新时代背景下中国金融对外开放问题的研究——基于国际政治经济学视角的研究

江晗睿

(武汉大学国际问题研究院 湖北 武汉 430000)

一、中国金融对外开放的新内涵

(一)中国金融对外开放的历史进程及成绩

改革开放四十年来，对外开放成为我国基本路线的中重要内容之一，我国在金融领域的改革开放的脚步也在不停前进。金融对外开放全面提升了中国金融业的发展水平和金融机构的竞争力，改革和开放相辅相成，以开放促改革、促发展，是我国金融对外开放四十年来的成功实践。

同改革开放“摸着石头过河”的渐进式特点相同，我国金融的对外开放在开放程度、开放方式等方面也都呈现出渐进式的特点。目前学界对我国的金融对外开放的历史进程研究，普遍观点认为大致可以分为三个阶段。也有部分学者将主流观点中的第三个阶段进行了细分，共划分为了四个阶段。

1.起步阶段。1979年～1993年为中国金融对外开放的起步阶段。这一阶段以1979年日本输出银行在北京设立代表处为标志，拉开了我国金融对外开放的序幕。这一阶段的中国的对外经济发展比较缓慢，为了配合我国的经济战略，金融对外开放以允许外资银行的进入为开端，引进外资资金、改善对外资企业的金融服务，从而吸引了大批的外资企业和金融机构进入中国。

2.市场化、国际化阶段。1994年～2001年为中国金融对外开放的市场化、国际化阶段。以1994年人民币与外汇体制改革为标志，中国金融对外开放进入了市场化、国际化阶段。这一阶段中国金融业的对外开放步伐加快，与此同时，也对原有的金融体制进行了一次深刻的改革。基本形成了中国的金融组织体系与市场体系，为金融对外开放的进一步发展提供了良好的政策环境。

3.融入全球化阶段。从2002年开始，以中国加入世界贸易组织为契机，中国金融对外开放进入了全新的阶段，即融入全球化阶段。这一阶段中国金融业发生了巨大的变化。加入世界贸易组织后，中国在更大程度和更大范围是与国际金融竞争与合作，进一步提升了国内金融服务的水平，同时也带动了整个金融领域的市场化、国际化变革，中国金融市场的国际影响力不断扩大。

4.对外全面开放阶段。有学者将上文提到的融入全球化阶段进行了进一步的划分。以2006年12月11日为分界线，将中国加入世界贸易组织后的五年过渡期单独区分出来，并提出2007年至今，中国金融对外开放进入了对外全面开放阶段。

目前，我国在金融领域的对外开放已经取得了许多成绩：在金融机构与金融市场的开放方面，经过不断深化、循序渐进的对外开放，金融市场对外开放的广度和深度不断扩展、金融市场的层次和产品不断丰富，金融机构“引进来”和“走出去”的双向开放程度日益提升，逐步构建了中国金融市场与全球金融市场深度融合的双向开放格局。在人民币国际化进程上，金融市场的对外开放，为人民币的国际化进程提供了加速的动力。与此同时，金融对外开放还推进了人民币汇率形成机制的完善，推动人民币汇率形成机制向市场化方向改革。

在国际事务上，我国金融对外开放也交上了令人满意的答卷，提高我国在国际政治经济领域的话语权，推动我国国家形象的构建。首先，金融对外开放的积极作用体现在积极参与全球金融治理上，中国在G20领导人峰会中积极发挥作用，特别是在2016年G20杭州峰会上为完善国际金融架构提出了“中国方案”，同时倡议发展绿色金融和“数字普惠金融”，获得了积极反响和广泛支持。中国不断深化与IMF合作，在IMF的份额已升至第三位，并积极推动IMF治理改革。此外，中国积极参与国际货币体系改革和国际密切与国际清算银行的合作，参与多边开发银行并发挥积极作用，推动金砖国家在财金领域的合作。另外，金融对外开放在“一带一路”倡议的深化和发展以及促进“一带一路”和对外投融资合作中也发挥了非常重要的积极影响。

(二)中国金融对外开放的新内涵

通过对我国金融对外开放历史进程和成绩的梳理，可以看出：金融对外开放促进了我国经济发展，也为国际社会带来了更多的机会和利益，我们应当坚定不移地坚持金融对外开放。

今年4月份中国政府在博鳌亚洲论坛上宣布了四个方面扩大开放的重大措施。中国金融对外开放再次迈向新征程，各项开放举措正在紧锣密鼓地扎实推进。2018年4月，习近平总书记在博鳖亚洲论坛发表主旨演讲，宣布将金融业的对外开放列为扩大开放的首位指出在扩大开放方面。中国将采取以下重大举措。第一，大幅度放宽市场准入。在服务业特别是金融业方面。2017年年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施要确保落地，同时要加大开放力度。加快保险行业开放进程。放宽外资金融机构设立限制。扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。第二，创造更有吸引力的投资环境。将加强同国际经贸规则对接，增强透明度。强化产权保护，坚持依法办事。鼓励竞争。反对垄断。全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。第三，加强知识产权保护。重新组建国家知识产权局，完善执法力量，加大执法力度。把违法成本显著提上去，把法律威慑作用充分发挥出来。第四，主动扩大进口。

党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代。强调打开国门搞建设，对内推动形成全面开放新格局，对外推动建设开放型世界经济。第五次全国金融工作会议更是明确了服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革的工作主题，部署了包括扩大金融开放在内的具体工作任务。在新的历史条件下进一步推进金融开放，意味着我国金融业对外开放进入了更高层次、更广泛参与国内国际金融市场的新阶段新的开放新的措施，必然会带来金融业发展的新格局。

当前中国特色社会主义进入新时代，中国经济进入新常态，在新的历史条件下推进金融开放，应当深刻认识国际国内经济环境的变化，国内主要矛盾的变化以及金融发展的规律，全面把握对外开放的新内涵。

二、中国金融对外开放新的机遇与挑战

(一)国内背景下的机遇与挑战

1.机遇——推进金融对外开放的必要性

(1)金融开放是发展的需要。我国金融的对外开放，已经陆续交上了一部分令人满意的答卷。2016年10月1日，国际货币基金组织(IMF)宣布纳入人民币的特别提款权(SDR)新货币篮子正式生效，同年中国债券市场对外开放稳步推进，境外机构持续增持人民币债券。从全国金融工作会议到党的十九大，都对扩大金融开放有清晰的部署，强调金融的双向开放。今年两会上“加快金融开放力度”成为外媒热议的关键词。目前我国发起成立了一系列多边国际金融机构：金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等。

目前中国经济已基本有能力抗击外来经济波动，现在是全面开放金融业的良好时点。尽管我国处于供给侧结构性改革与新常态的大背景下，但仍然保持了较低的不良贷款率水平，足以证明我国金融业经营水平不弱于世界各国，全面放宽中国金融业对外开放，进一步对外开放彰显了中国的经济自信与金融自信。

(2)金融对外开放可以提高金融市场的有效性。经济学基本原理告诉我们，当没有严重的市场失灵出现的时候，自由竞争的市场更能实现供需的有效对接。在金融市场中，尤其如此。经过多年的金融改革与对外开放，我国的金融监管体系逐步完善。与此同时，加大金融对外开放程度，进一步吸引外资、提高市场流动性、扩大竞争，以配合金融监管，能够充分发挥市场机制的作用，从使而我国金融市场的达到有效的状态。综合看来，我国金融市场对外开放对市场有效性的作用主要有以下三点：

首先，金融市场对外开放有利于加快构建多层次的资本市场。在金融市场中，不同的参与者具有不同的资金供给特征和独特需求。不论是资金的供给结构还是需求结构，过于单一都会造成资金无法有效对接，使得闲置的资金流向次优配置方向，进而造成市场定价和信息传导的低效率。外来资金的“引进来”，有助于丰富资金结构，提升资本配置效率。其次，开放的金融市场有助于构建离岸人民币回流机制，加速人民币国际化。任何一种货币，若想寻求国际化，则必须提升自身的流动性。市场不同的参与者对于同种货币会产生不同的交易目的。因此，人民币的国际化不仅仅在于人民币的可获得性，还在于其可使用性。而金融市场的对外开放，如CDR等的出现，便是一个很好的离岸人民币回流渠道，这无疑可以加快人民币的国际化进程。最后，金融市场对外开放还可以更好地引入风险管理的意识和思想，带动国内金融机构和个人投资者学习更加先进的风险管理知识，对市场风险有更加完备的认识。这样，金融市场中受投资者情绪的扰动便会大大降低，这有利于金融市场的稳定发展。同时，国外评级机构逐步进入中国市场并开启对于更多中国金融产品的评级，也有利于信息的透明化，辅助和完善市场的信息传导机制和定价机制。

由以上分析不难看出，在当前的金融市场监管大环境下，如果辅以深层次的市场对外开放，则会大大提高我国金融市场的有效性。

对外开放格局的扩大和深化，必然会增进中国金融市场的有效性，促进金融市场实现其资本有效配置和价格发现的功能，完善其市场运行机制。

(3)我国对外开放格局的扩大为金融对外开放提供了新的契机和要求。随着我国对外开放格局的进一步扩大，对金融对外开放的深度和程度提出了新的要求。目前，我国正致力于在上海建成国际金融中心，粤港澳大湾区更是构筑丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路对接融汇的重要支撑区。当前我国还正在进一步完善“沪港通”“深港通”，推动国内外资本市场协同发展。在新时代背景下和新发展理念的指导下，我国的对外开放程度不断加深，这些都亟需建设更高质量、更高水平的金融对外开放制度和体系。全方位地提高金融对外开放、合作程度，提高对外金融服务质量。加快制度建设和法制建设，改善外资金融机构经营的制度环境，提高法律和政策制定的透明度

2.金融对外开放面对的内部风险与挑战

当前，在推进金融对外开放还面临着风险防范化解进入攻坚期等内挑战，金融业对外开放还存在很多短板。中国民生银行首席研究员温彬认为“过去多年来，我国实体经济对外开放步伐很快，而金融存在一定的滞后性，由于担心过度金融开放给金融体制带来风险，还会对经济稳定造成影响，基于这项考虑，我国的金融开放是按照既定战略保持稳固推进的。”对此，应统筹考虑，合理应对，提高监管能力和水平，防止与国内防范化解金融风险叠加共振，在有效防范风险的基础上稳步推进金融业对外开放。

(1)国内金融风险防范化解压力较大。党的十九大报告提出了要打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2017年12月，中央经济工作会议将防风险位列三大攻坚战之首，并指出重点是防控金融风险。党中央、国务院对防控金融风险前所未有的重视，从侧面说明了当前中国金融风险防控形势的复杂性、严峻性。前央行行长周小川指出：“今后一个时期金融领域尚处在风险易发高发期，在国内外多重压力下，风险点多面广，呈现隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性等特点，结构失衡问题突出，违法违规乱象丛生，潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，既要防止‘黑天鹅’事件发生，也要防止‘灰犀牛’风险发生。”国内金融风险错综复杂的形势，一定程度上限制了金融业对外开放的步伐，如何防止二者叠加共振造成风险过度积聚进而伤害经济基本面，成为未来经济工作的重点。

(2)金融业对外开放存在诸多困境和短板。一是汇率政策的困境。汇率政策的目标较为多样，导致汇率灵活性不够，既影响货币政策的独立性，干扰宏观经济的稳定性，还妨碍经济结构调整、人民币国际化和中国企业“走出去

金融业对外开放是我国经济全面对外开放的重要组成部分，也是我国充分发挥市场在资源配置中决定性作用的主要手段。可以预计，我国金融业对外开放的步伐不会放缓，但是会随着经济和金融行业发展形势，加强协调和监管，在不同行业和部门有序推进开放进度。”。二是人民币国际化对现有金融体系带来挑战。随着人民币国际化，国际金融风险的传导和放大更容易威胁国内金融稳定，跨境资金流动的监管难度加大，人民币汇率稳定和形成机制改革、货币政策的独立性和有效性均面临新的挑战。

三、中国金融对外开放在国际环境中的优势与挑战

(一)在国际环境中的现有优势

1.入世以来取得的成绩

2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。自加入世界贸易组织起，我国就针对金融业就做出了一系列关于银行业、证券业、保险业开放的承诺。2001年中国银行业完全放开了外汇业务,这标志着我国国有商业银行走向国际资本市场的开始。截至2006年11月底,中国已经批准成立了八家合资证券公司，包括中国黄金公司，中银国际和中国光大合资证券有限公司，这些公司在入世前已获准成立。24家合资基金管理公司,其中外资股权已达49%的有11家合资基金管理公司。此外,2005年7月21日是汇率改革史上最重大的时刻，当天上午19时，中国开始实行基于市场供求的有管理的浮动汇率制度，参考一篮子货币。此后，人民币汇率不再与单一美元挂钩,形成了更灵活的人民币汇率机制。截至2018年6月末,41家外资法人银行在华设立代表处，1005家营业性经营机构在华设立分支机构。而在华外资银行资产总额较去年增长7.56%。

2.发展前景良好

在中国接轨国际金融中心之前,早已有知名机构看好中国金融市场的前景。中国金融市场与国际金融中心也在逐渐加强接轨。改革发展是金融市场对外开放的基础,中国通过全面推进跨境贸易人民币结算试点工作、进一步加强中国金融市场基础设施建设、继续积极稳妥地推进资本项目可兑换、协调推进上海国际金融中心建设等政策活动,实现促进中国金融市场对外开放的程度,与外资进行了积极的相互融合,并借鉴国际经验,以市场需求为牵引,不断根据自身条件进行创新发展,扩大积极影响。中国在过去的十年,GDP总量有9万亿美元增长量,差不多与美国、欧盟的总增量相当。中国未来将坚持市场发展创新,优化投资者机构构成,促进专业投资结构形成,同时扩大对中国金融市场的境外参与程度,积极扩展人民币投资境外渠道,实现中国金融市场建设。

(二)国际环境中需应对的挑战

1.国际政治经济格局中的不确定因素

国际政治经济环境存在不确定性虽然“和平与发展”仍然是当今时代的主题，但世界格局正在发生深刻变化大国竞争仍然呈现长期化、复杂化的特征。全球经济复苏缺乏长期、可持续、平衡增长的基础。西方发达国家财政和货币政策调整对世界经济产生溢出效应，收入分配不平等引起反全球化力量兴起，种族主义和民粹主义兴起，贸易保护主义倾向不断加强，内部矛盾的外向转移导致国际冲突多发。一定时期内，中国在全球和地区事务中的处境可能会恶化，危机高发，安全压力上升，并可能长期处于多方向、多领域受困的状态。国际政治经济局势的变化，深刻影响着中国金融市场的运行，对中国金融业对外开放政策的节奏、力度、平衡性提出更高要求

近年来,发生了一系列的轰动全球的经济事件,致使全球经济仍然处于动荡的格局之中,其中的英国脱欧带给世界范围的政治和国际经济格局长远的严重影响。伴随着欧洲政治的不断动荡,促使全球经济深陷一片发展低潮之中。面对复杂的国内外形势,中国政府积极审慎的参与国际市场,坚持积极持续的进行金融市场稳步开放,力求推进金融中心建设。

2.国际社会对我国的金融开放评价不一

2001年以后，我国积极履行加入世贸组织承诺，金融服务开放程度明显提升。但是对于我国的开放状况，国际社会也存在一些争议，各方对我国履行开放承诺的评价差别较大，一些贸易伙伴和专家学者对此颇有微词，认为并未完全遵守国际规则和承诺，一些贸易伙伴将焦点对准我国金融服务领域开放和市场准入问题，成为“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”的焦点领域，中国的金融服务开放越来越多地受到国际社会关注。争议焦点在于“是否实质上限制了外资金融机构在华发展”。从我国金融开放进程来看，外部压力和发展环境变化对我国金融开放起到了较大推动作用，整体上我国能够自主把握开放的节奏，有序推进金融服务开放。在金融服务业领域，我国与其他国家有广阔的合作空间，相应地在金融服务领域的国际经贸争端也会增多，需要在政策理念、准入便利化、金融创新、调控工具和人才储备方面做好准备。

四、新时代背景下中国金融对外开放的对策与路径

1.对于国内背景面临的机遇与挑战，我们应认识到金融业对外开放是我国经济全面对外开放的重要组成部分，也是我国充分发挥市场在资源配置中决定性作用的主要手段。可以预计，我国金融业对外开放的步伐不会放缓，但是会随着经济和金融行业发展形势，加强协调和监管，在不同行业和部门有序推进开放进度。

一是继续推动全方位的金融业对外开放，确保已经发布的各项措施落实实施。落实2018年中国金融业对外开放的11条，是当前我国金融业对外开放的重点工作。此外，当前我国还需要进一步完善“沪港通”“深港通”，尽快推出“沪伦通”，推动国内外资本市场协同发展。同时，加快制度建设和法制建设，改善外资金融机构经营的制度环境，提高法律和政策制定的透明度。二是进一步深化人民币汇率形成机制改革，提高金融资源配置效率，完善金融调控机制。完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，加大市场决定汇率的力度，增强人民币双向浮动弹性。三是将扩大开放与加强监管密切结合，做好相应配套措施，有效防范和化解金融风险，建立健全与金融业开放相适应的监管框架和金融基础设施，加强宏观审慎管理和金融监管协调配合，抓紧补齐监管制度短板，守住不发生系统性风险的底线。

2.对于国际环境方面，面对复杂多变的国际政治经济形势，金融业对外开放政策必然服从并服务于整个改革开放政策。党的十九大对中国未来一段时期的改革开放作出了方向性的部署，就金融业对外开放而言，针对金融对外开放面临的短板，应把握好以下应对策略。

一是牢牢把握金融业对外开放主动权，掌握好节奏、力度和优先序，防止对外开放带来的波动与国内金融风险处置叠加，给经济运行带来系统性风险。金融业对外开放要坚持“蹄疾步稳”，先从落实已宣布的放松外资金融机构持股比限制等方面着手，步子不宜过大，避免因开放引发市场波动进而加剧经济金融风险形势，为妥善解决世界经济金融格局影响、国内金融风险处置留足时间和空间。二是统筹考虑金融机构和金融市场对外开放、汇率形成机制改革、资本项目可兑换的政策协调性。扩大金融机构和金融市场对外开放有助于更好地利用国际、国内两个市场和两种资源，引进先进的管理、技术、经营理念和人才，带动中国金融体系提高竞争力。完善人民币汇率形成机制有助于让市场决定资源配置，调节跨境资本流动，减轻外汇占款对独立货币政策的制约。三是提高监管能力，有效应对扩大开放带来的风险。在金融业充分对外开放条件下，防控金融风险必须同时考虑国外、国内两种情况，难度更大。要想坚决守住不发生系统性金融风险底线，就必须加强金融监管。由于国内和国外在金融监管制度安排、监管资源配备、监管理念上存在差异，中国应结合自身实际，充分借鉴吸收国际金融监管先进经验和做法，补齐监管短板，加强监管协调，确保有能力、有水平管住风险。