人民陪审员独立性和参审实质性的若干问题探讨——以刑事诉讼为视角

谢满根

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

长期以来，学界对我国人民陪审员制度诟病最多的莫过于指责人民陪审员“陪而不审，议而不决”。此说法实质指向的是人民陪审员参与审判缺乏独立性、实质性。显然，缺乏独立性和参审实质性的人民陪审员背离了国家设立人民陪审员制度的初衷。“人民陪审员独立性缺失是多方因素共同作用的结果，根据影响因素形态的不同可区分为非制度性因素和制度性因素”［1］，但主要是制度性因素。国家一直秉持坚持和完善人民陪审员制度的思路，由此推进的一系列改革、试点直至《人民陪审员法》的颁布回应了大众的关切，也堵塞了制度本身的诸多漏洞。然而，由于制度惯性的影响，我国现行的人民陪审员制度在保障人民陪审员独立、实质参与审判方面做得还不够，还有待进一步完善。

一、人民陪审员参审的案件范围

人民陪审员参审的案件范围直接决定了有多少案件需要由人民陪审员参与审判、人民法院需要配备多少人民陪审员、一名人民陪审员每个年度可能审理的案件数量等，因而这是人民陪审员制度首先应当合理解决的问题。参审案件的范围是一个价值判断问题，即在司法的民主性和诉讼的经济性之间进行抉择［2］。如果设置不合理，将过多的案件交给人民陪审员进行审判或者将人民陪审员无力把握的案件交由人民陪审员审判，人民陪审员或疲于应付、敷衍塞责或无所适从，其审判的独立性和参审的实质性也将大打折扣。

按照《人民陪审员法》规定，我国刑事诉讼适用人民陪审员制度的案件有四类，分别是：社会影响较大的案件（涉及群众利益、公共利益、人民群众广泛关注的案件均属此类）、案情复杂的案件、社会影响重大的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件，一审被告申请人民陪审员参与合议庭审判的案件。立法规定的人民陪审员参审的案件范围比较宽泛，实现了《人民陪审员制度改革试点方案》确立的“扩大人民陪审员参审范围”的改革目标。但是，仔细分析立法规定的参审案件的结构，也可发现其存在如下不合理之处：

首先，因法律没有明确规定哪些属于“社会影响较大”“社会影响重大”的案件，实际上是由人民法院自行判定。加之，一审被告申请人民陪审员参与合议庭审判并不必然导致适用人民陪审员制度，被告的申请也需要人民法院审查决定。这就意味着一审人民法院对于是否适用人民陪审员制度享有绝对的自由裁量权。对这种自由裁量权如果不加以制度性约束，一审人民法院很可能不会基于案件本身的原因，而是基于案外的其他因素，如人手不够、完成陪审率等决定吸收人民陪审员参与案件的审判，人民陪审员又会走向“点缀”的老路。

其次，案情复杂的案件本身法律关系复杂、证据体系庞杂、争议焦点多且难以把握，审判经验丰富的专职法官对其都会感觉很棘手，将其交给人民陪审员参与审判更是强人所难。在此类案件的参审过程中，人民陪审员知识的局限性会被放大，可能无法理清争议的焦点或者无法就案件事实形成内心确信。因此，在过于复杂的案件中人民陪审员并不能彰显司法民主，只会让其更加依赖法官的专业判断［3］。

第三，立法规定一审被告有权申请人民陪审员参加合议庭审理他的案件，这彰显了与诉讼结局有直接利害关系的当事人有权选择审判方式的诉讼原理，是历史的进步。但是，由于被告的申请还需一审人民法院审查决定且立法没有规定审查判断的标准，因而立法赋予被告申请适用人民陪审员制度的权利只具有形式意义而无多大的实际作用。另外，从法理上讲，被告对人民陪审员制度的适用应当享有双向权利：既要有正面的申请适用的权利，又要有反面的拒绝适用的权利，即对一定范围符合人民陪审员参审条件的案件，被告有权要求法院不吸收人民陪审员参与审判。对后者，我国现行法律是缺失的。

基于上述情况，为保障人民陪审员参审的独立性、实质性，提升人民陪审员制度的有效性，今后修法重新界定人民陪审员参审案件范围时可以考虑如下建议：（1）抑制扩大参审案件范围的冲动。扩大人民陪审员制度的影响不是靠人民陪审员参审案件的多寡而是靠人民陪审员参审的实效性实现的。参审的案件范围过大，人民陪审员疲于应付或敷衍塞责，效果可能会适得其反。从诉讼经济性出发，我国可以借鉴各国的普遍做法，将刑事诉讼参审的案件限定为比较严重的犯罪案件。（2）重新确立界定参审案件范围的思路，避免设定“社会影响较大”“社会影响重大”等主观性很强的条件。对参审案件设立的条件应当明晰和便于操作适用，由此设定的参审案件范围应当便于发挥人民陪审员“朴素公正观念”的优势。对此，李昌林先生提出的采用“内在按价值判断，外在按控辩双方对定罪量刑存在较大争议”来确定参审案件范围的思路值得借鉴［4］。（3）明确将某些复杂的案件排除于参审案件范围之外。这些案件可以包括专业性很强的犯罪案件如环境资源犯罪案件、金融犯罪案件等，以及集团犯罪案件。（4）在保持赋予被告申请适用人民陪审员制度的同时，明确一审人民法院审查决定适用的标准（如被告不认罪或者对检察机关指控的犯罪、提出的量刑建议有异议的），赋予被告对一定范围内符合人民陪审条件的案件拒绝适用人民陪审员制度的权利。

二、人民陪审员的选任和管理

对人民陪审员的选任，《人民陪审员法》在试点成功的基础上确立了候选人民陪审员的随机抽取、人民陪审员库的随机抽取和个案参审人民陪审员的随机抽取“三个随机抽取机制”，并且规定前两个“抽取”由与人民法院没有利益纠葛的司法行政机关主导进行，这保障了选任程序的公正性和随机性，为人民陪审员独立、实质地参审奠定了基础。在人民陪审员选任的上述三个环节中，令人担心的是第三个环节，即人民法院决定适用人民陪审制度后从人民陪审员库中抽取人民陪审员。因为，按照现有法律规定和实践，该环节是由人民法院单方面且不公开完成的。没有控辩双方的参与和监督，很难保证人民法院不会出于某些目的将“随机抽取”演变成“随意确定”。因此，建议将该环节改造成一种有控辩双方参与、公开的程序，即可类似于当前各中级人民法院普遍实行的“摇珠”确定鉴定机构、评估机构、审计机构等的程序，在抽取过程中控辩双方对抽取的人民陪审员能否公正审判有权提出异议。

由于我国的人民陪审员制度没有完全实行“案来人聚，案结人散”的工作模式，人民陪审员有较长的任期，每年需要参审不少的案件。因此，人民法院系统内部确立了人民陪审员的岗前培训、履职培训和考核等管理制度。其中，人民陪审员岗前培训的内容包括法官的职责和权利、法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、法律基础知识和基本诉讼规则等；履职培训的内容是审判业务专项知识；人民陪审员的考核以陪审案件的数量、出庭率、陪审能力、审判纪律、审判作风为主要内容。人民法院推行这些做法的出发点或许在于增强人民陪审员履职的积极性，提升人民陪审员的履职能力和水平。但是，上述有些做法违背了人民陪审员制度的价值追求和诉讼原理，其思路值得斟酌。因为，对人民陪审员开展短期的法律知识和技能培训，既难以达到理想的效果，也会使人民陪审员的思维与职业法官趋同。人民陪审员是凭良知、经验和朴素的公正观念而非法律知识来认定案件事实的，这是人民陪审员的专长，也是“同类人”审判的精义所在。正是基于此，国外一些国家禁止法学教师、法学专业毕业的人和通过司法考试的人担任陪审员。很明显，硬塞给人民陪审员法律知识和技能只能使其面临“专长被弱化，法律知识体系没法建立”的尴尬局面，在诉讼中亦步亦趋就会成为其没有办法的选择。另外，在人民法院绝对控制下的人民陪审员考核往往会演变成以对人民法院的贡献率和与法官配合程度为标准的考核，参加陪审次数越多、与法官配合得越好、服务司法态度越好的人民陪审员在考核中往往能够得到好的评价，认真行使监督职能、乐于发表独立意见、爱“唱反调”、喜欢“挑毛病”的人民陪审员反倒可能在考核中受低评价较多或者在使用中被边缘化［5］。鉴于上述情况，笔者以为：应当淡化对人民陪审员的培训，通过强化和细化法官指示（细化可包括法官指示适用的活动范围、指示启动方式、指示的内容、指示的方法和限度）解决人民陪审员个案参审过程中的法律困惑。必要的培训应当仅限于人民陪审员制度和法官职业道德、庭审纪律和礼仪、诉讼程序规则等，以使人民陪审员明白其权利、义务、职责定位以及避免其完全凭感觉断案可能出现的重大错误。将对人民陪审员的考核改成开放式的模式，参加考评的主体包括职业法官和主要诉讼参与人，可以一案一考，年终综合。同时，取消陪审能力、审判作风等主观性很强的考评指标，将反映人民陪审员参审独立性、实质性的行为，如是否阅卷、庭审时是否提问及与法官交流、评议时是否积极发言等纳入考核指标体系。

三、人民陪审员参审的审判组织及审判程序

人民陪审员参审的审判组织中一个与人民陪审员参审的独立性、实质性密切相关的问题就是人民陪审员的人数占合议庭总人数的比例。对此，国外的普遍做法是陪审员在参审合议庭中的人数多于职业法官的人数。如，日本的大法庭由6名参审员和3名职业法官组成，小法庭由4名参审员和1名职业法官组成；法国的参审合议庭由9名参审员和3名职业法官组成。之所以要求在参审合议庭中陪审员的人数或比例高于职业法官，是因为陪审员人数太少，一方面会使陪审员的代表性不足，国民感情和社会大众的良知、经验在审判中难以得到充分体现，另一方面会使陪审员难以承受专职法官在人数和专业优势方面的双重压力，变得孤立无援并进而主动或被动附和于专职法官，其参审的独立性无法实现。我国之前的法律对此缺乏明确、具体的规定，仅有《完善人民陪审员制度的决定》中规定了参审合议庭中人民陪审员所占人数比例不得少于三分之一，实践中参审合议庭中人民陪审员的人数和比例基本由适用的人民法院根据自身的需要自由确定。《人民陪审员法》确立了参审合议庭的全新模式，该法规定了“小合议庭”和“大合议庭”两种参审审判组织，还明确了“大合议庭”由3名法官与4名人民陪审员组成。这在一定程度上顺应了世界潮流，改善了参审合议庭的人员结构。但还做得不够，因为对“小合议庭”的人员结构还是沿用了以前模糊的规定（3人组成的“小合议庭”理论上可分为1名法官加2名人民陪审员和2名法官加1名人民陪审员两种子模式），并且，如果采用第一种子模式，难保唯一的法官不专横地将自己的意志强加给人民陪审员。因此，笔者建议，先通过司法解释明确“小合议庭”采用1名法官加2名人民陪审员的模式，时机成熟时再通过修改法律，增加“小合议庭”的人员数量，将其改造成2名法官加3名人民陪审员的模式。

人民陪审员参与审判程序的广度和深度直接体现了其行使审判权实质性、独立性的程度。我国人民陪审员制度实行人民陪审员与专职法官“同职同权”的做法（《人民陪审员法》规定“大合议庭”的人民陪审员只对案件事实负责，但立法没有改变总体方向），因此，从理论上说，参审合议庭中所有与审判有关的活动，人民陪审员都应当参加，但实践中人民陪审员参与的基本只有开庭和评议两项。而按照我国刑事审判的实际，法官在开庭前都会审阅案卷材料，以便熟悉案情，更好地驾驭庭审；我国《刑事诉讼法》也规定，法官可以召集控辩双方召开庭前会议，听取双方对有关问题的意见，明确双方争议的焦点。显然，人民陪审员缺席上述活动使得其与专职法官在案件信息掌握上严重不对称——开庭之前专职法官对案情和争议的焦点了然于心，人民陪审员却一无所知。在没有理清案件来龙去脉的情况下要人民陪审员有针对性地对当事人发问就已经是强人所难了，更何况要独立发表评议意见。另外，评议环节人民陪审员“议而不决”形式上与立法没有明确评议发言的顺序有一定的关联，实践中专职法官先发言对人民陪审员有较大的心理暗示和引导作用。针对上述情况，笔者就人民陪审员参审案件的程序提出如下建议：（1）通过立法或者司法解释赋予人民陪审员阅卷的权利和职责，同时要求法院为其阅卷提供时空上的便利和保障。明确对于参审的案件，法院召开庭前会议应当通知人民陪审员参加，以实现人民陪审员与专职法官信息对等。（2）开庭前审判长应与参审的人民陪审员充分沟通，安排其庭审时具体的工作任务，如对哪些当事人发问并督促其拟好发问提纲，以半强制性方式调动人民陪审员参与庭审的积极性。（3）借鉴国外的做法，确立参审合议庭评议时的“双优先”原则，即人民陪审员先于专职法官发言、年轻的人民陪审员先于年老的人民陪审员发言，并在评议发言后分解列出案件的关键问题让大家投票表决，以挤压人民陪审员评议时随大流或者简单附和专职法官的空间。