农村中小金融机构风险现状及监管建议

屈晓晶

(广西大学 广西 南宁 530012)

农村金融是金融的重要组成部分，农村中小金融机构更是农村金融的重要主体，在促进农村就业、支持县域经济发展、带领农村经济健康发展方面发挥很大作用。开展农村中小金融机构风险现状的分析研究，对提高金融机构的风险管理能力及内控有效性，有效防范化解重大风险、维护金融体系稳定，促进“农业、农村、农民”的发展有重大意义。

一、当前农村中小金融机构的风险现状

(一)公司治理不完善

一是董事会履职有效性不足。农村合作金融机构的理事长、董事长多由省联社统一任命和委派，导致董事会对股东的代表性不足,但省联社又对各县级农合机构下达经营指标，设置业务权限，使得董事难以真正独立行使管理权。个别村镇银行因受大股东严重干扰，董事长无法代表主发起行履行管理职责。

二是监事会职能弱化。机构的监事长多数由省联社或发起行“任命”，多属于“养老”性质和过渡性质人员，很多监事缺乏相应的履职能力。监事会又缺乏配套工作机制和工作资源，导致监事的未能有效发挥监督作用。如在对农村中小金融机构的现场检查中发现：部分农信社监事会未对管理层人员的履职情况进行综合评价、未对每年度绩效考评的科学性和有效性进行监督、未定期对联社经营发展规划的科学性、合理性和有效性进行评估，存在部分机构监事会成员均为该联社员工，无外部监事的情况。

三是股权管理和股东行为不够规范。部分农村中小金融机构由于股权管理不到位，存在个别股东以虚假材料欺瞒的方式获得股东资格；股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等各方关系不清晰透明；个别股东持有的股权质押比例偏高、主要股东股权质押未向董事会进行申请备案；入股不合规，股东入股资金为非自有资金的；股权违规代持、未经监管部门批准持有商业银行资本总额或股份总额5%以上，未按规定向监管部门报告股权转让事项等问题。

四是关联交易管理不到位。部分农村中小金融机构由于关联交易识别能力不足，关联交易建章立制不规范不到位，利用关联交易存在未按照监管规定建立并完善关联交易管理制度，关联交易制度落实不到位，关联交易信息披露不充分，利用关联交易或内部交易向股东和其他关系人进行利益输送等问题。

(二)对金融风险的抵御和化解能力有待加强

一是对异地社团贷款风险管控机制缺失。农村中小金融机构为了提高资金使用率，习惯开展异地社团贷款业务，风险管控和风险处置主要依赖异地主办(行)社，业务模式老旧，导致大额不良出现、清收处置难。

二是风险化解能力弱。部分农村中小金融机构资本严重不足，资本净额长期为负值，拨备覆盖率低，导致风险抵御能力低，且风险处置和化解的手段相对单一，“边清边冒”现象仍未杜绝。若无外源性资本补充或其他途径化解救助，很多机构仅靠自身难以化解风险。

(三)投诉信访、案件风险仍时有发生

一是农合机构信访投诉反映问题集中。当前，农合条线收到并办理信访投诉较多，信访投诉普遍反映机构存在信贷管理不到位、内控制度执行力不严、内控合规管理缺失、少数高管和员工的行为失范、内部监督作用未充分发挥、党纪监督不到位、震慑警示教育不足等问题。二是部分农村中小金融机构时有案件发生，案件风险信息大，涉案金额多。

(四)强内控促合规意识不足

一是对员工的合规文化培育不足，产生操作风险。存在员工培训不到位，业务操作规程不熟练的问题，弱化了制度执行力，如个别机构部分员工因循守旧，习惯按经验、凭感觉办业务，对于业务中存在的规章、制度、监管要求的学习不深不透。

二是部分机构对监管部门监管检查发现的问题整改主动性不强。如部分机构虽建立了整改台账，但整改措施不到位，未从自身激励约束机制、业务流程、信息系统建设上深挖问题根源，未能从干扰国家宏观调控政策实施的大局去考虑问题，也未着手完善内控制度及操作流程，致使同质同类问题屡查屡犯。如针对员工行为管理不到位，员工违规贷款，轮岗制度执行不到位，员工异常行为排查流于形式等问题，整改多针对问题和员工本身进行，未从建立员工合规体系、整章建制、在系统全面开展法律法规教育培训、加大职业道德教育等方面下功夫。

二、农村中小金融机构风险存在的原因分析

(一)体制机制不完善

一是管理体制不顺，基层法人金融机构缺乏自主权。省联社自身既是金融企业，又是政府管理农合机构的工作部门，多重角色使其履职越位问题比较突出。由于省联社行政管理职能退出滞后，干预范围较广，仍然通过行政管理模式向农合机构下达业务经营指标，对其大额贷款、增资扩股、员工编制等业务管理实行实质审批，上收机构的人权、财权、物权，对县级法人经营造成严重干扰，导致县级法人机构缺乏经营自主权，经营活力不足、改革动力不强，难以适应日趋激烈的市场竞争。

二是机构改制后法人治理结构、经营决策的机制没有明显的提升。部分地区农合机构改制主要通过深挖内部潜力、省联社帮扶、借助政府扶持等方式加大不良贷款处置和资本补充力度，实现风险的逐步化解以满足改制条件，新办法、新途径不多，没有探索引入资本、并购重组、吸收合并等其他多种改制模式，导致大多数已经完成改制的农商行和正在改革的农合机构在经营管理上没有显著区别，法人治理结构、经营决策机制没有明显的提升，历史包袱没有得到真正化解，翻牌式改制特征明显。

(二)政治站位不高，对金融安全重要性认识不足

部分农村中小金融机构没有全面把握好习近平总书记金融安全重要讲话精神，对金融安全重要性认识不足，对金融风险紧迫性、敏感性、长期性认识不到位；没有切实承担起风险管理责任。在问题整改落实上存在“打折扣、搞变通”的情况，认为机构存在的问题和风险已充分暴露，整改问责已基本到位，制度短板已完善弥补，长期保持高压态势怕影响业务正常发展，有歇歇脚、松口气的想法，未能充分认识到防范化解金融风险是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，要根植于业务发展、风险管理、改革发展的全过程。

(三)对自身定位和发展方向认识不清

服务实体经济、服务“三农”和小微企业是农村中小金融机构的天职和社会责任、发展之机。只有根植于服务实体经济，提高金融服务能力和水平，才能促进金融机构的发展壮大。但部分农村中小金融机构对服务实体经济的重要性、对“三农”和小微企业巨大的市场潜力缺乏深刻认知，找不准自身的定位和比较优势，在提供金融服务和市场经营上产生偏差，存在贯彻落金融扶贫、降低小微企业融资成本等宏观政策敷衍塞责、落实不到位等现象。部分农村中小金融机构未建立金融服务民营企业的长效机制，扶贫贷款财政贴息政策落实不严，给民营和小微企业放贷附加不合理贷款条件，导致企业融资成本提高。

(四)意识理念上有待与时俱进

一是经营理念更新不及时。部分农村中小金融机构长期立足于农村、贫困地区，多采用粗放式发展模式，对经济形势的新情况、新变化跟进不及时，“重业务发展、轻风险管理”的经营理念未及时更新和转变，经营仍沿袭传统思维，重规模、轻风控，重大户、轻小微，重放款、轻管理，重抵质押担保、轻第一还款来源等问题仍比较突出，业务发展和风险管控方式没有提升，部分机构在追求利润的冲动下，偏离了守住风险的底线，激进经营，偏离主业，甚至利用监管真空进行资金错配、加杠杆，导致风险不断集聚。

二是部分村镇银行主发起行干预过度。村镇银行多独立经营、自我管理的机制欠缺、独立经营意识较为淡薄，部分主发起行和大股东过度干预经营决策，出了风险又不积极帮助化解，一些股东利用控制权不支持发起行委派的董事长履职，使其难以按照市场化原则实施经营决策，严重制约了村镇银行核心竞争力的提升。

(五)金融监管的精度、准度、力度还不够

一是金融监管信息系统需要进一步完善。当前对农村中小金融机构的监管信息系统主要为1104报表系统及EAST数据应用系统，但这两个系统仍存在一定的缺陷。1104系统仅能覆盖机构基本财务情况，对机构进行数据分析的模块不完善，如需了解机构具体业务开展和发展趋势，需要对大量的报表数据进行手工统计及分析汇总，耗时耗力且准确性不高。EAST系统应用建设需要强化，在应用上存在数据质量差、数据冗余、缺失多，模型比较老旧、通用性差，纯新开发的模型不多；筛查疑点粗糙，指向性和针对性不强等问题，导致EAST系统对机构存在的问题抓取不足，运行结果对监管检查的指导作用还不够充分。

二是“严监管”力度不够。部分地区监管部门对农村中小金融机构的经营水平和管理能力有容忍心态，在落实监管要求时不自觉地提高了对机构的监管容忍度，希望“以时间换空间”来促进机构发展。正是这样的心态，使机构在落实监管规定时讨价还价、对监管发现的违规问题整改落实不深入，对日常监管如约谈、风险提示、持续监管意见等提出的监管要求落实不到位、不彻底，缺乏相应的后续措施和办法，部分机构甚至屡次碰触监管“红线、底线”。

三、推进农村中小金融机构发展的监管建议

(一)引导农村中小金融机构回归服务实体经济的本源

进一步明确和强化农村中小金融机构“支农支小”的职能定位，坚决纠正影响机构支持、服务“三农”和小微企业发展的各项政策措施和考核机制，引导和支持机构坚持以市场需求为导向，深耕本地市场，做深做细“三农”和小微金融服务，充分发挥自身贴近市场的比较优势，走差异化、本地化和特色化金融服务道路，引导机构筑牢发展根基，下沉服务重心，改进服务方式，提升服务质效，不断增强服务县域的主力军作用。

(二)有效推进机构的风险防范化解工作

坚决贯彻落实习总书记关于防范化解风险的重要讲话精神，把化解法人机构风险，坚守风险底线作为打赢风险攻坚战的重中之重。一是要加强法人机构全面风险管控。建立规范化制度化的风险管理体制机制，完善公司治理结构，强化股权管理，优化机构布局，夯实风险防范化解基础，持续提升核心竞争力。二是探索建立风险化解平台。省联社和村镇银行主发起行要强化系统风险防控能力建设,在相关机构风险产生后，在确保人员稳定、业务正常开展、流动性支持、应急处置方面建立相应机制，为机构提供化解平台。三是提升风险防控能力。全面落实风险防控主体责任，把风险防控作为首要任务，加强风险监测、管控和缓释，要结合风险研判制定防控预案，前移风险防范关口，从源头把控风险。

(三)持续推进农村中小金融机构改革

一是积极推动省联社改革和职能转变。推动省联社加快推进自身改革措施的落实和职能转变，逐渐淡出行政管理职能，减少对县级法人机构在人、财、业务等方面的干预，提升专业化服务职能。

二是全面稳妥推进农信社、农合行改制组建农商行。按照“成熟一家、改制一家”的原则推进农合机构改革，加强农商行筹建预评估，保证改制质量，坚决防止“翻牌改制”。在此基础上，深入推进农商行发展转型。对已经挂牌为农商行的机构，要加快历史包袱的处置，不断增强资本实力，深化公司治理机制建设，建立健全科学的决策机制、审慎的风险管控机制和有效制衡的监督机制，不断提升“三会一层”履职能力，充分发挥改制优势。

三是稳妥培育发展村镇银行。要充分发挥村镇银行服务县域“三农”和小微企业的独特作用，积极培育和支持村镇银行发展。

(四)加大监管力度

一是强化非现场监管和现场检查的联动。可借助非现场风险分析报告、日常监管报表信息系统等，了解农村中小金融机构的行业发展状况和风险点，充分发挥非现场监管在风险识别判断、监管行动的制定和实施中的作用，推动非现场监管数据报表与现场检查工作有机结合。另一方面，将现场检查发现的问题与非现场监管部门共享，为非现场监管在风险评估和监管评级、市场准入等提供考量。

二是利用科技手段加大监管力度。通过优化监管信息系统，适时监测农村中小金融机构的风险状况和资金流动异向，将农村中小金融机构的资金流动置于监管视野之内，提高监管工作准确性和全局性。

三是坚持“监管姓监”，让监管“长牙齿”。运用多种监管手段严查严打农村中小金融机构各类违规违法行为，根据问题严重程度相应采取监管措施，推动开展机构内部追究问责，形成有效的监管威慑，推动机构牢固树立依法合规的经营理念。