论财政预算支出绩效考评体系的构建

□ 文| 杨晓青

2003年，党的十六届三中全会正式提出了“建立预算绩效评价制度”的财政改革目标。党的十八大提出，加快财税体制改革，推进政府绩效管理。党的十八大三中全会也提出，要建立现代预算管理制度。2011年，财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），《财政支出绩效评价管理暂行办法》等指导性文件。十九大报告明确提出“全面实施绩效管理”。目前，财政部已出台了一系列项目绩效评价，部门整体绩效评价，财政综合绩效评价的制定办法和通用指标体系，但尚未建立完善的评价体系。本文对提出了建立财政支出绩效评价体系的合理化建议。

财政绩效考评体系的概述

1.财政支出绩效评价。财政支出绩效评价是指运用科学规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，根据绩效的内在原理，对公共支出行为过程及其效果（包括经济绩效，政治绩效和社会绩效）进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。“绩”是指财政支出应达到的可量化目标，“效”是指财政支出应达到的具体目标，即支出完成后取得的成绩和工作完成情况。

2.财政支出绩效评价指标体系。财政支出绩效评价指标体系是指能够反映财政支出可量化，可衡量结果的各种指标体系，包括绩效指标体系和评价标准体系。由于财政支出绩效评价涉及行业多，分布领域广，财政支出绩效评价指标的设置和选取应充分考虑具体项目或部门的特点，环境等综合因素，并结合经济社会发展实际，及时调整完善指标体系。建立科学合理的财政支出效益评价体系，必须以公共财政职能为基点，把握评价对象，确立评价应遵循的原则和方法。

3.财政支出绩效评价指标建立应遵循的原则。

（1）目标关联原则。财政支出的绩效评价指标应当综合地反映实施行业或部门绩效构成要素之间的关系，内在联系和规律性，指标体系要有统一性，对同一指标应采用同一的评价标准。（2）可比性原则。财政支出的绩效评价指标应当在同一层次上相互独立，既体现行业或部门的共性，又能在同一指标体系下，让不同时间，不同地区，不同行业，不同部门的同类指标设立，均具有可比性。（3）客观性原则。财政支出绩效评价指标应当来源合法、准确、能够真实地反映本行业或部门的实际情况。（4）实用性原则。财政支出绩效评价指标应注重科学性与实用性相结合，即准确反映政策执行行业或部门的绩效内涵，又充分考虑指标的现实可行性和应用成本。（5）管理效能原则。财政支出的绩效评价指标应当充分反映政策实行行业或部门的管理效能。（6）动态性和可扩展性原则。财政支出绩效评价指标具有动态性和可扩展性。财政部门和实施行业或部门可根据绩效评价工作开展情况，不断完善各级指标。

财政预算支出绩效考评的现状

（1）绩效评价法律体系不够完善。目前，我国有关预算绩效的政策法律主要体现在财政部制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》等部门规章，以及地方政府及其财政部门制定的地方政府规章或规范性法律文件中，权威性不足，法律效力不高。然而，《预算法》作为调整预算关系，规范预算行为的基础性法律，由于立法背景和社会经济条件等诸多因素的影响，没有将绩效预算作为专门的提法进行设置和安排，难以有效指导和规范我国正在实施的绩效预算改革和实践。（2）没有明确的管理机构。到目前为止，还没有一个明确的或管理的机构来评价我国现行的公共支出绩效。绩效评价仅在财政、审计、监察、预算等部门开展。由于不同管理部门的层级、职能、目标和工作重点不同，采用的评价方法，故公共支出评价结果差异较大，评价结果也就不够客观、公正。由于我国公共支出绩效评价体系薄弱，缺乏法定标准，评价结果只能作为项目建设的档案保存，没有对项目成绩，问题和责任进行约束。因此，绩效评价成为一种形式。（3）绩效评价缺乏科学的管理体系。目前，我国公共支出绩效指标的制定重符合性评价，轻效益评价。项目支出行为是否符合现行财政政策和国家有关规定，忽视对项目效益的评价，注重对支出项目本身的评价，没有对共同支出绩效评价的内外两个方面进行综合评价，包括项目本身的审核、项目投资和项目收益对环境、社会、政治和其他项目投资因素的影响都尚未进行综合分析和评价。

财政预算支出评价体系的构建措施

（1）完善绩效评价法律体系，健全评价组织结构。对财政预算绩效的评价，既是对部门预算、资金集中收付和公共采购三大改革的补充和完善，也是对财政管理体制的更新，同时也是财政法律法规的补充，应尽快制定财政预算绩效评估实施办法，以明确评估目标、方法和程序。确保评估工作顺利开展。另外，地方政府可将公共支出的评估权下放给财政部和审计部，在制定和实施地方政府支出评估方法和执行规则的同时对绩效评估进行监督和实施。地方政府负责组织和管理地方政府支出的整个评估过程，不仅负责地方政府支出的综合评估，而且负责组织和指导部门的绩效评估。以及对评估结果的公开审计和监督机构与金融部门合作，评估公共支出的结果，并参与系统开发。评价过程和对评价结果的处理和预算应组织自己的公共支出评估，由财政、审计和监督部门进行监督。（2）建立健全评价指标体系，完善评价方法。绩效指标系统的设计以经济、效率和成本效益为基础，对支出分别进行评估。评估公共支出结果的方法应根据项目的性质、最低成本的选择、因素分析、专家评估、参考资料的核实等因素加以选择。重点是使用非公式化绩效评估方法来评估地方政府支出和选定项目的总体结果。信息管理系统加强了绩效评估数据库的开发，借鉴了以往的经验。另外可以学习国外的经验，促进绩效管理的建设。建立绩效评价数据库该数据库应涵盖所有业绩评估要素和领域，并允许各省和地区之间交流信息，以支持支出绩效评估工作。（3）将绩效与预算进行结合，完善支出绩效评价的应用。财政支出绩效评价结果的运用，是财政支出绩效评价效果的主要依据，是一个基本出发点，可以确保工作持续深入发展。财政支出绩效考核结果应作为重要依据，财务部每年组织部门预算并给出指示准备。经评审，对财务项目的资金绩效进行表扬，在下一个预算年度优先安排同类项目；对绩效不高的项目进行批评，对下一年财政年度将减少或取消类似项目的资源，并将其列为财务控制和其他负责监督的部门的重点项目。涉及财政收支、质量等方面的财政支出绩效评估结果已被接受，可以通过媒体发布，提高财政资源使用的透明度，加强对社会和舆论的控制。

结语

综上所述，在我国财政预算支出绩效评价仍然是摸着石头过河的阶段，这方面的研究和实践才刚刚起步，还有许多未知领域有待探讨，客观评价财政预算支出，确实是一个非常复杂的问题。财政支出项目很多，有直接的、物质的、现实的支出，还有间接的，无形和可预见的支出。但是，财政预算支出绩效考评体系的构建可以有助于提高财政资金的使用效率，以财政资金的精准投入来推动社会经济的全面发展。