俄罗斯联邦主体的立法活动与立法权限——兼谈俄罗斯中央与地方的立法分权矛盾

张月萍

俄罗斯联邦主体立法机关可就其管辖的事项以及与中央共同管辖的事项独立行使立法权，但必须在《俄罗斯联邦宪法》和联邦法律规定的领域内立法。实践中，由于俄罗斯政治环境复杂，社会经济条件持续变动，使得地方立法机关难以在出现法律空白的情况下，仍严格遵守上位法的立法限制，导致出现了先占式立法的现象。从最初宪法赋予联邦主体先占立法权，到如今联邦法律的严格限制，不难窥见其背后隐藏的政治倾向与“央地”博弈走向。本文以俄罗斯联邦主体立法机关的制度运行为切入点，在考察联邦主体立法程序和立法权限的基础上，聚焦于中央与地方共享立法权的权限划分问题，带着问题意识深入剖析联邦主体与联邦立法机关共享立法权划分存在的矛盾，探究其背后的原因，为俄罗斯联邦主体的先占立法权研究填补空白。

一、分权制衡下俄罗斯联邦主体立法机关的运行

（一）俄罗斯联邦主体立法机关的组织架构

俄罗斯作为联邦制国家①普京时期，随着中央集权的不断扩大，俄罗斯的联邦制特点不甚明显，有单一制国家的倾向。参见温恒国：《单一制联邦:俄罗斯国家结构的法理悖论》，《俄罗斯东欧中亚研究》2010年第3 期。，如今共有85 个联邦主体②克里米亚事件后，俄罗斯联邦由84 个联邦主体变为85 个，但克里米亚共和国的宪法地位并未得到国际认可。，各联邦主体的名称和结构在考虑当地的历史、民族和传统因素的前提下，根据该主体的宪法（宪章）确定。每一个联邦主体拥有独立的权力机构，其行政机关、立法机关与司法机关各成体系，分别对应州长（或行政长官）、地区议会和宪法法院（宪章法院）。各主体拥有自己的宪法或宪章，地区议会也有权通过立法。①俄罗斯联邦各主体需根据《俄罗斯联邦宪法》制定自己的宪法或宪章。

联邦主体立法机关一般根据1999年10月6日第184 号联邦法《俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法》设立。根据三权分立的基本民主原则，俄罗斯联邦主体的国家权力机关包括：国家立法机关（代表机关）、国家权力最高执行机关以及根据各主体宪法《宪章》设立的其他权力机关。其最高国家权力机关之间的法律模式与二元制总统共和国的权力形式最为一致。国家立法机关（代表机关）始终是唯一且最高立法机关。联邦主体可规定立法机关为一院制，也可规定其为两院制。如斯维尔德洛夫斯克州的州议会原来由众议院和州杜马组成，是典型的两院制，2013年3月后，根据现行的《斯维尔德洛夫斯克州宪章》第32 条，议会改为由50 名议员组成的一院制结构。②См.П.1,Ст.32.Законодательное Собрание Свердловской области состоит из 50 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

在2002年《俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法》修订之前③См.Федеральный закон от 24.07.2002 № 107-ФЗ"О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федеральногозакона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".，俄罗斯联邦主体立法机关议员任期不得超过5年（通常为4年或5年），仅通过多数选举制选举产生。该法修订之后，俄罗斯联邦主体立法机关的50 名议员必须由一个选区内选出，其比例与政党提名的议员所投的票数成正比。如此一来，联邦主体立法机关的议员选举制度演变为混合比例制，这可能会导致其中一些议员的人数增加，而这显然成为影响地方立法的重要政治因素。

（二）立法程序运行中的立法动议权和行政长官否决权

俄罗斯各联邦主体均拥有相应的权限，而立法活动是最重要且最具特点的活动。联邦主体立法机关的职权包括：通过联邦主体宪法（宪章）及其修正案、就其管辖的事项以及与俄罗斯联邦共同管辖的事项制定法律法规，行使《俄罗斯联邦宪法》、联邦法律、俄罗斯联邦主体宪法（宪章）和法律中规定的其他职能。俄罗斯联邦主体的宪法（宪章）及其修正案，应当由不少于法定代表的2/3 投票通过，所制定的法律和规范性法律文件应由简单多数票通过。联邦主体立法机关审理法案，至少经过二读方能通过。如《彼尔姆边疆区法律审议、通过和颁布程序法》④См.Закон Пермской области от 12 октября 2001 г.№ 1790-317 «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермской области».规定，除预算法案外，其他法案需经二读审议。《莫斯科市法律和莫斯科市杜马决议法》⑤См.Закон от 14 декабря 2001 г.№ 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы».也作了类似规定：“法案需经二读或三读审议，其修正案可在任一阶段审议。”联邦主体各自制定的法律，不仅规范着领土内的人与公民，以及各组织在各领域的各项法律关系，也确立了主体的权力体系与政治制度。通过制定和颁布法律，联邦主体能够有效管理其管辖范围内的事项，以此发挥良好的组织作用。

俄罗斯联邦主体立法机关议员、最高官员以及地方自治机关的代表拥有立法动议权，除此之外，俄罗斯联邦主体宪法（宪章）也可将立法动议权赋予其他机关、社会组织和具有永久居住权的公民。如《彼尔姆边疆区宪章》第30 条除了将立法动议权赋予立法机关议员之外，还赋予立法委员会、地方自治机关、选举委员会、彼尔姆边疆区行政长官、彼尔姆市市长等主体立法动议权。①См.Ст.30 Устав Пермской области от 6 октября 1994 г.№ 88-9 В редакции Законов Пермской области от 06.03.2001 г.N 1370-215; от 12.10.2001 г.N 1765-312《莫斯科市宪章》则将立法动议权赋予莫斯科市市长、莫斯科市检察长、联邦委员会莫斯科市杜马代表以及5 万名以上具有选举权并在法律草案上签署请愿书的莫斯科市公民。此外，莫斯科市法院院长、莫斯科仲裁法院院长、宪章法院院长以及莫斯科市儿童人权代表也拥有立法动议权。②См.Ст.36 Устав города Москвы (Закон города Москвы от 28 июня 1995 г.), часть 1 в ред.Закона г.Москвы от 27.06.2012 N 29这种赋予公共组织或直接赋予公民立法动议权的做法，扩大了地方立法中立法动议权的范围，使得立法程序更为科学，虽与《俄罗斯联邦宪法》以及其他联邦立法中的类似规定保持了一致的内涵，但却做了扩张规定，而俄罗斯联邦宪法法院并未认定其违宪。应当注意的是，有权行使立法动议权的主体是联邦主体最高行政长官，而非联邦主体的最高权力执行机关。与其他行使立法动议权的主体相比，最高行政长官具有更多优先权，如，其他主体所提出的法律草案，需在最高行政长官的提议下经法定程序审议。除此之外，有关免税、联邦主体财政义务变更，以及其他与联邦主体财政预算相关的法案，只能由最高行政长官提出，或必须附上其最终意见。

不仅如此，联邦主体立法机关在行使其立法权时会受到行政权的限制。在分权制衡制度框架下，俄罗斯联邦主体最高行政长官对立法机关所通过的法律拥有否决权（право отлагательного (суспенсивного) вето ）。如果法律被最高行政长官否决，则应将其连同否决的合理理由和修订补充意见一并返给立法机关。被否决的法律经立法机关法定代表数2/3 以上的多数票通过后，最高行政长官不能二次否决，并且需在宪法（章程）和法律规定的期限内予以颁布。以莫斯科市为例，审议莫斯科市市长否决的法案的具体程序，规定在《莫斯科市法律和莫斯科市杜马决议法》中；如果市长将法案连同修正案一同提交二次审议，则法案和修正案只能以出席会议的代表总数的2/3以上的票数予以否决。如果二次审议之后，并未否决市长提交的法案和修正案，则市长实际上会签署自己所拟定的法案版本。如此一来，莫斯科市市长不仅拥有对杜马所通过法律的否决权，还拥有对法律的优先修改权，因为，否决市长所提交的法律修正案程序繁琐，需经过出席会议代表的多数合格票赞成方能通过。这一制衡模式与俄罗斯联邦的国家机构分权模式在整体上保持一致，无论在中央亦或是地方，俄罗斯的行政权始终呈扩张趋势，这也是中央与地方共享立法权划分不断变更的背景之一。

二、俄罗斯联邦主体的授权立法与独立立法

如前所述，联邦主体立法机关在就其管辖事项行使立法权时，应当依照宪法（宪章）和相关法律规定的程序，科学公正地立法，但会受到最高行政长官的否定权限制和立法动议权影响。在俄罗斯联邦国家权力体系下，联邦主体立法机关还需与联邦立法机关相互博弈，争取属于自己的立法权。作为联邦制国家，俄罗斯的地方立法权主要由地方专属立法权、中央与地方共享立法权和剩余立法权组成。由于中央与地方共享权最为复杂，本文将着重研究中央与地方共享立法权的划分，考察联邦主体立法机关的立法权边界。

就共享立法权而言，俄罗斯联邦主体的立法权限可分为二种：授权立法（делегированные нормотворческие полномочия）和独立立法（собственные нормотворческие полномочия）。授权立法是指联邦主体立法机关在联邦法律规定的框架内履行立法职能，是联邦主体立法的最主要形式，因为联邦法律才是宪法中规定的在中央与地方共同管辖事项中调整公共法律关系的首要法律手段。俄罗斯联邦宪法法院在司法实践中也与基本法的精神保持一致，其曾在1998年1月9日第1 号决议中，就关于审查《俄罗斯联邦森林法典》合宪性的案件发表了如下法律意见：“联邦法律作为规范性法律文件，规范了共同管辖权的某些问题，确定了法律关系参与者的权利和义务，包括国家权力机关的权力，从而起到了划分中央与地方权限的作用”①См.Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г.N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ.。联邦一级的立法机关就中央与地方共同管辖的事项具有立法上的优先权，其优先之处不仅体现在可以对各联邦主体普遍存在的问题直接作出法律调整，还体现在有权对中央与地方共同管辖事项之外的领域制定法律，而联邦主体在这一领域拥有剩余立法权，但也应当在联邦立法的框架下行使立法权。如果对授权立法作扩张性理解，则授权立法不仅指的是地方立法机关通过细化联邦立法规范来制定符合自身社会发展的法律和规范性法律文件，也即在联邦法律的基础上立法，还涵盖了在联邦立法授予权限的前提下进行立法的情形。如根据联邦法律《农用土地流转法》第4 条②См.ст.4 Федерального закона от 24 июля 2002 г.N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".，俄罗斯联邦主体应当根据土地立法的相关规定，制定农用土地新地块的最小面积。后者的情形如《俄罗斯联邦市政服务法》第6 条的规定③См.ст.6 Федерального закона от 2 марта 2007 г.N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".，联邦主体立法机关应当依照联邦主体相关法律中所批准的市政服务职位名单，制定关于规范市政服务职位的规范性法律文件。这一规定表明，联邦法律授予了联邦主体自行规定市政服务职位的权限。在当今俄罗斯联邦地方立法实践中，授权立法的情形最为常见。

独立立法相较于授权立法而言更少见，也更为复杂。俄罗斯联邦宪法为联邦主体就其管辖的事项自行立法提供了法律依据，但宪法中同样在法律位阶的角度限制了联邦主体的地方立法权限。联邦主体制定的法律和规范性法律文件，原则上不得与俄罗斯联邦宪法和联邦法律相抵触。这种情形下联邦主体的独立立法，显然并不十分纯粹。此处所探讨的便是联邦主体制定联邦法律中未规定的，仅符合自身政治经济条件的法律的情形。以一例说明。根据《俄罗斯联邦宪法》第71 条的规定，俄罗斯联邦主体立法机关可以在不与联邦法律相抵触的情形下，自行制定调整劳动法律关系的法律和规范性法律文件。学界普遍认同的观点认为，俄罗斯联邦主体可以根据居住地的民族、宗教和文化传统，规定额外的非法定假期。④Нуртдинова А.Ф.Привлечение работников к сверхурочной работе и работе в выходные и нерабочие праздничные дни // Хозяйство и право.2005.N 5.这一观点的法律依据是俄罗斯联邦劳动立法允许地方立法机关通过可提高劳动者权利和社会保障水平的地方法律法规。实际上，自20 世纪90年代以来，俄罗斯联邦的许多主体都规定了自己的非法定假期，如阿迪格共和国、布里亚特共和国、卡尔梅克共和国、雅库特共和国等。这一领域内联邦主体能够实现独立立法，得益于其通过的法律的最终目的是保障劳动者的合法权利，无论是宪法中的原则性规定抑或俄罗斯联邦宪法法院，其立场始终偏向于对人与公民权利的保护。除此之外，很难在宪法中找到可以不考虑联邦法律而自行立法的领域，没有联邦一级的授权，地方立法机关的立法活动显得举步维艰。

加拿大昆斯大学教授罗纳德·瓦茨教授认为，一个国家内部的同质性越高，那么分配给中央政府的立法权就越广泛，地方的立法权就越小；同理，一个国家的内部差异性越大，那么分配给中央政府的立法权越小，地方的立法权越广泛。①Ronald Watts, Comparing Federal Systems，McGill-Queen's University Press, 2008,p 84.随着宪法的数次修订，俄罗斯的中央集权不断加强，国家机构的权力在2020年修宪后进行了再分配，使得联邦权力机关在与联邦主体立法机关的长久博弈中占尽优势，显现出了立法权限不断向联邦一级倾斜，联邦主体的地方立法权在政治变革中不断缩小的趋势。《俄罗斯联邦宪法》第71 条、第72 条详细列举了俄罗斯联邦管辖的事项以及俄罗斯联邦和联邦主体共同管辖的事项；②《俄罗斯联邦宪法》第71 条第1 项、第6 项、第14 项、第15 项规定：“属于俄罗斯联邦管辖的是：（1）通过和修改俄罗斯联邦宪法和联邦法律、对其遵守情况实行监督；……（6）确定俄罗斯联邦国家、经济、生态、科学和技术、社会、文化和民族发展领域中的联邦政策和联邦纲要的基础；建立卫生体系、包括继续教育在内的培训教育体系的统一法律基础；……（14）法院组织：检察机关；刑事、刑事诉讼和刑事执行立法；大赦和赦免；民事、民事诉讼和仲裁诉讼立法，知识产权的法律调整；……（15）联邦冲突法。第72 条第1 项和第10 项规定：“属俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的是：（1）确保俄罗斯联邦各共和国宪法和法律及边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区的规章、法律和其他规范性法律文件符合俄罗斯联邦宪法和联邦法律；……（10）行政、行政诉讼、劳动、家庭、住宅、土地、水源、林业的立法；关于矿藏、环境保护的立法。2020年新的宪法修正案对上述两条作出了新的修订，扩大了俄罗斯联邦的管辖范围，③如第71 条12 项增加了“在信息技术应用、数字数据流通中确保个人、社会和国家的安全”，第18 项增加了“对国家和市政职位及其替换建立限制条件，包括限制拥有外国国籍、永久居留许可或在其他国家拥有永久居留权的证明文件，以及以联邦法律禁止的方式在俄罗斯联邦境外的外国银行开设账户（存款）、存放现金和贵重物品”等规定。但未对中央与地方共同管辖的事项范围作出扩张性规定。2020年宪法修正案为俄罗斯未来数年提供了政治和经济上的发展方向。分析此次针对第71 条和第72 条修订的意图可以窥见，在中央集权不断加强的大背景下，联邦主体的立法权限将进一步被收缩。

三、中央与地方立法权划分的矛盾——联邦主体的先占式立法

联邦制国家的中央与地方权限的划分问题十分复杂，因为要同时考虑国家的政治和社会经济状况，甚至于国际关系。其立法权限的划分模式不仅取决于上述客观因素，还取决于民族意识与国家传统。俄罗斯学界一直以来都将联邦与联邦主体的权限划分作为重点问题研究，主流观点普遍赞成强化中央权力，因为只有这样才能保障俄罗斯各民族的利益，维护国家的统一。然而，实践中联邦主体立法机关的立法权限总会超出宪法和联邦法律的规定，跳出授权立法的约束，出现“先占式立法”现象。

（一）先占式立法的产生与发展

《俄罗斯联邦宪法》第11 条规定了中央与地方权限划分的法律依据：“俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦各主体的国家权力机关之间管辖事项的划分与权限划分，由本宪法、联邦条约和其他关于划分管辖和分权的条约规定。”这一规定可追溯到苏联时期。苏联时期，中央与地方（此处指各加盟国）之间的权限划分最先体现于1922年的《苏联成立条约》（Договореобобразовании СССР）和1922年的《苏维埃宪法》。在条约中，加盟共和国宣称拥有主权和领土，有独立的预算并独立制定宪法，保留自由退出联盟的权利，这为加盟国独立制定宪法提供了法律依据。苏联时期，俄罗斯联邦作为苏联的加盟国之一，在宪法中同样也规定了权限划分问题，但呈现出不同的权限划分模式。如1978年的《俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法》（根本法）中仅列举规定了最高国家权力机关的管辖事项（第72 条），并规定自治共和国可在苏维埃社会主义共和国联盟（苏联）以及俄罗斯苏维埃社会主义共和国（俄罗斯联邦）管辖范围之外就其管辖事项独立处理问题（第78 条）。其中隐含着可就其管辖范围内事项独立立法的内涵。现行的俄罗斯联邦宪法对联邦和联邦主体之间立法权限的划分并无系统性的规定，仅在第72 条和第76 条进行了原则性的规定。①《俄罗斯联邦宪法》第76 条第2 项规定：“就俄罗斯联邦和俄罗斯联邦诸主体共同管辖的对象颁布联邦法律以及依据联邦法律通过的俄罗斯联邦诸主体的法律以及其他规范性文件。”第4 项规定：“在俄罗斯联邦管辖范围之外和俄罗斯联邦与俄罗斯联邦诸主体共同管辖范围之外，共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治区自行实施包括通过法律和其他规范性法律文件在内的法律调整。”第5 项规定：“俄罗斯联邦诸主体的法律和其他规范性法律文件不得与按照本条第1 款和第2 款通过的联邦法律相抵触。在联邦法律与俄罗斯联邦颁发的其他规范性法律文件之间发生抵触的情况下，联邦法律有效。”对于联邦制国家而言，仅在基本法中对中央与地方之间的权限进行划分，显然不能够适应变动不居的政治经济关系。而俄罗斯联邦主体也亟需独立的立法权限，以调整其领土范围内独特的社会关系。事实上，俄罗斯联邦主体的立法范围不仅仅局限于其与中央共同管辖的事项上，还可就诸多问题独立立法。这种现实张力进一步激发了中央与地方之间立法权划分的矛盾。

根据《俄罗斯联邦宪法》第76 条第2 款规定，俄罗斯联邦主体应当根据联邦法律就共同管辖的事项制定法律和规范性法律文件。这一规定在实践中未能得到有效实施。早在20 世纪末，在宪法学理论界以及宪法诉讼程序的实践中，就出现了“先占式立法”（опережающеe нормотворчествo ）。②美国的地方立法现状与俄罗斯相反。自1965年以来，美国国会在联邦和州共享立法权领域率先制定了大量法律，联邦层面的法律率先出台后，各州议会不得不以这些联邦法律为标准来制定本州的法律，这使得立法权逐渐集中于联邦政府手中。参见冯洋：《论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角》，《行政法学研究》2017年第2 期该现象反映出的本质问题是：在未实施相关联邦法律的情况下，联邦主体能否就共同管辖的事项先行制定法律和规范性法律文件？有学者从宪法条文的字面解释入手，认为第76 条第2 款体现了时间顺序上的内涵，联邦主体应当在联邦一级的法律通过之后，才能制定与其一致的适用于自身的法律和规范性法律文件。③Лебедев А.Н.Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика).М., 1999.С.140.现行的《俄罗斯联邦宪法》中并未授予联邦主体先占立法权，仅在第76 条第2 款规定了中央与地方就公共管辖事项的立法权限划分原则。但在1992年的《联邦条约》框架下签署的《俄罗斯联邦国家权力机关与边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市立法机关之间的权限划分议定书》中对联邦主体的立法先占权提供了法律依据。1978年俄罗斯联邦宪法吸纳了这一规定，其第84.11 条规定：边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市的人民代表大会有权在俄罗斯联邦相关法律制定之前，就共同管辖的事项自行制定法律。在相关的联邦法律通过之后，联邦主体应当保证其先前通过的地方立法与联邦法律保持一致。

尽管有宪法的限制和学界的不认同，俄罗斯联邦主体立法机关仍在实践中给出了不同的回应。在当代俄罗斯立法实践中，存在诸多联邦主体立法机关先于俄罗斯联邦议会制定和颁布了地方立法，并对俄罗斯的政治和法制进程造成显著影响的例子。如在俄罗斯信息立法方面，加里宁格勒州和雅罗斯拉夫州以及莫斯科市一直以来起着引领作用，并始终推动着俄罗斯信息立法的发展。早在1994年11月，雅罗斯拉夫州杜马便通过了《雅罗斯拉夫州国家机关信息保障法》，而位阶更高的联邦法《信息、信息化与信息保护法》则于1995年1月才正式实施。此外，联邦一级关于国家机关提供信息保护的立法始终晚于地方立法。如在实现公民知情权的宪法权利规定方面，加里宁格勒州和莫斯科市的立法进程已领先于俄罗斯议会，其中最具影响的立法实践推动了俄罗斯土地立法的形成进程。2001年10月实施的《俄罗斯联邦土地法典》便是在萨拉托夫州、彼尔姆州①2005年12月彼尔姆州和科米彼尔米亚克自治区合并为彼尔姆边疆区。、萨马拉州等联邦主体立法的基础上制定的，并吸纳了地方立法中关于土地私有制的规定，对联邦一级的土地立法进程起到了相当大的推动作用。②尽管《俄罗斯联邦土地法》已出台，但俄罗斯土地立法并未解决当前俄罗斯存在的关键性问题，如现行的相关立法中并未明确如何切实实施《俄罗斯联邦宪法》就土地私有权所规定的经济问题和政治问题。

在当时的经济关系变革和土地法改革的大背景下，联邦主体立法机关承担着巨大压力，“在没有联邦法律的情况下禁止地方立法可能会导致立法方面的巨大空白，特别是在过渡时期，俄罗斯应当建立一个新的法律体系，但针对这一问题，总统、联邦议会和国家杜马之间的观点又未必一致”③Бланкенагель А.В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение.2007.N 1.。正因为在实践中联邦主体现行立法的必要性和必然性，俄罗斯联邦宪法法院并未认定地方先占式立法违宪。早在20 世纪末，俄罗斯联邦宪法法院就曾在决定中指出④См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г.N 16-П "По делу о проверке конституционности ст.23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" // СЗ РФ.1995.N 50.Ст.4969. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области" // СЗ РФ 1996.N 7.Ст.700.，虽有《俄罗斯联邦宪法》第72 条、76 条第2 款和77 条第1 款之规定，但并未制定关于中央与地方立法权限划分的联邦法律，这本身并不能阻止俄罗斯联邦主体先行制定法律。这是由共同管辖权的性质决定的。这一意见为联邦主体立法机关先行立法提供了依据。然而应当强调的是，联邦主体立法机关应当根据经济社会发展要求，在立法空白的前提下才能先行立法。否则，联邦主体肆意利用宪法赋予的立法权，会触及联邦立法机关的权限边界，激发中央与地方之间的立法矛盾。

（二）限制与监督——联邦权力机关对先占式立法的回应

俄罗斯联邦主体立法机关有权与联邦立法机关就共同管辖事项制定法律，但出现地方立法先于中央立法的情况愈加频繁。这不可避免地导致了中央与地方之间的立法冲突，并且此种冲突有愈演愈烈之势。这正是设置共享立法权不可避免会遇到的问题：当中央和地方对某一事项的立法存在冲突的时候，应当适用哪一层级的立法？从俄罗斯的立法实践来看，显然中央立法优于地方立法。为缓和央地立法冲突，使俄罗斯联邦立法体系更为体系化，联邦立法机关修改了《俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法》。①См.Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ.修订后的联邦法规定了联邦主体立法机关就央地共同管辖事项的立法权限：俄罗斯联邦主体有权在联邦法律颁布之前就共同管辖的事项自行制定法律法规。在相关的联邦法律颁布之后，联邦主体应当在3 个月内使其制定的法律和规范性法律文件与联邦法律不相抵触。如果联邦主体的立法机关认为联邦法律与《俄罗斯联邦宪法》相抵触，则有权向俄罗斯联邦宪法法院就违宪问题提起诉讼。但是，在宪法法院关于认定联邦法律某一条款与《俄罗斯联邦宪法》相抵触的决定生效之前，俄罗斯联邦主体不能通过与该联邦法律相抵触的法律或规范性法律文件。显然，这一规定在一定程度上限制了俄罗斯联邦主体在共同管辖事项上的立法权限，但并未剥夺其先行立法的权利。

联邦权力机关虽未在立法权限上作严格限制，但以另外一种更为严格的措施间接规范着联邦主体的立法活动。2000年7月29日第106 号联邦法《对﹤俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法﹥的补充和修订》中规定，联邦权力机关有权解散联邦主体的立法机关。如果宪法法院认定，俄罗斯联邦主体立法机关所通过的宪法（宪章）、法律或某一规范性法律文件与《俄罗斯联邦宪法》相抵触，而联邦主体立法机关自宪法法院所作决定生效之日起6 个月内或法院决定所规定的其他期限内，未在其权限范围内采取措施执行法院的决定，包括未撤销与联邦法律相抵触的、无效的规范性法律文件，在此期限届满后，法院认定，由于俄罗斯联邦主体立法机关未在其权限范围内采取措施执行法院决定，违反了宪法、宪法性法律和联邦法律中规定的国家权力机关和地方自治机关的权限之规定，侵犯了人与公民、法人的合法权利和自由，俄罗斯联邦总统应当以总统令的形式对该联邦主体立法机关予以警告。如果自发出警告之日起3 个月内，俄罗斯联邦主体并未采取措施执行法院决定，则俄罗斯联邦总统应向国家杜马提交关于解散该联邦主体立法机关的联邦法律草案，国家杜马必须在2 个月内予以审议。俄罗斯联邦主体立法机关的立法权限自关于解散其的联邦法律生效之日起终止。同时，如果宪法法院认定联邦主体立法机关通过的规范性法律文件与《俄罗斯联邦宪法》、联邦法律、俄罗斯联邦主体宪法（宪章）和法律相抵触，但最高行政长官未在法院所作决定生效之日起1 个月内将其撤销，则俄罗斯联邦主体立法机关有权对最高行政长官表示不信任。这一规定正是对地方权力机关分权制衡的重要体现。

从联邦法律的这一回应来看，联邦主体立法机关似乎在与联邦一级立法机关的博弈中完全处于下风。不仅如此，联邦主体的立法权受限还体现在其他方面。《俄罗斯联邦宪法》中规定了俄罗斯联邦主体立法机关拥有向国家杜马提交法案的立法动议权（право законодательной инициативы）②2020年新修订的《俄罗斯联邦宪法》第104 条规定：“立法动议权属于俄罗斯联邦总统、联邦委员会、联邦参议员、国家杜马议员、俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦各主体立法（代表）机关。根据管辖的问题，立法动议权还属于俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦最高仲裁法院。”，联邦主体立法机关也非常积极地行使这一宪法权利，但实践中其所提交的法案很少被俄罗斯议会采纳，成为生效的法律。其原因不仅仅是地方立法机关的立法技术不足，更深层次的原因在于中央与地方之间在立法领域存在着经济、社会、政治以及其他方面的竞争。①修订后的《俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法》仅授予了联邦主体立法机关和最高权力执行机关就共同管辖的事项对联邦法律草案的协商权（право согласования）。联邦法律草案提交至国家杜马后，应在30日召回期（срок отзывов）内送交至俄罗斯联邦主体立法机关和最高权力执行机关处，以便提交给下议院。如果联邦主体立法机关和最高权力执行机关超过1/3 的议员反对通过该联邦法律，则应当成立调解委员会，由国家杜马决定进一步审议。联邦主体立法机关行使这一权利的前提是：其意见必须与联邦主体的最高权力执行机关相一致，否则这一权利便缺少了行使的正当性与合理性。国家杜马在一读时已通过的关于共同管辖事项的联邦法律，应当在30日内送至联邦主体立法机关，在期限届满之前，不允许在二读时审议该法案。

对于俄罗斯联邦主体的先占式立法，应当在俄罗斯联邦制改革的大背景下辩证科学地评价。在俄罗斯法律体系形成初期，联邦一级立法难以覆盖所有的法律关系，导致存在很多立法空白，而先占式立法就成为了联邦主体制定法律和规范性法律文件的主要形式。随着俄罗斯联邦统一法律体系的建立，以及俄罗斯中央集权的不断加强，联邦主体先占式立法的作用和意义都在降低，但并未完全消失。联邦主体立法活动的发展趋势逐渐呈现出就央地共同管辖事项，在联邦法律规定的框架下制定法律的鲜明特点。联邦立法与地方立法之间若想保持平衡，首先需要地方立法机关积极行使地方立法权，并填补联邦立法中因政治竞争激烈或各方利益冲突而产生的立法空白和缺陷。同时，联邦立法机关在审议地方立法机关提交至国家杜马的法律草案时，也应当采取更为审慎的态度，尽量维持中央与地方立法之间的平衡。只有联邦立法机关与地方立法机关之间在专业层面上相互合作，才能保证俄罗斯立法体系的完整统一。这不仅需要立法机关的努力，也需要拥有席位的俄罗斯政党从中协调和妥协。

四、结语

单一制国家和联邦制国家因国家结构形式不同，其中央与地方立法权划分问题呈现出不同的矛盾。在单一制国家中，中央政府可以单方面修改宪法，进而扩大或者缩小地方的立法权；而在联邦制国家，地方（州、省和邦）的权力范围由宪法所保障，不以联邦政府的单方意志而更改。②参见冯洋：《论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角》，《行政法学研究》2017年第2 期。与单一制国家聚焦于事项的立法权归属中央或是地方不同，联邦制国家由于存在中央与地方共享立法权问题，因此如何确定共享的边界，寻求一种适宜的方式协调中央与地方之间的立法事项，才是需要重点解决的问题。尽管在实践中联邦制国家中央与地方立法权限的划分随着政治经济状况的变动不断调整，但地方立法与俄罗斯联邦一级立法始终互相作用。过度限缩联邦主体的立法权限而扩大联邦立法，不仅难以覆盖特殊法律关系的立法调整，也会激发中央与地方之间的矛盾。俄罗斯地方立法活动对俄罗斯统一立法体系的形成和发展趋势，特别是其实施效果，发挥着关键作用。《俄罗斯联邦宪法》为俄罗斯联邦主体的立法效力提供法律保障和法律依据，但更应当为联邦主体的立法提供一个可与联邦一级立法发挥同等作用的广阔机会。