贵州六盘水娘娘山国家湿地公园社区共管研究

侯天文 郭应 邓伯龙*

(1 贵州省湿地和公益林保护中心, 贵州 贵阳 550001；2 贵州六盘水娘娘山国家湿地公园管理处, 贵州 盘州 56160)

湿地资源作为社会公共资源，历来存在多部门、多层次的管理。一块湿地在不同的社区范围内有着不同的理解和认识，有着不同的归属和管辖权(张万钦, 2016)。研究表明，社区参与能增加人们对湿地公园发展的了解，有助于推动湿地公园特有的品牌文化和公益事业(王海林等, 2014; 赵荟等,2018; 瞿佳佳等, 2007)。社区是利益相关的直接主体，湿地公园发展离不开社区的支持和参与(吴后建等, 2016; 王晓梅, 2014; 刘海宏, 2015)。在国家湿地公园的建设过程中，基于保护湿地生态系统完整性、物种栖息地连通等原则，会涉及到跨行政区域的情况，其中涉及到各方的利益诉求会更加复杂，社区建设难度加大。本文以跨行政区域的六盘水娘娘山国家湿地公园为研究对象，通过问卷调查和访谈的方式,对其社区共管现状和存在的问题进行调查，旨在介绍其经验和做法，探讨问题症结并提出相应的对策，为其它湿地公园开展社区共管提供借鉴和参考。

1 研究地概况与调查方法

1.1 研究地概况

贵州六盘水娘娘山湿地公园位于贵州省西部，地处六盘水市的两个县级行政区盘州市和水城县交界处，于2013 年获得国家林业局试点批复，在2018年通过验收并正式挂牌。湿地公园的总体规划面积2 680 hm2，湿地率39.55%，是西南喀斯特山地稀缺的沼泽湿地，包括藓类沼泽、草本沼泽、灌丛沼泽、森林沼泽等多种沼泽湿地类型。六盘水娘娘山国家湿地公园属珠江流域北盘江水系，是北盘江左岸一级支流六车河的源头，其中涉及盘州市普古乡1 458 hm2，水城县顺场乡、龙场乡、花嘎乡面积合计1 222 hm2。六盘水娘娘山湿地公园由六盘水市政府委托盘州市政府和水城县政府共同管理，目前已经成立六盘水娘娘山国家湿地公园管理处，为副县级事业单位，隶属于六盘水市林业局。

1.2 调查方法

为了解六盘水娘娘山湿地公园社区共管的基本情况、社区居民对湿地的认知和态度，设计了调查问卷。调查问卷分为3 个部分，包括个人信息概况、对湿地的认知程度、湿地公园建设的影响和切身感受等。调查范围覆盖普古乡、花嘎乡、顺场乡和龙场乡4 个乡镇。2018 年3 月至2019 年11 月期间，采取走访普通社区居民并随机发放问卷、对村镇负责人深度访谈的形式开展4 次调查。此次调查共发放280 份问卷，回收有效问卷280 份，有效率100%。

2 结果与分析

2.1 受访者基本情况

本次受访者男女比例为54.6:45.4，受访者年龄以18 ～45 岁的中青年为主，占比66.43%；文化程度以高中以下为主，占比73.57%；从职业情况来看，务农的人群最多(占比50.71%)，然后依次是务工(占比16.79%)、公职人员(含管理和技术类，占比15.00%)、个体经营户(占比7.86%)、企业职员(占比6.43%)和其他(3.21%)。

2.2 社区居民对湿地的认知

社区居民均知悉娘娘山湿地，对湿地的生态功能有一定的认识，认同湿地具有蓄洪防旱、调节区域气候的生态功能；均认为保护湿地资源是有必要的，并且其中73.6%的受访人认为应当建立一定的保护形式；半数(50.70%)受访对象认同湿地公园应当兼具保护和开发。

2.3 湿地公园建设的影响和切身感受

仍有部分人(占比13.21%)并不知晓已建立六盘水娘娘山国家湿地公园；只有22.14%的社区群众曾经参与过湿地公园保护或建设相关工作。湿地公园建成后社区群众对湿地公园的认知结果是：47.14%的人未感受到道路交通设施因此改善；31.07%的人未感受到增加了休闲娱乐、运动活动场所；12.86%的人不认同社区治安得到改善；20.36%的人认为湿地公园不能促进甚至还降低了收入等；49.64%的人不愿意无偿参与湿地公园的保护和建设，显示社区群众参与意愿并不强烈。

3 社区共管现状及存在的问题

3.1 社区共管现状

盘州市在组建娘娘山国家湿地公园管理处时，从林业、环保等部门和乡镇抽调业务骨干和管理干部。这些工作人员具有丰富的基层工作经验，能够与群众进行有效沟通，在社区共管中开展了以下工作。

(1)加强与相关乡镇政府的联系。六盘水娘娘山湿地公园管理处主动与公园范围内的4 个乡镇政府联系，通过乡镇政府与各相关村组签订湿地资源共管协议，将湿地保护融入村规民约，落到实处。

(2)初步开展联防联动。以公园管理处为主体，形成“生态护林员-村委会-乡镇”上下联动的配合，对采挖海花草(泥炭藓的当地俗称)、排水耕种和私建房屋等行为进行劝导和行政执法查处，确保各乡镇政府掌握当地居民破坏湿地的相关情况。

(3) 积极开展湿地保护宣传活动。除了在世界湿地日、世界野生动植物日、省爱鸟周、省湿地保护宣传周等开展宣传外，还会利用旅游旺季、赶集等时间节点，在广场、集镇等地开展日常社区宣传。通过“娘娘山湿地是大家共有的水源”理念作为切入点，让当地群众产生共情，形成资源保护和互相监督的氛围。

3.2 存在的问题

3.2.1 管理机制未理顺 水城县3 个乡镇占湿地公园面积的45.6%，但水城县政府及相关部门未能主动参与娘娘山湿地公园管理。湿地公园通过科普宣教活动增加了社区居民的理解和支持，在建设过程中也聘用周边社区居民参与工程、临时管护等，但湿地公园管理机构和社区之间尚未形成全面的、有效的良性互动，居民未能有效参与到决策和活动实施中，是一种被动式的社区共管。

3.2.2 资金投入不均衡 因湿地公园管理以盘州市政府管理为主，因此，按照资金管理规范，中央财政、省级财政湿地补助资金均拨付到盘州市财政账户。同时，依托娘娘山湿地开展的基础设施、旅游等融资项目也由盘州市牵头开展申报和实施。水城县并未通过国家湿地公园品牌获得任何资金投入，其参与湿地公园管理的态度相对消极。

3.2.3 利益诉求存差异 2017 年前，国家湿地公园建设采取先批复总体规划、再逐步落实建设的方式。在编制湿地公园总体规划时，更多考虑的是如何有效保护湿地资源、动植物资源和生态系统的完整性，未将湿地公园内及周边的社区及居民作为湿地公园的重要组成要素来看待，对社区利益考虑较少，设计的合理利用方式也不符合当地实际、可操作性较差，从而导致管理机构和社区成为利益诉求的对立方。

3.2.4 参与意愿不一致 湿地公园面积较大，涉及乡镇、村组众多，国家湿地公园按照试点批复的总体规划范围勘界定桩后，因为保护和管理的需要，往往会限制当地民众对各类资源的利用。这将改变社区居民原本“靠山吃山”的生产生活习惯，在初期通常会直接或间接地影响居民的生活，使其经济利益受损。因保护成效提升生物多样性，也会产生动物破坏取食庄稼的情况，从而引发资源保护和社区经济发展的矛盾。在找到新的经济发展模式前，这种矛盾可能会呈现逐步激化的趋势。

3.2.5 效益分配差距大 六盘水娘娘山国家湿地公园地处县域交界处，由于“边缘效应”，分别属于各自县域内经济相对落后的区域。娘娘山下的普古乡舍烹村作为中国农村“三变”改革发源地，吸引了全国各地到此观摩学习，社会效益明显。依托娘娘山的资源优势，盘州市普古乡群众积极参与生态旅游和生态农业园区建设，目前已经打造高原湿地生态农业观光园区、温泉度假小镇和国家4A 级景区等项目，并取得了一定的经济效益，群众受益广泛。而湿地公园水城县片区的群众也付出了资源保护的努力和成本，但目前未见到明显的效益，未能参与到湿地公园保护的效益分配，缺乏保护湿地资源的动力。

4 跨行政区域湿地公园社区共管建议

4.1 完善管理组织形式，提升管理效力

在跨行政区域的湿地公园中，应当在行政层面尽量建立更高的管理机构，以便从行政方面有效协调，同时实现资金公平分配。在涉及乡镇建立管理站点，建立起以相关乡镇政府、村委会管理人员和居民代表为主体的社区共管委员会等议事组织，聘用当地湿地管护人员，明确共管的责、权、利关系，完善管理体系。例如，六盘水娘娘山国家湿地公园应当尽快建立真正意义上的市级层面的湿地公园管理机构，组建由盘州市、水城县两地的技术和管理人员构成的管理团队，实现合作共赢的共同管理。

4.2 完善总体规划范围及功能分区

应充分衔接当地的土地利用、交通、旅游和水利等各部门规划，预留合理的发展空间，为湿地资源的全面保护提供保障。根据湿地公园的实际情况，将已经批复的基本农田、城镇规划区等红线调整划出湿地公园范围；一般耕地则依照“村民组-村委会-乡镇人民政府-县级人民政府”逐级确定土地权属，结合湿地生态系统保护需求，确定是否纳入湿地公园范围。

4.3 初步建立湿地生态效益补偿机制

摸清湿地公园范围内因湿地资源和生物多样性保护而产生的农作物损失的基本情况，争取中央财政湿地生态效益补偿等补助资金支持，保障群众不因湿地保护而受损。争取地方财政预算投入，保障生态效益补偿的连续性。通过湿地生态效益补偿的实施，充分调动社区居民保护湿地的积极性，发挥湿地的生态功能，推动生态保护与民生改善协调发展。

4.4 协调改善社区基础设施问题

国家湿地公园属于自然保护地的一般控制区，应当对因国家湿地公园建设而产生的社区民生问题和需求进行评估，整合财政资金和部门项目资金，在不破坏湿地生态系统功能的前提下，改善社区内的交通、能源、水电等基础设施，保障社区居民基本的生产生活，建设必要的生态旅游基础设施。例如，六盘水娘娘山国家湿地公园内原有G246 国道拟实施扩建工程，为保护娘娘山沼泽湿地，经生态影响评估，该工程项目已暂停。但湿地公园内部交通不便的问题依然存在，也是导致水城县无法分享娘娘山湿地综合效益的重要因素之一。鉴于该道路为存量资源，应当允许道路合理规划扩建、修葺并使用。

4.5 开展合作项目，提高社区居民收入

只有让社区居民从湿地公园的建设和发展中获得切实利益，共享生态红利，才能提升他们主动参与湿地公园保护和管理的积极性和实践力。可以借助“三变”的成功模式，让社区居民入股，在湿地公园合理利用区及周边开展有机种植、生态旅游等经营活动，实现共同致富。泥炭藓具有直接的经济价值，在贵州省独山县等地已有较成功的大面积人工栽植案例。六盘水娘娘山国家湿地公园周边具备开展泥炭藓人工种植的气候和土地等条件，通过人工种植促进社区居民增收，从而减少对泥炭藓的破坏性采摘。

5 结论

社区共管是国家湿地公园建设管理的重要内容，也是取得资源保护和社区发展共赢的重要措施。目前六盘水娘娘山国家湿地公园因跨行政区域引发了各种问题，但经过理顺社区共管机制，协作发展合理利用方式，终将实现湿地资源全面保护和社区综合发展的良好局面，成功将绿水青山转化成金山银山，让原本被边缘化的行政区域，借助国家湿地公园的牌子，焕发出勃勃生机。