食品生产企业元规制路径的构建

王丹青

(天津商业大学法学院 天津 10069)

引言

食品安全问题一直受到社会的广泛关注，随着政府对食品安全规制的技术创新、规制策略的转化以及规制工具的多元化，我国的食品安全形势稳中向好。但是由于企业具有天然的经济逐利性，在违规与合规之间有时抱有侥幸心理，不可避免某些年间依然会出现重大的食品安全事件。我国的食品行业从业者数量众多，各类食品经营者水平参差不齐，食品安全规制涉及诸多利益，不可否认的是存在于监管资源有限性和食品问题无尽之间的矛盾，使得食品安全不得不在问题导向下优先配置资源，以应对某一突出的问题。食品安全的外部性以及信息不对称的治理环境都给政府规制带来了严峻挑战。食品安全规制的重点应是对食品企业的规制，但企业存在的自身本能即为追求利益最大化，如何在能够确保食品安全与企业利益之间寻求平衡点，元规制理念或许提供一种良好的范式。

一、元规制理论

政府惯于适用传统的命令-控制型规制工具，在科层制制度下命令-控制型规制模式有其存在的合理性。但是随着经济科学技术的发展，政府规制在权威性和执行力方面的优势愈加遇到阻碍。在食品安全规制中食品种类纷繁复杂有关食品的专业知识政府并非能一一掌握；依靠生活经验才能获取产品安全的商品和信任性商品他们的质量安全一般是在长期使用或消费后才能确定，而且在某些情况下，低质量产品所引发的危险需要在一段时间以后才能显现；政府获取规制资源的成本增大以及在执行过程中由于规则和法律的硬性规定导致政府规制不能自如，这些都使政府规制常常陷入窘境。

由于传统政府规制在成本耗费与时效低下方面的不足，规制权利存在碎片化，因此对政府规制不足之处的反思，在一定程度上能够通过建立政府规制与自我规制的关联，从而解决问题。自我规制是规制对象对自身施加命令和结果的规制，一个企业可以规制自身，对其管理人员、产地设备、员工等作出命令，明确所要实现的企业目标。但自我规制的运作实现良好效果在于当被规制行业的经营范围较小以及被规制主体相对来说具有同质性，彼此联系较为紧密，且存在于外部的政府规制的威胁，使得食品行业对自身进行规制有动力时，但当企业规模较大并且经营范围有所区别时，自我规制的效果并非明显有效相反有时更容易造成规制俘获的问题。自我规制能够在多大程度上起到作用源于外部规制者的威慑力，政府作为外部规制者可采取惩罚或激励的措施作为推动力，引导鼓励企业实施这种自愿性的、集体式的自我规制。元规制横亘于政府规制与自我规制之间，它主要涉及政府，政府并非直接规制企业的行为，而是通过法律的形式介入企业的微观管理以此来刺激企业的内部组织形式，要求规制对象实现与规制目标相关的特定结果[1]，通过创新企业战略，改革内部管理，刺激鼓励企业自我约束并且定期报告自身规制效果，同行间进行规制效果评估，以此实现规制机构的规制目标来更好的保障产品安全。元规制理念认识到了实现规制目标的能力在于被规制者而并非规制者。

在元规制的框架下，政府并非对食品企业采取直接的规制方式，而是作壁上观的姿态。政府作为外部规制者当问题发生时可利用权威命令被规制企业采取解决措施，被规制企业在接到命令时内部省察对自身施加内部式的规制作为回应。政府规制者有多元化的选择要求被规制企业采取自我规制，这些方式包括明确作出威胁，表明未来所采取的规制和惩罚中，会消除裁量空间，也包括对进行自我控制的企业给予奖励或认可[2]。如果所有的企业都能做到合规守法的状态，政府规制者更倾向于设计出一种激励被规制者采取自主行动的规制策略；但对于中小企业而言，有时并无自我规制的意识或自我规制的潜力较弱需要外部规制者施加强制力，为了应对此种挑战，埃尔斯和布雷思韦特提出了“执法金字塔”规制策略，政府通过和被规制者之间的反复互动，对被规制者有进一步更深的了解，当被规制者不遵守规则时，规制机构逐步采取干预更高的规制措施[3]。元规制能够使政府更加便于利用企业的内部约束促使企业自主合规，制定企业自身的内部控制约束机制，规制者根据这些内部控制措施，来合理设计其规制过程。

二、企业实施元规制的价值内涵

(一)企业采用元规制是当下食品安全多发的现实需求

食品供应的市场失灵可质量和安全两大问题：质量问题是在符合最低生产标准要求的基础上满足消费者的选择需求；安全问题是食品生产企业应当遵纪守法、遵守行业准则，当食品存在不安全风险时及时采取应对措施或是由外部规制者警示确保食品安全。食品的制备、加工、制造、包装、运输、储藏、流通、处理和销售都应该遵照卫生的要求，对这一整条食品供应链的规制来说规制任务是艰巨的，企业的义务包括针对产品的要求、针对过程的要求以及针对交流或说明的要求。食品信息向消费者提供食品信息不得误导，模糊不清或混淆，且应当基于科学事实。但对于企业而言追逐利益永远是其追寻的目标。现阶段食品安全依然面临微生物污染、超范围超量使用食品添加剂、质量指标不符合标准、农兽药残留不符合标准以及重金属污染。同时我国的食品安全供给存在地区差异性，经济发展高的地区食品安全发展报告明显优于欠发达地区和农村地区，在不同食品种类间，质量也存在偏差。消费产品的购买者对于质量和安全有着不同的判断能力和需求，如果消费者掌握了完整的产品性能信息并能够根据个人偏好作出理性的行为，且他们的购买行为不会产生外部性，那么就不存在规制的必要性。但实际上满足这些条件很难，对大多数的产品和消费者而言。经济基础的差异、收入水平的不均导致部分消费者退而求其次选择质量低廉的商品。为了避免产生“劣币驱逐良币”或“柠檬市场”的出现，政府规制者依然采用传统的规制方式或许能在短期内取得一定效果，如严打和集中整治行动，但是一旦过了风口浪尖，部分企业依然死灰复燃，这种运动式的执法方式不能从根本上解决食品安全问题。此时，政府规制者可以以政策鼓励或采用某些威胁手段使被规制企业自主约束，元规制模式能够更好地激发被规制企业的自主创新能力，充分发挥被规制企业的自律功能，是符合当下食品安全现状的理性选择。

(二)企业元规制是缓和传统食品安全规制难题的关键点

一直以来，我国的食品安全规制就存在规制的碎片化和规制效能低下的问题。传统媒体和自媒体报道是食品安全问题进入公众视野的重要方式，消费者的投诉只是在地区内引起部分社会群体的关注。食品安全一旦发生问题，引起的社会关注度高但社会保持长期参与度并不高，如婴幼儿奶粉事件、瘦肉精事件，研究表明真正关心的只是实际的消费者，非实际消费者并不会长期保持关注的目光，而且由于现今网络的快速发展，信息传递的速度飞快，今日让人气愤的消息可能在明日就被其他消息分走大众的目光，由此某些时候问题并未得到解决，而关心事件结果的人却换了一批又一批。我国的食品安全规划在国务院并未进行机构改革之前“九龙治水”、多头管理的规制体制导致推诿扯皮和出现规制真空地带。2018年国务院规制机构改革重新整合了规制资源，采用分段监管的规制模式，避免了权责不清的问题。目前优化营商环境政策的提出，在给企业提供良好环境的同时作为受益方企业也应有所行动。食品企业的元规制可以使被规制企业规避相关风险，在政府规制者采取规制行动之前自我解决问题达到合规状态，可以在一定程度上降低企业被处罚的风险。元规制作为一种政府规制者发现问题并命令被规制企业解决问题的回应性规制，被规制企业对自身施加内部式的规制，从根源上发现问题并且自我解决透过现象发现本质所在[4]。因元规制赋予被规制者某些实质性的裁量权，当被规制者拥有裁量权时会促使他们制定自身内部式的规制体系。一般来说被规制企业自己制定的规则要比外部政府规制者制定的更加合理，被规制者更倾向于遵守这些规则。

三、食品企业元规制的实践建构

政府作为元规制中的外部威慑力存在，在食品安全规制中企业元规制的实践上发挥着至关重要的作用，规制路径的选择、规制策略的适用会对规制效果产生直观的影响。而元规制在食品安全规制中政府和企业都存在需要改进的空间。元规制作为自我规制的后设规制是从强制性规制到柔性规制方式的转变，食品企业不仅需要利用自身优势建立起自我约束同时需要国家引导、激励。

转变政府的促进激励措施。内外激励促使食品企业加强自我规制，发展食品企业对自我规制具有认同感的机制。激励措施的实施最终效果是更好的与社会公共目标相结合，实现社会良好发展循环。政府作为权力的拥有者法律作为其强有力的后盾可以要求被规制企业提供自我规制的信息，并且政府可以调配拥有的财富资源用以引诱被规制者或者相关利益者提供食品企业的信息以此获取不良企业行为者的不法信息从而对其加以规制[5]。增强对食品企业的可问责性，对不同的企业采取不同的规制，对于不遵守规制的食品企业可借鉴执法金字塔的模式逐层递进加大处罚力度，即使并不存在明确的惩罚或制裁措施仍然有许多其他途径迫使企业遵从的方法，或者相比来说此种方法更具有成本优异性。如对有严重违法行为的食品企业在经行政机关责令改正期限内拒不改正的，可以根据需要通报投资主管部门和外部的股票投资者，内外密切配合通过给不良从业者造成巨大的生存压力而促使食品企业遵守法律规则，或是适用企业黑名单制度。对于遵守法律、遵守良好规范内部规划良好的企业可以采取示范引领作为鼓励，通过经济效果的诱惑促使企业内部自身积极进行自我规制，采用直接的颁发奖励金或者是间接的减免税收，增加补贴的经济鼓励规制方式增强企业内部自身规制的动力[6]。政府除了在立法中文字鼓励规制者加强自我约束外还应当引领企业与行业协会践行食品安全理念。

转变政府的控制监督机制。传统的政府约束机制过于单一，况且由于政府与食品企业之间的信息不对称以及规制者政府容易陷入规制俘获的局面，由此更应引入多元规制主体，通过政府、企业、消费者、食品协会、媒体的共同合力合作实现社会共治的局面[7]。多元治理同时培养各主体的社会责任感，行业协会作为连接政府、企业与食品消费者之间的中介组织应当积极承担监督企业规制的责任，发挥行业协会的引领监督作用，规范食品企业依法经营，提高食品质量与安全促进食品行业健康发展。消费者同时作为食品安全的受益者和受害者对食品安全的关注度保持热情，在食品安全规制中增加公众参与的力度与广度，通过组织培训、食品健康知识宣传丰富消费者的食品安全知识，健全消费者投诉举报的途径，完善食品公益诉讼制度。正确引导媒体在食品安全中的作用，注重加强对媒体的管理媒体发布的食品信息应客观准确科学，不得为博人眼球而夸大其词甚至于播报虚假消息制造恐慌。形成政府监管、行业自律、消费者维权、社会监督相结合的社会共治的格局。

强调企业第一责任人制度，强化诚信体系建设。食品安全重在生产第一线而非监管才能出安全食品。食品生产经营者作为政府规制的行政相对人，应当遵守食品监管法律的要求，遵从行政规制的义务。食品企业自我规制效果定期报告，对规制绩效进行评估分析，信息披露可以激励食品企业将元规制作为自身发展的重要目标和内在动力[8]。食品企业披露相关信息，政府消费者能够知晓企业规制情况，并且在食品企业出现不良行为或是危害食品安全时促使利益相关方问责，完善食品召回制度，让企业遵守法律又超越法律，将道德责任内在化。食品企业内部制定符合企业发展的合规计划来达成规制目标，遵从药品生产质量管理规范(GMP)和危害分析和关键控制点体系(HACCP)的要求。