交通运输领域预算绩效管理存在的问题及改进思路

成 立

（海南海事局，海南 海口 570311）

一、我国预算绩效管理的概况

通过学习和借鉴国际先进经验，我国的预算绩效管理改革经过十六年多的探索和实践，取得了一定的进展和成效。自2003 年提出建立预算绩效评价体系以来，我国在预算绩效管理工作上进行了积极的探索，逐步建立完善规章制度，不断健全组织机构。

2011 年，我国制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，逐步确立了财政支出绩效评价制度，归纳出共性的指标框架体系，使各地区、各预算部门在制定具体的预算绩效管理办法和实施细则有章可循、有据可依。2014 年，新修订的《预算法》首次以法律形式明确各级预算单位应遵循“讲求绩效”的原则，为由传统预算管理向绩效预算管理转变奠定了法律基础。2015 年，针对中央部门制定了预算绩效目标管理办法，明确了中央部门预算绩效目标的标准框架。

2018 年9 月，为坚决贯彻习近平总书记在党的十九大报告作出的全面实施绩效管理的重大战略部署，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对深化预算管理制度改革、国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。11 月，财政部印发关于贯彻落实该意见的通知，明确制定中央部门、省级和市县层面基本建成预算绩效管理体系的时间表。到目前为止，我国已初步建立了以项目支出为主的全过程预算绩效管理体系和重点绩效评价常态化机制。

二、交通运输行业预算绩效管理工作的现状分析

当前，交通运输行业领域正处于基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金期；但也面临着国际国内经济形势日益复杂严峻：中美经贸摩擦不断、国内经济面临下行压力、财政收入压力加大。为此党中央、国务院提出过“紧日子”的要求，优化财政支出结构，杜绝低效无效支出。

交通运输行业“开源聚财”面临困境，必然会对财政资金使用效益的要求不断提高，即“节流用财”，从而使得“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理改革更显紧迫。为进一步细化落实中央文件要求，交通运输行业积极深化预算绩效管理改革，并在预算绩效管理现有工作基础上作出有益探索。自2005 年以来，交通运输部不断加强预算绩效管理，相继出台了《交通预算项目绩效考评管理试点办法》和《交通运输部部门预算支出绩效评价管理暂行办法》。自此，初步形成了交通运输领域绩效管理制度框架体系。

每年针对交通运输领域绩效评价工作的具体要求，交通运输部制定部门预算绩效评价工作计划方案，进一步规范完善项目支出和整体支出绩效管理工作。2019 年，交通运输部围绕“全面”和“绩效”两个关键点，对交通运输领域全面实施预算绩效管理的总体目标和具体工作任务作出部署，印发了《交通运输部关于推进交通运输领域全面实施预算绩效管理工作的通知》。

三、交通运输领域预算绩效管理存在的问题分析

（一）预算绩效管理的理念不牢固

从总体上看，预算绩效管理作为一种新的理念和方法，在我国的实践时间较短、起步较晚，交通运输领域的预算绩效管理重视程度不够，地域发展不平衡，制度建设相对滞后。具体到各基层预算单位，长期存在“重支出、轻绩效，重分配、轻管理”的传统思想，“重产出、重结果”的绩效管理理念尚未完全深入各单位。

（二）绩效指标设置不够科学合理

在预算编制阶段，部分单位仅参加上级主管部门组织的预算评审，缺乏事前绩效评估，“拍脑袋决策”现象依然存在，使得预算编制的科学性和精准性大打折扣。绩效目标申报质量不高，直接影响绩效目标的科学性和可行性。例如绩效指标值设置过低或过高，绩效目标流于形式；重数量类产出指标，轻质量、时效指标；年度之间项目目标同质化，中期绩效目标简单复制粘贴，无法体现阶梯性进度。在预算执行阶段，绩效监控工作仅仅依托层层数据上报审核，对项目的现场情况了解掌握不深入。在决算环节，项目绩效自评工作存在形式大于实质现象，导致绩效自评质量不高。

（三）绩效评价结果的刚性约束不够

目前我国尚未完全形成绩效评价结果反馈制度和整改责任制，未真正实现反馈—整改—提升的预算绩效管理良性循环，与提高财政资金配置效率和使用效益存在严重的脱节现象。绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制尚未成型，对低效无效资金或项目缺乏督促整改措施。

（四）预算绩效管理基础工作不扎实

一是预算绩效管理是一项系统性工程，涉及领域广、工作量大、技术性强、复杂度高。由于缺乏复合型人才，项目管理人员往往是重点抓工程建设进度，忽略实施过程中的绩效管理。二是绩效管理内部运行机构不够顺畅。目前是由各单位的财务人员牵头落实，让财务人员指挥和协调业务部门开展相关工作，难度较大且效果不佳，未能形成预算绩效管理一体化。三是第三方机构对预算绩效管理业务情况不够熟悉，整体工作把握能力不强。

四、交通运输领域预算绩效管理工作的改进思路

（一）统一思想认识，加强组织领导。

一是要提高政治站位，切实转变思想观念，把思想和认识统一到党中央、国务院的决策部署上来，真正从政治上认识问题、解决问题，以政治建设为统领统筹推进预算绩效管理工作。二是各单位要以建设交通运输系统全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系为总目标，推动建立预算绩效工作领导小组，从组织机构上保障绩效工作的顺利推进，把预算绩效管理各项措施落到实处。

（二）加强宣贯培训，完善内部工作机制。

一是积极做好政策解读和宣贯培训工作，不断丰富培训方式，深度挖掘试点单位的先进经验，培育绩效管理文化，为预算绩效管理创造良好氛围。二是充实预算绩效管理机构和人才力量，切实提高预算绩效管理人员的业务素质和管理能力。三是要进一步理顺财务部门和业务部门职责分工与工作机制，加强协同配合，实现业务管理和预算绩效管理的深度融合，以保证预算绩效管理工作有序开展。

（三）硬化责任约束，完善绩效管理激励约束机制。

一是要进一步完善绩效管理的责任约束机制，切实履行预算绩效管理主体责任。各单位负责人对本单位预算绩效负责，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。二是要加强对各单位预算绩效管理工作的指导和考核，建立健全考核结果通报与反馈制度。及时将绩效评价存在的问题及建议反馈给被评价单位，并督促其落实整改。三是基于奖优罚劣原则，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整相挂钩机制，将评价结果作为预算资金安排和政策调整的重要参考依据。

(四)整合多方资源，夯实绩效管理基础。

一是交通运输领域绩效指标体系应紧密结合交通行业特点，坚持定量指标与定性指标相结合、共性与个性兼顾的原则；并对绩效指标层层分解、细化量化，推动绩效指标和评价标准科学合理，为预算绩效管理提供有力的技术支撑。在已有的绩效评价工作基础上，逐步扩大交通运输行业参评项目范围，进一步规范和完善预算绩效管理的各项制度、操作流程。二是加快推进信息化建设。充分利用预算绩效“大数据”系统，嵌入绩效评价指标，收集整理绩效信息点、数据，统一管理平台并明确各项信息点具体所需提供佐证材料，以提高工作效率和评价质量。三是培育发展预算绩效管理队伍。要建立业绩优良、业务过硬评价人才库，不断提高专业水平和职业素养。四是委托第三方机构参与预算绩效管理。借助第三方机构的专业人才优势，提高预算绩效管理工作质量和独立客观性。