国家公园生态移民研究

（河北工业大学，天津 300401）

“生态移民工程”是在当代生态环境恶化问题受到社会极大关注的背景下，由国家主导、自上而下执行的政策。[1]为确保国家公园内生态系统的原真性与完整性，减少人类活动对于自然环境的破坏，生态移民是十分必要的。生态移民工作是一个涉及范围广、周期长、系统的民生工作。因此，对于生态移民工作应该提前评估工作中的难题，在建设实践中结合地区特点，多方统筹考虑寻找解决对策，以确保移民工作的顺利进行。

一、国家公园生态移民的现状

我国国家公园建设生态移民任务繁重。三江源国家公园因实行早，国家支持力度大，已基本完成生态移民工作；[2]祁连山国家公园因其生态系统脆弱，当地脱贫转产的任务艰巨，生态移民也在探寻路径中前进；[2]江源承担着维系钱塘江全流域生态安全的战略任务,也面临着异地搬迁、后续公共配套滞后等现实问题；[3]武夷山国家公园管理局于近期举行大洲村生态移民搬迁启动仪式，并提出要按照高标准、高效率、高质量地推进生态移民搬迁工作，切实提高村民的获得感、幸福感，把“生态美”转化为“百姓富”[4]；神农架国家公园也面临着大九湖生态移民搬迁及坪阡古镇项目建设的建设工作。[5]海南热带雨林生态公园中白沙南开乡高峰村下辖的方红、方通、方佬三个自然村的生态移民工作也是生态移民的重点区域。[6]大部分的国家公园都面临着生态移民工作，如何推动生态移民工作的顺利进行，是事关国家公园生态系统的保护建设、社会民生的重要问题。

生态移民与国家公园的建设结合在一起，既有生态移民的共性问题，也会出现国家公园移民的特殊问题。生态移民工作取得一些成效，但是还存在一些问题。学术界针对移民工作中的问题展开了相关的研究。毛玉明提出移民工作中存在思想有顾虑，故土情结浓；搬迁成本高，安置地房源户型小，公共配套跟不上，教育、卫生、就业等滞后，没有形成很强的吸引力等问题。[3]肖锐提出异地搬迁后存在“易地”文化耦合调适不易、“老家”与“新家”嬗变、安全感缺失、摇摆人心理、乡土情结交替出现等现象。[7]余艳提出生态移民存在再生性贫困、土地资源紧张、心理与文化冲突三种困境。[8]郭颖提出生态移民造成了移民户的生计困难，移民户出现收入来源被切断、生活成本提高等问题。[9]刘希磊提出生态移民造成移民群体就业形势严峻、就业类型多元、就业满意度不高和就业环境不乐观的问题。[10］李明起认为国家公园应该实现原住民的充分就业，进而实现对原住民的有效管理。[11]

马克思的思想中蕴含着丰富的生态思想，他不仅关注现实的人，也关注与人自然的关系。他首次向人们阐述了人与自然之间的关系：即自然界是人的无机身体，人是自然界的一部分；并且向人们提出要遵循自然界的规律进行可控的物质变化，要努力做到人与自然之间的和谐平衡关系。国家公园的建设、原住民的生态搬迁，都是人们保护生态环境的实践。习近平在继承吸收马克思等人生态思想的基础与社会实践中，也提出了“人与自然和谐共生”等丰富的生态文明思想。同时习近平同志也曾讲到中国实行国家公园体制，是推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。[12]关于生态移民工作，他也提出确保搬迁人口搬得出、稳得住、能致富的要求。[13]国家公园的建设意义重大，但生态移民的工作也不容忽视。基于现实问题、理论研究与政策规定，当前我国国家公园中生态移民问题的研究十分必要。

二、国家公园中生态移民的困境

国家公园生态移民工作中存在一些问题归结起来主要表现在以下五个方面。

第一，生态移民工作难度大。一些居住在环境恶劣地区的居民，生态搬迁反对声较小。但是生活在自然环境优越、适合人类居住地方的原住民在生态搬迁的过程中会出现一些抵抗情绪。在组织生态迁移时出现：搬迁群众不积极配合、原住民自愿搬迁率较低、搬迁要求补偿过高等问题。

第二，迁入地承载力不足。国家公园进行生态移民后，出现人地关系不协调、社会资源较为紧缺的现象。一方面，移民迁入后，出现土地资源缺乏，生态环境破坏等一系列问题。另一方面，部分迁入地在接受大规模的移民迁入之后，原来的交通、医疗、教育等资源无法满足迁入人口的正常使用。人口的增加引起生态容量压力大、交通拥挤瘫痪、教育资源紧张等，进而造成迁移人口与原居民激烈的资源竞争，整体生活质量下降。这些问题是我们妥善安置移民的基本问题，会影响到后续移民搬迁的工作进行，急需解决。

第三，移民户缺乏就业保障。移民户的就业和脱贫问题是生态移民中的一个严峻的现实问题。一方面，移民户通过搬迁离开自己工作生活的地方，他们失去了生产资料和收入来源。而新的就业岗位无法短期出现，造成他们普遍失业现象。另一方面，国家公园移民搬迁工作中，如祁连山、海南热带雨林、钱江源等部分国家公园的移民地区正是当地的贫困地区。这些地区的生态搬迁工程担负着生态保护与群众脱贫的双重任务。但是一些地方进行生态搬迁后，没有促进移民户顺利脱贫，移民群体继续贫困甚至更加贫困现象依然存在。同时，搬迁后的生活成本提高，较高的支出与无收入的现状使移民群众的生计问题更加尖锐，贫困问题得不到解决。如何通过生态移民来改变原住民的贫困问题，如何在保护生态环境的同时，合理发展产业，解决移民的就业问题，[14]最终实现贫困人口脱贫是国家公园建设中生态移民需要着重考虑的问题。

第四，生态移民补偿不完善。政府给移民户提供的补偿不充分，补偿费低于搬迁成本，生态移民补偿制度亟待进一步修订和完善。相关研究指出我国生态扶贫工作存在一些问题：尚未出台统筹规范全国扶贫生态移民工程的法规；地方法律法规、政策操作性有待细化；移民补偿制度及监督制度建设力度不能满足需要。[15]生态移民工作中存诸多补偿不完善的问题，主要表现为生态移民的补偿责任主体不明确、移民补偿资金来源渠道少、移民补偿标准不确定、移民补偿缺乏持久性、保障性、移民后居民后续安置不妥当等。

第五，移民群体生活习惯难适应、缺乏归属感。生态移民使原住民离开自己生活的地方，迁入异地的移民群众出现与迁入地的生活习惯不适应、文化习俗冲突、需要重新构建新的社会关系等问题。[16]首先，部分国家公园的生态移民中涉及到牧民的迁移，原来的游牧生活转变为种植生活，居民的生产生活方式发生巨大改变生产生活环境不适应问题。[17]其次，一些移民社区缺乏社区文化建设，存在一些文化冲突等问题。［18］尤其涉及到少数民族群体的搬迁，迁移后民族文化冲突、信仰冲突、地域习俗冲突、语言交流冲突等现实问题较为集中。最后，移民迁移落户到新的社区，面临陌生的社交环境，移民的社区活动参与积极性较低，缺乏归属感。

三、国家公园生态移民困境的原因

我国的国家公园建设正处在探索时期，移民工作中出现上述问题是在所难免的，针对移民工作中遇到的现实困境，通过对移民户的心理需要和现实需要进行分析，进而得出以下五个方面的原因。

第一，移民群众的故土情结浓厚,［19］移民造成利益受损。前期生态移民工作难度大，移民群众抵抗主要是由以上两个因素造成的。一方面，移民群众中的故土情结浓厚加大了移民工作的难度。原住居民大多为世代在此安家落户的群体，他们已经对这一地方产生了深厚的感情，适应了当地的自然条件与人文风俗，甚至形成独特的民俗文化。同时迁移人口中的中老年群体对于故土的依赖程度较高，因此大规模的生态迁移会使当地居民产生一种情感割裂，不适应离开原来的居住地。另一方面，生态移民改变了原住民的生活方式进而造成他们贫困。［20］一些国家公园试点区本身就处在比较贫困的地区，当地原住居民依靠周边的自然资源为生。他们以向当地索取自然资源与提供旅游服务为主要收入来源，如祁连山国家公园、东北虎豹国家公园的部分群众依靠林业、木材作为燃料和产品出售。但是生态移民使他们离开原来的居住地，失去了原来的生产资料对其收入产生影响进而造成他们的失业与贫困。同时，搬迁后的开销大于收入造成移民户生活水平下降。移民搬迁到乡镇等城市中，购房的支出，城市较高的物价水平，以及居民失去土地后大多数生活必需品只能靠购买来满足需求造成生活成本的总体提高。生活成本提高的现实与居民搬迁后的收入下降的矛盾影响了移民户的生活水平，这就造成了移民的体验感不好。基于情感割裂与现实利益受损的双重因素，移民群众对搬迁产生抵抗，造成生态移民工作前期无法顺利进行。

第二，生态承载论证不足，城乡统筹选址不足。生态移民迁入地的环境承载力不足主要是由于前期缺乏对迁入地的生态承载论证以及城乡统筹选址不足。首先，不同迁入地自然资源、人口容量是相对稳定的。前期没有对于迁入地的土地利用资源、环境承载能力做详细科学的论证，就进行生态搬迁。当大量移民群众到迁入地生活时，人地关系紧张，自然环境破坏等一系列的问题便会产生。其次，相关人员对于迁入城乡的选址不合理。一些生态移民搬迁工作追求工程进度，盲目推进就近城镇搬迁，缺乏科学的论证与移民群众的后期居住满意度调查。造成迁入地的社会基础设施不足，社会资源紧缺。最后，迁入地的建设不足。迁入地的建设水平低，相应的医疗、教育、卫生、养老的设施建设缺乏。

第三，就业岗位不充分、移民户生计转型能力低。[21]就业问题的解决是影响移民群众能在迁入地稳定的重要因素。移民后出现再就业缺乏保障的问题主要由以下三方面造成。首先是就业岗位不充分。生态移民后原住民离开了原来土地，丧失了生产生活资料，由此造成移民后群体性的失业。由于迁入地的本身的经济形势、就业人口容量无法满足迁入人口的工作需求，政府及相关部门无法在短时期创造出需要的工作岗位。即使移民户暂时找到事做，也无法保证其工作的稳定性，同时部分移民对于就业的满意度不高。就业岗位不充足、不稳定、移民对就业的满意度不高都影响到移民后的再就业问题。其次，创业条件不充分。创业是解决就业维持移民生计的有效渠道。但是由于移民本身与外在的原因，移民创业的成功率较低。移民户他们已经习惯于原来安稳的农耕生活缺乏创业意识；同时创业需要资金，移民因搬迁后开销较大失去原来收入来源导致他们缺乏创业的启动资金；此外创业风险较大，没有创业经验的移民对于市场群体客户的了解不足，即使一部分移民户进行了创业的尝试，但是由于多重复杂原因，创业失败的风险较大。综上，不充分的创业条件无法为移民户提供就业保障。最后，移民户的生计转型能力低。他们长期生活在交通闭塞，经济条件相对落后的地区，长期把农耕作为自己的主要劳动方式，生计来源主要依靠土地。移民后因其普遍的受教育水平低，缺乏专业工作技能以及学习能力不足造成他们生计方式转变困难，无法很好的在短期适应新的生产方式。对于现有的一些工作也因缺乏相应的工作技能无法胜任。同时生态移民过程中，部分移民区域人口老龄化程度高，迁移的群体中老年人口居多，他们的学习和再就业能力较差。

第四，法制不健全。移民工作中存在一些问题，深层次原因是生态移民的相关制度不健全。一方面，关于国家公园生态移民的总体法律法规没有出台，缺乏法律法规的保障，无法使生态移民的复杂系统工程有章可循，有法可依。另一方面，生态移民补偿制度不完善。我国国家公园的建设起步较晚，缺乏系统的建设经验。生态移民的补偿主体与受偿客体的界定不清晰，补偿方式的难确定，补偿相关法律不健全、各个国家公园体制的差异性等原因造成生态补偿的制度不完善。[22]因此生态移民补偿制度建设还处在探索建设阶段，没有构建出统一的生态补偿标准，在进行生态移民工作的补偿时缺乏合理完善的补偿制度。没有制度的保障，现实的移民补偿问题就无法合理解决。

第五，文化习俗差异性、社会关系重构的复杂性。产生上述移民群众的生活习惯不适应缺乏社会归属感问题。这主要是风俗习惯的差异性、社会关系重构的复杂性造成的。[23]一方面，不同区域的风俗习惯、语言习惯存在差异性是造成移民群众的文化冲突、移民难以适应迁入地生活习惯的原因。不同地区的历史文化与地理环境的差异，形成不同区域的风俗习惯。这些风俗习惯的差异性造成节日习俗、传统礼仪、饮食习惯等方面的不同。因此造成移民户对迁入地的风俗习惯不适应，文化礼仪不了解，语言交流不畅通、饮食习惯不适应等问题。另一方面，社会关系重构的复杂性使移民群体难以融入新的社交网络，造成他对搬迁地区的归属感缺乏。社会关系重构涉及移民群众自身在再社会化过程中的心理意愿，迁入地居民的接受意愿，社区政府的政策措施等多个方面。由于重构因素的复杂性与社区政府在工作中缺位等其他因素，国家公园建设中生态移民搬迁后的原住民再社会化存在一些困境，这又造成他们缺乏归属感，不利于融入迁入地。

四、国家公园生态移民问题解决的对策

生态移民是一个事关民生的重要问题，妥善处理移民问题利于国家公园的后续建设。而这一问题的解决需要相关主体群策群力，各尽其事。基于生态移民工作的复杂性，移民问题的多样性，根据移民不同阶段的问题提出以下几条解决对策。

第一，做好移民前期思想工作。为了推进生态移民工作的顺利进行。减少移民群众的抵抗情绪，前期的思想工作是必不可少的。一方面，生态移民的执行者和国家公园的建设者应该向搬迁对象进行相关移民政策的普及宣传，向拟搬迁户介绍移民后的具体补偿事宜，迁入地基本设施情况，以及搬迁后的就业、子女教育、医疗社保、土地分配等居民关注的现时问题。另一方面，注重对移民群众的心理辅导工作，对于留恋原居住地的群众做好搬迁前的思想工作。切实关心移民群众的心理意愿与需求，尽可能的实现移民群众的集中整体安置。保留原有社交网络，增强原住民的归属感。通过政策的普及和情感的关照是移民群众对于生态移民工程有充分的了解和较大的信心，最终，降低移民群众的抵抗情绪，推进生态移民工作的顺利开展。

第二，统筹考虑、高标准建设迁入地。[24]为解决迁入地的承载力不足问题。应做到以下两方面，一方面做前期准备，为高标准建设提供理论基础。首先，对于拟迁入地应该综合考量：迁入地的人口承载力、环境宜居度、文化习俗差异度、交通便利状况、城镇聚集力、可开发空间、开发成本等因素。生态搬迁前，作出严密科学的迁入地评估，以确保移民选址的正确合理性。其次，严格规范迁入地住宅建设。对于迁入房的建设一定要在资金合理的范围内，保质保量的完成。最后，高标准建设迁入地的配套设施。完善的公共设施才能保证移民群体的基本生活。因此，公共卫生设施、学校教育设施、医疗设施、公共交通等基础设施应该高标准的建立，为移民群众提供更高水平的生活条件创造便利化设施基础。另一方面，拓宽移民资金来源渠道，为高标准建设迁入地提供资金支持。为推动移民工作的顺利、高效进行，应该拓宽移民资金的来源渠道，增加移民资金支持。[25]当地政府应该根据迁入地的具体情况吸取合适的产业到迁入地投资。可以通过国家公园的特许经营制度，向旅游公司签订相关服务协议获取资金支持；还可以通过政策优惠引进大型的商场、企业等来赢得移民资金支持。

第三，因地制宜发展当地产业，助力贫困户脱贫。[26]一方面，发展产业创造就业岗位。首先，提供旅游服务，发展旅游业。[27]国家公园中包含着优美的自然环境与文化遗产。各个国家公园应依据国家公园的名牌、自身特色的自然资源适度开展旅游活动，同时吸纳原住民作为公园建设与维护的劳动者，鼓励生态搬迁的移民参与到公园的旅游开发、旅游服务中。其次，提供生态教育，发展文化产业。国家公园有深厚的文化底蕴、丰富的生物种群，包括丰富的生态教育资源，应该注重文化资源教育与宣传。公园可以通过提供生态教育服务，丰富教育形式，开展园区生命物种教育，制作动植物绘本、打造文化产品等向需求群体提供生态教育服务。进而打造具有园区特色的文化产业。最后，提供生态产品，发展特色制造业。国家公园因其自身生态系统的特点包含着高质量、丰富的自然生态产品。应根据当地的特有的资源进行产品研发，通过统一规定制造医药、食品、传统手工艺等相关产品。同时加强与科研单位、高校合作，共同提供高质量的特色产品，努力在市场上形成品牌效应。另一方面，提高移民户的生计能力，帮助贫困人口脱贫。首先，加强贫困人口的技能培训，应该结合移民人口特点，工作能力加强对移民人口提供免费的工作技能培训，提高移民群体的工作技能。其次，做好贫困人口的思想工作，培养贫困人口的脱贫信心。最后，给予贫困人口相应的政策倾斜，鼓励移民贫困户自主创业。基于发展产业和助力脱贫，帮助移民群众实现在迁入地稳下来并且能致富。

第四，加快完善生态移民补偿的法制建设。[28]加快生态补偿的相关立法、健全执法机制、加强执法力度。一方面，加快国家公园生态移民中移民补偿的相关立法。首先，根据谁受益，谁补偿的原则划分生态移民补偿的主体。对于不同受益主体，法律应明确其补偿责任与未按时按量支付移民补偿的相关惩罚；其次，根据生态移民过程中利益受损情况划分受偿客体，并规定其相关权利和义务；再次，明确补偿方式，规定资金补偿、项目补偿、实物补偿、政策补偿等具体补偿方式 ；随后，为确保生态补偿的资金持续稳定，明确生态移民补偿的资金来源；最后，明确生态移民补偿的时间节点与补偿期限。另一方面，健全生态移民补偿的执法机制，加强执法力度。国家公园结合各自移民工作的具体补偿问题建立符合该区域的执法机制。明确执法机构的职责权利、执法范围、执法程序等具体环节。对于生态移民补偿中不履行责任的相关主体应该加强执法力度，依法追究其法律责任。真正做到生态移民补偿的有法可依与执法必严相结合。

第五，推动文化习俗融合与社会关系重构。[29]一方面，有关责任主体应该积极推动移民群众与迁入地居民的文化习俗交流融合，促进文化更加繁荣发展，同时对于双方传统的具有较高研究价值的文化习俗应该注重保护与传承。争取做到求同存异，使迁移群众更快地适应生活。另一方面，政府及相关社区工作者应该充分发挥自身责任，主动搭起移民与迁入地居民的共同交流平台，推动双方的相互了解，协调双方的矛盾冲突。在此基础上加强社区的集体建设，使移民群众获得更多的归属感。[30]

解决生态移民问题，应根据以上建议，前期做好迁入地建设与资金筹备；后期注重就业岗位创造，移民补偿完善，移民再社会化引导以及移民脱贫等工作的解决。这些系统问题的妥善解决有利于生态移民工作的高质量完成，有利于实现“搬得出，稳得住，能致富”的生态移民目标。