产业用地弹性年期出让地价评估思路探讨

陈立定

一、引言

我国城镇土地使用制度改革以来建立的土地出让制，为发挥市场机制高效配置土地资源奠定了基础。现行土地法律法规具体规定了不同类型土地出让的最高年限，但并未明确不同出让年限下的具体操作实施办法，致使各地土地出让实践中普遍以法定最高年限来设定土地出让年期，以一次性收回土地前期开发投入费用。但从企业生命周期规律看，目前大部分工业企业的生命周期大大低于现行的土地使用权最高出让年限，土地出让年限与企业生命周期不匹配，造成企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，直接影响了土地节约集约利用和产业升级，这也是造成工业用地供求关系紧张的原因之一。创新完善土地出让年期管理相关政策，特别是积极探索产业用地弹性出让年期制度，依据不同产业的生命周期规律灵活确定与之相匹配的土地出让年限，是新时代不断完善我国产业用地供应制度、供应方式的重要方向，对于不断强化用地监管，促进节约集约利用，严格保护耕地具有重要意义。

弹性年期出让是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。深圳、上海、浙江等地在全国较早开展了弹性年期出让实践探索。2014年《节约集约利用土地规定》第23条明确规定“市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地”。《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）第17条明确提出“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁。加快制订有利于节约集约用地的租金标准，根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量，引导企业减少占地规模，缩短占地年期，防止工业企业长期大量圈占土地”。推行产业用地弹性年期出让制度是不断完善产业用地供应方式、促进节约集约用地的重要举措，但在实践中也面临如何进一步完善弹性年期出让地价评估管理的机制、政策，确保不同出让年限土地之间利益关系的平衡协调，促进土地出让供应的规范化管理。由于当前相关理论认识尚不统一，各地出台的相关政策总体比较混乱。本文通过对弹性年期出让地价关系的理论分析，结合弹性年期出让地价评估确定面临的现实难题，提出通过制定出台弹性年期出让基准地价标准来规范弹性年期出让宗地地价评估管理的思路。

二、弹性年期出让地价评估面临的现实难题

（一）不同出让年期地价关系的理论模型

根据地租地价理论，地价本质上是地租的资本化，是一次性支付的多年地租的现值总和。土地使用年期长短的不同，权利人可利用土地并获取土地的收益也不同。在土地年收益确定的前提下，土地使用期限越长，土地利用效益越高，可获得的土地总收益也越多，自然土地的价格也提高。根据预期收益原理和收益还原法评估思路，不同出让年期下的地价标准可通过年限修正系数进行修正得到，即：

式中，Pn为土地出让年期为n年的地价标准（n≤N），P为最高出让年期下的地价标准，N为最高出让年期，r为土地还原率。上述土地出让年期修正模型是基于权利人持有土地期间的土地年收益为固定不变、土地还原率不变的假设前提之下的理想化模型。但现实条件下，一方面不同区位、不同时期、不同性质、不同用途土地的纯收益、投资风险、收益率因土地市场供求关系等不同而并非固定不变，土地还原率也并非是固定的技术参数；另一方面由于土地的预期增值性，持有土地使用权的年期不同，权利人预期能获得的土地增值收益也存在较大差距，特别是当土地产权期限过短时，土地权利人往往很难取得土地转让的增值收益，即失去土地资产增值的收益。因此，不同使用年限下的土地出让地价并非简单的仅仅通过土地使用年期系数修正得到，还应考虑土地预期收益的变化、土地持有年期长短对土地资产收益实现等方面影响修正。由于对此缺乏足够的理论认识，目前实践中对于不同出让年期下的地价关系问题出现了较大的争议。其中一种观点视地价与年期之间的关系为一种非常简单的线性假设，认为地价与时间呈正比关系，据此推导出20年期地价仅占50年期地价的40%，30年期地价仅占50年期地价的60%，等等。从估价原理上看，这种观点实际上是以土地各年的预期收益按土地还原率同等的比率递增作为假设前提，即认为各年的土地预期收益贴现现值保持相等，这个假设显得过于绝对，也缺乏足够的市场证据。另一种观点则简单以“土地收益年限有限，未来若干年土地纯收益与还原率相同”为前提假设，套用《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）规定的土地使用权年限修正公式进行测算，如假定土地还原率为6%，则可推导出20年期地价占50年期地价的72.8%、30年期地价占50年期地价的87.3%。两种不同方法测算的地价差距高达32.7%和27.3%，这对产业用地弹性年期出让地价的规范化管理实践带来巨大的挑战。

（二）弹性年期出让地价评估面临的主要技术难题

针对不同使用年期出让地价的评估，理论上讲可采用市场比较法、收益还原法、出让年期修正法等常规评估方法途径进行评估或修正得到，但现实条件下，由于不同出让年期地价的年期修正系数难以准确估算，特别是土地还原率参数的选取是否合适、客观，无法以市场证据来验证，直接影响到评估结果的客观性、准确性。

首先，在一个发达完善的土地市场条件下，当市场存在大量的不同出让年期市场交易案例时，依据替代原则，估价实践中通过收集相同使用年期的市场可比交易案例进行比较修正，最能客观准确评估出不同使用年期下的土地市场价格。但事实上由于我国当前土地出让实践基本上是按法定最高年期出让，土地市场公开化程度最高的招拍挂出让样本均是反映最高年期的市场地价水平，因而估价实践中要收集到与待估宗地相同使用年期的公开市场案例几乎不可能，往往需要以最高年期市场样本为基础，通过年期修正的方法进行评估。因此，评估实践中如何客观准确确定不同出让年期的修正系数成为了评估修正结果能否客观、真实的关键。

其次，根据地租地价理论，地价本质上是地租的资本化，因此作为土地估价中理论依据最充分也最常用的收益还原法理应是不同出让年期地价评估的最有效方法途径，同时出让年期系数修正的基本原理本质上也是地价地租理论在估价实践中的具体应用。但由于收益还原法是一种基于预期收益预测估算的方法思路，其评估结果的准确度，直接取决于对土地纯收益、还原率参数确定的准确程度，以及所选用的测算公式是否符合土地市场预期变动的实际。事实上，由于土地未来年期的预期收益及市场风险难以准确预测，特别是土地还原率是一种未来比率而不是历史比率，故也无法以市场证据来验证。

总之，由于土地预期纯收益和合适的还原率往往受一般的经济行情、房地产市场发展变化等诸多因素的影响，单纯从估价技术角度准确估算确定预期纯收益及还原率参数并非易事，使得弹性年期出让地价的评估面临巨大挑战。从促进弹性年期出让地价评估的规范化管理出发，政府有必要以基准地价为基础，配套制定出台产业用地弹性年期出让基准地价标准或成果应用方案。

三、产业用地弹性年期出让基准地价标准制定思路

如前分析，产业用地弹性年期出让基准地价标准的确定，技术上可以各地制定的对应于最高出让年期的产业用地基准地价成果为基础，依据地租地价理论和收益还原法估价原理，确定合适的土地使用年期修正系数进行修正得到，评估的技术难点在于如何准确预测把握土地未来年期土地纯收益的变化规律及其合适的还原率选取问题。由于不同区位、不同时期、不同性质、不同用途土地的纯收益、投资风险、收益率因土地市场供求关系等不同而并非固定不变，土地还原率也并非是固定的技术参数；同时由于土地的预期增值性，持有土地使用权的年期不同，权利人预期能获得的土地增值收益也存在较大差距，特别是当土地产权期限过短时，土地权利人往往很难取得土地转让的增值收益，即失去土地资产增值的收益。因此，弹性年期出让基准地价标准不能简单的直接采用基准地价评估确定的土地还原率进行修正得到，而应综合考虑土地纯收益的预期变化规律，以及土地使用年期不同对权利人土地资产增值收益受损的影响因素，确定合理的年期修正系数。实践中基于出让地价评估合规性、审慎性的原则要求，拟采用多方案综合平衡的方法思路加以确定。表1为某市产业用地不同出让年期下的基准地价标准，主要分四步到位得到：

第一步，根据《关于发布实施全国工业用地出让最低价标准的通知》（国土资发[2006]第307号）有关“低于法定最高出让年期出让地价，所采用的还原利率不得低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率……”的规定，以当期中国人民银行公布的人民币3-5年期存款利率为依据，按照《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）规定的年期修正公式测算不同年期的修正系数进行修正得到的不同出让年期基准地价标准，形成最低控制标准方案。

第二步，以基准地价评估所确定的土地还原率为依据，测算不同使用年期下对应的年期修正系数，形成最高控制标准方案。在此基础上，适当考虑不同使用年期对权利人获取土地资产增值收益程度的影响修正（修正系数在0.75-1.00之间取值，年期越短修正幅度越大），形成初步成果方案。

第三步，综合考虑城市经济社会发展、土地供求形势对土地预期收益的变化影响，以及土地出让年期长短对权利人获取土地转让增值收益程度的影响特征，以前述确定的土地还原率低限值和高限值为控制，建立指数模型进行插值，估算不同出让年期的年期修正系数，进而以此为基础形成相应的成果方案。

第四步，综合分析当前社会对弹性年期出让供应方式的公众认知及接受程度，结合专家咨询、社会各方论证等，对前述形成的不同方案进行综合平衡，形成最终方案。

表1 某市产业用地弹性年期出让基准地价标准 （元/平方米）