跨境会计监管合作机制研究——以盈方微为例

◎成慧玲

引言：在全球经济一体化的背景下，仍然把会计监管看做是一个国家或地区的内部事务的观点已无法维系。证监会对盈方微利用境外子公司进行财务造假的跨境调查结果，代表着跨境会计监管合作方式的成功。本文研究目的是完善我国对于跨国上市公司的监管体系，在理论层面设想会计监管的国际合作机制。在《会计法（征求意见稿）》出台以及新《证券法》实施的背景下，构建起有效的跨境会计信息合作机制，在理论层面有利于我国会计法律制度的完善，实践层面有利于提高投资者信心。

一、盈方微财务造假案

（一）公司简介

2014 年6 月，借舜元实业发展股份有限公司进行股权分置改革的机会，盈方微电子股份有限公司成功实现了借壳上市。公司所在的电子信息产业，是近些年国家政策大力扶持的朝阳产业。经营范围包括集成电路的设计和研发、智能系统运营等服务。

盈方微公司于2014 年底开始规划在境外开展云数据服务业务，2015 年公司充分利用美国市场的成熟技术和商业模式，加大了在美国云计算业务的资金投入。而INFOTM，INC.（下称“美国盈方微”）正是盈方微于2015 年新设的全资控股的子公司，其注册资本的金额为100 万美元，当年实缴出资15 万美元，其主营业务主要为后文提及的数据中心服务业务。美国盈方微属于公司主要的境外资产，根据其财务造假当年（2015 年）更新后的年报显示，美国盈方微对公司净利润发挥了极大影响，达到了10%以上。美国盈方微2015 年末资产折算人民币11，914.61 万元，实现营业收入2，270.27 万元，净利润1，243.32 万元，该境外资产占公司净资产比重达到了3.44%，同样印证了美国盈方微在跨境业务开展中的重要战略地位。

（二）利用跨境业务进行财务造假

在上市之初，盈方微公司向投资者承诺了高额利润。而后为了达到该业绩目标及规避退市风险，盈方微充分利用了其境外子公司的交易便利性，借着跨境业务具有的高度隐蔽性与复杂性特征，与境外交易方虚构业务往来以进行财务造假。具体的跨境业务造假情节如下：

美国盈方微于2015 年在美国开展数据中心服务业务，基于盈方微设计的交易结构，该子公司先与High Sharp Electronic Limited 签订了一份从2015 年7 月10日开始为期两年的《场地租赁服务合同》（以下简称《场租合同》），紧接着其上海全资子公司（以下简称“上海盈方微”）与High Sharp Electronic Limited 签订了另一份《资料中心数据运营维护管理委托服务合同》，合同期限与《场租合同》保持了一致。根据年报披露，《场租合同》的租赁资产涉及到金额高达9，133.76 万元，产生租赁收益2，270.27 万元，直接影响了公司的净利润。但其在该项交易中，盈方微却对诸多关键的原始凭证未予保留，也就导致监管部门无法判断入账价值的真实性。后经证监会查明，结合相关证据，在合同签订的初期，即2015 年8 月、9 月，盈方微事实上无任何条件、实际上也并未履行过相关合同义务。经查实，此两项合同并未达到《企业会计准则第14 号-收入准则》（2006）第十条、第十二条、第十四条关于确认提供劳务收入的要求和《企业会计准则第21 号-租赁》（2006）第二条关于租赁的要求。

然而盈方微基于该虚构业务，却确认了相关收入，反映在财务报表上的直接后果便是上海盈方微2015 年财务报表虚增利润高达一千七百多万元，美国盈方微虚增利润接近六百万元，而盈方微公司2015年合并报表因该笔境外业务虚增利润总额近两千四百万元，此虚增利润占当期财务报表披露出的利润总额的近2.5 倍。

综上所述，盈方微公司的行政处罚的事实依据便是其2015 年两份合同下的境外业务实际上并未展开，却虚增了高额的营收利润。

（三）盈方微案件的特殊性

盈方微公司本无跨境业务开展的条件，却利用不同地域监管管辖权衔接的漏洞，虚构境外业务，试图逃脱会计监管。盈方微跨境业务造假行为的查处，是我国证监会面对此类跨境上市公司舞弊行为“萌发”的有力回击，通过此案证监会积极与他国监管部门进行磋商与对话，是跨境会计监管合作的典型成功案例，为跨境监管合作机制的建立积累了丰富的经验。本案中，2016 年5 月24 日深交所便向盈方微发出了年报问询函，同年10 月14 日证监会对其出具了《调查通知书》，而后经历了长达两年零七个月的调查，2019 年5 月24 日盈方微才收到了来自证监会的《行政处罚决定书》，不难推测出跨国因素导致监管难度明显提升。本案的调查结果同时表明，证监会将会持续加强跨境监管合作，严厉打击利用境外业务掩饰财务造假，以规避监管调查的行为。

二、从盈方微案分析跨境会计监管的制度缺陷

（一）国内法呈现空白状态

盈方微案件中，证监会耗费了大量的时间成本，其中缘由便是境外业务的复杂性与隐蔽性更强，该项调查不仅关涉中国企业的境外形象，更为重要的是涉及到了不同国家管辖权的争议。

而我国国内尚未构建起完善的跨境会计监管体系，以盈方微案件为代表的跨境财务舞弊行为发生时，我国国内法甚至无法找到对应的依据来与他国监管部门进行磋商对话。

虽然刚新施行的《证券法》第二条被认为是我国监管制度中的“长臂管辖”规定，在瑞幸咖啡案件出现后证监会也据此进行了监管，但该条款仅仅是在国内法角度给予了监管部门对境外上市公司的监管职权，并未对跨境监管的合作与对话机制进行规定。另外，财政部办公厅2019 年10月21 日发布的《会计法（征求意见稿）》的第五十九条原则性的赋予了财政部门建立跨境会计、审计监督管理合作机制的权力。若将来该条文能够得以保留，将会极大补正我国财政部进行跨境会计监管的上位法空白。但该条文作为授权性法律条文，未对行政行为的作出有任何明确指引，仅根据该条文显然无法合理的推进跨境会计监管合作机制的建立，要构建起完善的跨境会计监管合作机制，还需要依靠财政部或证监会制定相关的部门规章，以规章的形式对跨境监管合作机制的具体细节进行规定。

（二）国际层面一次性的合作机制成本过高

以盈方微为典型代表的虚构境外业务行为，之所以成为当前投资环境和监管环境下的新型会计监管与财务造假问题，与跨境业务的高增长态势密不可分。跨境业务增长的诱发因素可能有二：一是在国际经济新态势以及“一带一路”建设背景下，我国企业积极参与并推动跨国经营，通过对外直接或者是间接投资的形式，以子公司或者分支机构的主体来开展境外业务；二是中概股公司在海外一再受挫，而与此同时中国证监会却对境外上市红筹企业抛出了“橄榄枝”，促使境外企业返回境内投资。

而这一高增长同时伴随着的是高风险，根据证监会公布的专项报告来看，2019年证监稽查20 例的典型违法案例中，就有2 例是与跨境财务舞弊有关的，从侧面反映出，盈方微案绝不是孤例。尽管我国证监会已经与超过100 个国家和地区签署了证券备忘录，在相关财务舞弊行为发生时，跨境监管可以寻求业务发生地的监管机构的帮助。但此种备忘录一来仅仅涉及到上市公司，而非上市公司被排除在外；二是备忘录的签署缺乏稳定性、长期性；三是备忘录仅为双边国家签署，若跨境业务涉及多国主体，便无法适用；四是备忘录的签订内容往往是保密内容，容易侵犯到会计主体的商业秘密。

在跨境业务常态化的背景下，政府间的偶然合作与对话过程缺乏持续化、常态化、透明化。若再有类似盈方微案件出现，仍然采取“专案专办”的跨境监管合作方式，会极大提升监管成本、损害国家形象。而构建起更加常态化、高效合作的跨境会计监管的国际合作机制，会极大提升行政效率、降低执法成本，从而及时维护证券市场的稳定。

三、跨境会计监管合作常态化机制

通过前文对盈方微案件的分析不难看出，我国跨境会计监管合作必须建立起常态化机制，如此才能改财务造假行为发生后的事后惩处为事前监管。常态化机制的构建将极大的打击财务造假行为，保护投资者权益，维护证券市场稳定，彰显我国的经济实力。

（一）填补国内法律法规空白

前已述及，我国目前关于上市公司跨境经营的法律呈现空白状况，下位法也无统一规定。因此，我国必须针对上市公司的跨境关联交易设置完整的法律体系。

1.健全上位法规定。

明确监管部门跨境会计监管合作机制的合法地位，必须首先在法律层面进行统一规定。依法治国要求我国行政机关在进行行政执法时，必须有法可循。《会计法（征求意见稿）》第五十九条的拟定，正是给予了跨境监管合作机制的上位法依据。这一规定的必要性，还在于与境外执法机关进行协助审查时，体现我国法律规范体系的全面与严谨，这是一国实力的体现。

2.统一执法主体。

因跨境会计监管合作机制涉及的行政部门多头，因此有必要对执法部门进行一定规定。目前在涉及到上市公司的境外财务造假行为，多由证监会出面进行协助审查，但若非上市公司，证监会就无法进行有效审查，此时应当依《会计法（征求意见稿）》第五十九条，由财政部进行审查，财政部对于跨境会计信息的监管是理所应当的，与证监会仅涉及上市公司不同，财政部作为监管部门，具有一般性。另外，还因为涉及到不同国家的信息主权问题，可能还需要外交部进行协调。因此，有必要在法律法规中规定由财政部协同其他部门（如证监会和外交部等）处理相关事项。

3.建立起全套的执法依据。

除了前已述及的补全上位法规定之外，相关行政法规、部门规章以及其他规范性文件当中也应当予以配套规定。下位法需要就跨境会计监管合作机制协议的一般框架进行规定，明确我国与他国进行合作时，双方的权利与义务，如我国监管部门需要协助审查时，通过何种方式取得境外机构的允许，协助审查业务的涵盖范围，是否包含所有会计审计工作底稿，协助审查的周期等等。

（二）国际上构建多层次、多元化合作机制

1.国外模式借鉴。

美国对跨境企业的财务信息的监管制度凸显了其一直奉行的“长臂管辖”原则。《萨班斯法案》中强化了上市公司的会计信息披露义务，《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》对PCAOB（“美国公众公司会计监督委员会”）与美国以外国家或地区的监管机构之间的交流机制进行了规定。自2011 年，PCAOB 陆陆续续与英国等8 个国家或地区的监管机构签订了联合检查协议。此外，还有约30 个国家或地区已接受的现场检查，如印尼、韩国等，我国证监会、财政部早在2013 年也与PCAOB 达成了执法备忘录。

欧盟建立的是区域性的跨境会计监管合作机制。2002 年7 月19 日，欧盟议会和欧盟委员会通过了《关于运用国际会计准则的第1606/2002 号决议》，自此欧盟国家之间采用统一的IFRS 会计准则。正是由于采用了通行的国际准则，各国之间会计信息流动的标准相同，也就不会存在会计信息跨境流动的摩擦。欧盟于2006 年颁布了第八号公司法指令（第2006/43/EC号指令），第八号指令强制性规定了欧盟下每一成员国应当安排一个机构负责跨境会计的合作与监督，相关的合作制度也进行了规定。

可以看出，无论是美国强权色彩下的长臂管辖，还是欧盟的区域性合作机制，都是由其特定的国际地位与经济发展模式决定的，我国无法进行完全单一的复制。但并非毫无可借鉴之处。欧美国家对于跨境会计信息监管的高度重视、完善的国内法律法规体系以及与他国进行磋商的协议文本等等，都是建立起我国与他国或地区进行平等对话的会计监管合作机制的基础。

2.我国跨境会计监管合作机制的建立。

构建跨境会计监管合作机制，有三种模式：分别是全球性、区域性或双（多）边的会计监管合作组织。就我国目前的经济发展实力而言，短期内无法实现构建全球性、多格局的会计监管合作组织的宏大目标，但是通过双边协议或区域性合作机制，来解决目前跨境会计监管的难题，是切实可行的。一是在“一带一路”建设的背景下，沿线国家具有相似的社会文化传统与价值观念，相互之间建立了较强的经济联系，可以在适当的时机推动区域内跨境会计监管合作机制的建立；二是可以与经济实力较为落后的国家之间，签署双（多）边监管合作协议，通过对话与磋商达成双方一致认可的监管标准与监管形式。

特别需要指出的是，构建多层次、多元化合作机制的最为关键之处在于，各国或地区的监管标准不一，容易导致协助执行时的混乱，从而使协议失去约束力。会计监管标准包括一国的会计审计准则、执业质量标准、职业道德准则以及信息披露的分类标准等。针对监管标准差异化的问题，我国在与他国进行对话协商时，可以在最优实践和最低标准之间选择适用的标准水平，也即要么实现监管效率最大化，要么尊重协议各方的主权，最终促进监管标准的统一有效落实。

四、总结

总之，建立跨境会计合作机制，首先必须完善国内法相关规定，借《会计法》修订之际，在上位法中弥补立法条文的缺失，下位法同时对制度予以完善；其次必须在国际层面上探求与各国会计监管机构之间的对话与合作，以双（多）边协定的方式进行协商，正确处理不同法域下管辖权的冲突。如此，才会从事前监管上制止盈方微为代表的上市公司利用跨境业务进行财务造假的行为，维护投资者权益与证券市场稳定。