文化服务供给质量与全国平均水平差距过大的问题在市域层面普遍存在；从纵坐标来看，分布在横轴以下的有东营、枣庄、青岛、聊城四个城市，大部分城市处于纵轴以上，即公共文化服务的供给质量保持正向成长态势，但这些城市除了莱芜、泰安，其余均处在0～3%的较低区间内，成长性不够突出，这势必影响基本公共文化服务供给质量的持续改进和均等化的实现进程。

三、山东省基本公共文化服务供给质量的影响因素分析

(一)指标体系的构建

哪些因素影响基本公共文化服务供给质量？涂斌等(2012)(8)涂斌、王宋涛：《地方政府公共文化支出效率及影响因素——基于广东省21个地级市的实证分析》，《经济问题》2012年第3期。倾向于财政分权、文化政策等制度因素，杨林等(2013)(9)杨林、许敬轩：《地方财政公共文化服务支出效率评价与影响因素》，《中央财经大学学报》2013年第4期。侧重于经济发展水平、财政支出结构、政府规模等经济因素。本文基于系统性和数据可得性方面的考虑，将财政分权因素纳入财政投入水平之中，选择人均转移支付指标，以更加全面体现公共文化服务财政支出规模；为体现地方政府对公共文化重视程度这一定性解释变量，并检验其对公共文化标准化水平影响在统计上是否显著，引入地方政府重视程度虚拟变量D；考虑新型城镇化对于公共文化服务具有不可忽视的影响，增加城镇化率指标。这样，可以从经济发展水平、城镇化水平、财政投入水平、地方政府重视程度四个层面选择五项具体指标作为解释变量，被解释变量选择已得到的基本公共文化服务标准化综合指数和三个分项指数(见表4)。

表4 基本公共文化服务供给质量影响因素的指标体系

其中：城镇化率为城镇常住人口占总人口的比例；人均转移支付为一般公共预算支出超出一般公共预算收入部分与常住人口的比值；地方政府重视程度以是否参与公共文化服务领域的国家层面发展战略进行区分，青岛、烟台、淄博、东营、威海在“十二五”期间先后参与了国家级公共文化服务体系示范区(项目)创建和国家级公共文化服务标准化试点，表明地方政府对公共文化服务重视程度高，D=1，其他城市未参与，D=0。考虑被解释变量为比值数据，以及降低变量存在单位根而造成数据观察期缩减的可能性，除虚拟变量以外的解释变量全部转换为增长率(10)面板数据单位根检验人均GDP、城镇化率、人均转移支付等变量是不平稳的，转换为增长率形式后，再次检验都拒绝单位根存在的假设，使用2007年作为基期数据，观察值减少1，回归的时期为2008-2016年。。数据来源于《山东统计年鉴(2008-2017)》。

(二)实证分析

1．单位根检验

采用IPS检验各变量是否存在单位根，结果显示p值均小于0.05，所有变量都是平稳的。

2．模型选择

经豪斯曼检验，所有被解释变量检验结果均强烈拒绝原假设，即选择随机效应面板数据模型。

3．实证结果与分析

回归结果见表5，模型1为基于所有变量的回归结果，模型2为剔除不显著变量后的回归结果。

表5 基本公共文化服务供给质量影响因素的回归结果

注：***、**、*分别表示 1% 、5% 和 10% 的显著性水平。

从总体来看，城镇化率(UR)、地方政府重视程度(D)、经济增长率(GR)对基本公共文化服务标准化综合指数存在显著影响，但影响方向不同，前两项指标具有正向影响，后一项指标具有负向影响。其中，城镇化率每提高1个百分点，基本公共文化服务供给质量会提高0.08个百分点，说明加快城镇化进程，有助于提高基本公共文化服务水平。虚拟变量D的回归结果显示，各地市公共文化服务标准化水平显著地受到地方政府重视程度因素的影响，对公共文化服务重视程度高的地方政府可以较大幅度地提升当地公共文化服务供给质量，这是因为地方公共文化服务水平的整体提升往往需要多个部门在人力物力财力多方面的协同努力，对公共文化重视程度较高的地方政府更易打破部门壁垒，建立起跨部门的协调机制或更高层级的联动机制，提高公共文化服务效率；同时，国家公共文化服务体系示范区(项目)等发展战略有着相对完善和更为严格的创建、验收标准，有利于参与进来的地方政府加快提升公共文化服务质量。值得注意的是，经济增长率提高1个百分点，基本公共文化服务供给质量反而会降低0.47个百分点，说明地方政府在追求经济增长过程中易忽视公共文化服务的同步发展，因此，地方政府需加快职能转变，着力提升公共文化服务供给能力。

从分项来看，影响三个分项指数的显著变量和系数有所不同，显示了基本公共文化服务供给存在结构性差异：城镇化水平显著促进了服务项目和服务保障分项指数的提高，但对服务设施影响并不显著，说明城镇化进程中公共文化服务的配套设施建设存在滞后性；财政投入水平对三个分项指数影响均不显著，说明通过简单地采取过往的重点支出挂钩机制(11)重点支出挂钩机制是指包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育等7类财政支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，十八届三中全会提出要清理规范。，并不能实现基本公共文化服务项目供给质量的提升，可能的原因是投入过程中缺乏支出标准的精准决策和绩效考核机制约束，公共文化支出效果并不理想；服务设施分项指数与经济发展水平存在显著的负相关关系，可以理解为地方政府在追求GDP增长“硬实力”的过程中，忽视公共文化“软实力”的同步跟进，公益性文化设施的建设和维护工作滞后；服务项目、服务设施和服务保障三个分项指数均受到地方政府重视程度虚拟变量的正向影响，但影响程度有所不同，对服务项目标准化分项指数的影响幅度明显高于服务设施和服务保障，说明积极融入国家公共文化领域发展战略及贯彻执行相关标准有助于纠正地方政府以往的“重建设、轻服务”和“重投入、轻产出”模式的偏差，引导其加快补齐基本公共文化服务的“短板”。

四、结论与政策建议

通过以上实证分析，本文可以得出如下主要结论：(1)山东省基本公共文化服务整体供给质量偏低，且供给结构不甚合理，存在着“重建设、轻服务”的问题；(2)山东省各地市基本公共文化服务供给质量存在较大差异，其综合指数及其年均增长率在修正后的波士顿矩阵中大体分布在40与110、0与3%的狭长区域，当期表现和成长性均不理想；(3)山东省基本公共文化服务标准化综合指数受到城镇化水平及地方政府重视程度的正向影响和经济增长水平的负向影响，经济发展与文化建设发展不平衡的矛盾仍然存在。

针对上述问题，提出如下政策建议：

(一)标准化供给：进一步完善具有齐鲁特色的公共文化服务体系

实现公共文化服务均衡发展和高质量发展既需要体现文化基本共性内容的国家指导标准，还需要体现特色个性内容的地方实施标准。山东省在基本公共文化服务标准体系建设过程中，应通过公共文化的普遍共性与齐鲁文化、海洋文化等特色个性的有机结合，实现国家指导标准与地方实施标准的有效衔接，确立全省公共文化服务供给标准体系。健全空间布局、土地规划、建筑面积、施工规范等公共文化设施建设标准体系，加快建成覆盖全面、互联互通的省、市、县、乡、村五级公共文化设施网络；健全图书馆、文化馆、博物馆、艺术馆、基层综合性文化服务中心等各类公共文化机构管理和服务标准体系，进一步规范服务项目和服务流程。

(二)均等化供给：明晰政府间公共文化服务事权与支出职责

首先，明晰事权界定机制，合理划分省、市、县三级事权，建立基本公共文化服务供给协调机制。对于受益范围广泛、公益性强、非排他性较高的公共文化服务，由省级主导供给；而受益范围限于本地区、具有一定排他性的公共文化服务，由市、县承担供给职责。在此基础上，详列职责清单、时间表与实施路线图，明确各自承担的公共文化服务供给范围。其次，针对山东省公共文化服务在地级市之间、项目之间、群体之间的供给差异，依据山东省基本公共文化服务供给标准，打破地域壁垒，有效整合全省公共文化资源，顶层设计，统筹管理，系统利用，逐步形成“省-市-县-社会”公共文化服务协同发展、良性互动的格局。第三，加大对欠发达地区和农村地区的转移支付力度，推动革命老区、贫困地区公共文化服务实现跨越式发展，并将资金用途限定在提供公益性较强的基本公共文化服务方面，保障老年人、残疾人、生活困难群众等特殊群体享有基本公共文化服务。

(三)社会化供给：健全支持开展群众性文化活动机制

按照十九届四中全会的部署，保障人民文化权益需要把握好两方面的要求：一是坚持以人民为中心的工作导向，二是完善城乡公共文化服务体系。后者的一个重要举措即是通过社会力量的参与，健全支持开展群众性文化活动机制，推动公共文化服务供给的社会化和公共文化资源配置的优化。首先，加强制度建设。在基本公共文化服务社会化供给过程中的组织领导、政策支持、财政投入和监督管理等方面，在明确政府主导地位的前提下，明晰政府与市场活动边界，建立健全社会化供给的制度或者地方政策法规。其次，创新政府购买服务方式。通过政府购买，探索建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接。第三，积极培育社会化公共文化服务力量。充分利用政府和社会资本合作等方式，鼓励和引导社会资本参与公共文化服务体系建设，推动公共文化服务供给主体和供给方式的多元化。

(四)效能化供给：完善群众参与公共文化服务的制度化渠道

根据十九届四中全会的要求，构建基层社会治理新格局需要完善群众参与的制度化渠道。作为文化治理的一项内容，公共文化服务的一个重要问题是如何激活群众的主体性和创造性，使其参与到国家文化治理之中，更好发挥公共文化服务在基层供给中的社会治理效能。首先，充分利用现代信息技术，畅通群众的公共文化需求表达渠道。通过基层社区(村居)大会、文化站等传统渠道和近年涌现的 “民主恳谈”、“四议两公开”等新渠道，利用现代信息技术，让群众的公共文化服务需求得到畅通表达，真正使群众成为公共文化服务供给和基层社会治理的主角。其次，应将群众的需求作为地方基本公共文化服务标准决策的重要参考，积极引导群众参与标准的制定、实施、调整的动态全过程，不断提高基本公共文化服务标准体系的建设质量和实施效果。第三，推动群众参与公共文化从业人员的考核评价，将公共参与度和公众满意度指标引入基层公共文化监督评价机制中，探索开展常态化的公共文化设施使用和服务提供的效能评估，不断提升公共文化服务供给质量。