浅谈协作共治视角下的保安服务业完善

侯欣竹

（丹东市公安局 振兴分局，辽宁 丹东 118000）

一、引 言

二、完善保安服务行业的必要性

党的十八届三中全会强调要激发基层社会协作共治，提倡包含政府、市场、社会组织等在内的各利益主体经过协商、互动的方式对公共事务治理。随着经济社会的进步，我国的保安服务行业的市场空间越来越大同时发展后劲较大。据统计，截至2019 年底，全国各地的保安公司数量已逾越7500 家，从业人员数量达到515 万人，伴随保安行业体系的转变，未来该行业的人员规模将继续增大。作为公安机关直接领导下的一支群防群治力量，若加以完善和妥善利用，将会协助公安机关在新时期的公共安全体系建设中发挥出无可比拟的优势和作用。

当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，与物质生活需求相伴而生的是对法治、正义、安全等方面的需求，这不仅是对保安从业者提出的要求，也是对政府部门和整个保安行业如何适应新时期发展提出了新挑战。

（一）完善保安服务行业是立体化治安防控体系建设的内在需要

自党的十八大以来，我国自上而下始终推行构建立体化治安防控体系，立体化的体系则需要各级党委政府、公安部门及社会力量的广泛参与。从广义上讲，保安队伍是在公安机关直接领导下的一支群防群治和警务辅助力量，应尽可能地发挥其在立体化治安防控体系建设中的作用，在群防群治队伍组建、社会稳定及隐患排查、社会面巡查、重大安保、抢险救灾中积极协助公安织就立体化、多时段、全方位的公共安全网，促使其独特优势充分显现。

（二）完善保安服务行业是进一步规范保安服务的需要

目前保安服务已融入到经济社会生活的各行各业，无论是社区物业、政府机关、银行学校等随处可见保安的身影，其身份种类繁多，有的是劳务特派来的、有的是单位内部自行招募的、与单位缔结劳动合同，有的是物业保安，在服务内容、服务形式上可为客户提供多样化、有针对性的安全服务。但是同时我们也发现一些问题，有的保安企业仍存在一些违规甚至违法现象，有的未通过公安机关的行政审批或未在工商部门注册登记即开办，成为所谓的“黑保安”公司，有的私下招募一些有违法犯罪前科人员来充当保安，由此滋生了一些非法保安活动，同时有个别企业为牟取暴利，甚至打着“危机干预”旗号，违法插手经济纠纷，从而给保安行业整体造成一系列负面影响。因此，完善保安服务行业有利于更好地规范保安服务活动。

（三）完善保安服务行业是保障保安员自身法定权益的需要

保安行业本身存在较高风险，准入门槛较低，工资福利待遇不高，《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）虽在保安员培训、装备及人员使用方面做出了相应规定，但由于保安服务业市场发育程度不高，特别是在向社会放开创办各类保安企业之后，客户公开招标情况逐渐增多，有的企业通过公关方式或以其他形式廉价获得了服务项目，随意裁员、非法增加工时、不缴纳社会保险、取消福利待遇等情况时有发生，[1]各类合同纠纷、劳动侵权、财税争议层出不穷。一方面，发生争议后，保安员的维权成本高昂。劳动仲裁和民事诉讼两审程序全部走完，往往历时久远、耗时耗力。另一方面，保安员普遍法律意识淡薄，目前的法律援助又不够健全，导致许多保安在发生劳动争议之后试图通过群体上访的方式表达诉求，极易诱发社会不稳定因素。

三、当前保安服务业发展中存在的问题及原因分析

（一）脱钩改制任务进展缓慢，政府部门监管乏力

长期以来，全国保安服务业脱钩改制任务进度迟缓，改革成效弱。国务院于2010 年出台的《条例》明确规定了保安服务业开始面向市场，符合法律规定的，经法定程序即可创办保安公司，改变过去的公安机关“管办一体”模式。2012年公安部对全国保安行业进行了实地考察，彼时要求各地立即开展保安业与公安机关的脱钩改制工作，但截至目前，仍有相当数量企业未按照部署要求实现脱钩改制任务。保安行业不与公安机关脱钩，公安机关就不能对其进行有力监管，也就客观上造成政府对该行业监管力度弱、监管不到位的状况。

（二）公安机关长期垄断经营，市场机制调节失灵

1988 年《关于组建保安服务公司的报告》和2000 年《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中明确规定了组建保安服务公司审查批准权限在市、县两级公安机关，“公安机关是组建保安公司的唯一合法主体”。[2]由此，从保安公司的组建、法人代表、主要管理者的选任、经营方式的确定到公司运营事务都由公安机关独自掌控，在这种公安机关的垄断特权经营模式下，一时间国有保安公司“一家独大”，在失去市场竞争作用以后导致成本增高而效率低下，同时监督机制甚微，滋生腐败。自2010 年《条例》出台后，《条例》明确要求保安行业要与公安机关实行脱钩改制，履行真正的“政企分开”，保安服务业市场才得以初步形成，民营保安力量挤入市场竞争，政府依靠制度理性尝试引导保安行业市场化改革进程，但在为数不多的已完成脱钩改制企业中，仍存有公安机关参与或变相参与经营等不符合《条例》要求情况发生。

与此同时，保安业市场并未完全发育成熟，无序竞争、恶意竞争等行为层出不穷。主要表现在保安公司为追求经济利益以超低价格挤占市场份额损害保安员权益，保安员资格认证及教育培训执行不到位等置社会整体和保安员个体利益于不顾的情况。随着保安业市场的逐步发展，市场机制的固有缺陷开始显现，市场主体为追求经济利益最大化轻忽社会效益，采取不正当竞争、违法提供保安服务等行为，直接破坏了市场秩序。在这种机制作用下，保安队伍极有可能沦为某些单位的私人工具甚至反治安力量，不利于维护公共安全公益性目标的实现。

（三）职业认可度不高

保安员职业认可度来自两方面，即保安员自身认可度和社会认可度。笔者和百余名保安员交谈中了解到，其因家庭负担重、工作压力大、福利待遇低等原因普遍对自己工作的满意度不高。从文化结构上来看，保安员大多在初中及以下文化程度，此外，由于保安业长期在公安机关领导监管之下，有少数保安员骨子里形成了一种“借势作恶”的心理，加之在普通群众看来，保安员服装与公安机关的人民警察服装“真假难辨”，有的保安员甚至借机刁难群众、吃拿卡要，严重损害了业界形象；从工作岗位来看，其多从事门卫、巡逻等技术水平较低端的岗位，对安全防范类岗位较难驾驭，且近四分之一的人员属于无证上岗。同时，保安行业有着工作强度大、高风险的特征，市面上尚缺乏专业的保安培训机构对从业人员进行系统培训，这些因素都使得保安服务业的社会认可度不高，社会公众对其缺乏应有的尊重。

四、协作共治视角下完善当前保安服务业路径

党的十八届三中全会指出，要激活基层政府、市场、社会组织与民众等相关利益主体，使其经过互动、协商、协作完成对公共事务的管理。因此，保安服务行业需要政府、市场、行业在内的社会多元主体共同参与、协同治理，实现共建、共治的发展局面。对保安服务业的完善要从政府职能塑造、市场培育和行业自治三个维度进行考量：通过政府职能的塑造可以推动完善保安服务市场的监管，促使保安业的社会公益性目标实现；通过培育保安市场，有利于打破公安垄断经营局面，引入市场竞争，从而降低行政成本，提供高质量公共安全产品；通过行业自治，更好地协调行业运营，促进行业自律，形成共建共治共享的发展格局，提升行业凝聚力和竞争力，提高科技含量，形成“人防+技防”服务供给模式，吸引高素质、高科技人才，逐步提高保安员福利待遇，提高行业社会地位和公众认可度。

（一）重塑政府职能

要想推动脱钩改制工作取得实效，彻底打破公安机关“管办一体”模式，首要任务就是重塑政府的职能，即更加完善对保安业服务市场的监督管理，努力打造公平有序的良性市场竞争环境。由于市场机制的固有缺陷无法避免，各保安市场主体难以依靠自觉主动维护社会公共安全这一公益性目标，基于保安业拥有大量安防用具这一特殊性，监管的质量好坏将直接关联到他人人身、财产安全，都需要公安机关适当加以干预，及时纠偏，同时明确保安业设立原则、程序等各种行业准则，把好入口关，明确质量标准、需承担的责任等，要转变现有的重事前审批、轻事后监管思想，并对侵害保安员合法权益、非法提供服务等行为依法落实监管。

公安机关要彻底扭转过去的经营者思想，要从经营保安公司迅速转变为监管保安服务业市场。要逐步健全四级公安机关保安监管机构，配备相应保安队伍，建议创立省、市、县、派出机构四级监管机构，并设置相应数量监管人员，同时派驻社区民警定期对保安服务行业进行日常监管和指导。针对保安员违规着装问题、企业组织非法提供保安服务等问题要依法查处，对违反保安行业管理规定的行为进行实地宣讲政策法规、督导企业和保安员依法依规提供服务、实务操作，按期组织开展教育培养和大练兵。充分发挥其社会接触面广、信息渠道多和人员规模庞大特点，积极构建警保联勤工作机制，在治安信息收集、社会面巡逻、应急处突和治安秩序维护等方面成为警力资源的有效补充。

笔者认为，在监视居住刑事强制措施中，保安员与社区民警可以相互配合，依笔者多年基层工作经历切身感受，刑诉法中规定了监视居住刑事强制措施的执行主体为公安机关，但在实际中警力短缺、经费有限等现实因素所致，民警并不能做到24 小时不间断对一名犯罪嫌疑人监控其是否“足不出户”，因而保安员可以成为公安机关耳目，一旦发现嫌疑人异动情况，可以在第一时间向属地公安机关报告以便及时掌握动态，发挥警务辅助作用配合公安机关和社区工作。

此外，政府要有所为有所不为，充分发挥行业协会自律性，使其各项制度的制定和落实都真正内化为市场的需求。

（二）培育市场要素

保安服务业是市场经济发展的产物，保安业实际上向社会提供的是一种公共安全产品。要使这种产品更加贴合不同地域特点和满足不同层次人们的治安需求，就需要改变政府垄断经营局面，引入市场竞争，提高产品的供给效率和质量，有效降低成本，这需要政府和市场良性互动、协同治理。2012 年《条例》出台后，保安服务业市场得以初具规模，而为确保国有保安公司与物业保安公司、民营公司的健康、有序竞争、规避公安机关的干预竞争行为，就必须要在政府适度理性之下依靠市场制定出合理的竞争规则体系。

第一，建立职业化培训体系，增强保安公司业务能力。保安行业只有重视职业教育、提高保安员自身素质和业务能力，才能为企业注入恒久发展的动力。2019 年，人社部、公安部最新修订《保安员国家职业技能标准》，该《标准》将保安员的职业资质从高到低划分为五档，操作技能从守护、巡逻到安全技术防范、应急管理再到培训指导依次设置了相应的权重比例，并规定“逢进必考”，客观上承认了保安服务业作为一种社会职业的独立性，必须走职业化发展道路。国家层面制定出标准后，各地就要参照标准迅速贯彻执行，要由属地公安机关和保安协会共同推进，制定分级培训制度，确保全员持证上岗，积极参加职业教育培训，切实提高保安企业和人员业务能力。

第二，进一步拓宽服务市场范围和领域。给予保安公司在安全技术防范等方面投标项目的等量竞争机会，同时将保安服务层次延伸至诸如保安器材出租、出售、区域安防报警系统、安全咨询、专业保安培训、大型活动安保、抢险救灾、社区警务等，逐步改变目前以单一“人力防范”为主的技术含量较低经营业务模式；在服务内容上，要提供人防与技防紧密结合的、多元化、定制式的安保方案；在服务手段上，可充分采用当前“互联网+”模式，在安保客户、保安员和公司之间搭建起一个数据共建、共享平台，打造一个高效、可控的智能终端一体化服务网络。

第三，树立良好形象，努力打造保安服务“品牌”。由于传统保安业服务领域面较窄，技术含量低，市面上同质企业过剩，且大多没有形成具有自身行业特点的企业文化和企业形象，因此，容易造成保安行业较低的社会地位和低市场占有率。只有苦练内功，根据客户不同层次治安需求不断升级服务种类和质量，树立品牌意识，才能率先抢占市场。此外，企业要经常参与社会公益，举办慈善活动，不断扩大自身影响力和打造特色品牌，增强应急处突和公关能力。

总之，要全面发挥市场对保安行业资源配置的决定性作用，使市场大环境向着有利于优秀企业和保安人才的方向发展，要利用市场调解机制不断驱逐劣质保安公司，总体改善保安行业相关服务和技术要求体系，推动保安公司资质评定结果在市场竞争中的运用，从而有力推进公共安全治理。

（三）激发行业活力

根据《条例》规定：“保安服务业必须要接受公安部门指导，依照法律规定开展一切活动和加强行业自律”。[3]党的十八届三中全会同时也指出，要正确处理好政府和社会的关系、调动社会组织的积极性。

首先，要充分发挥保安行业协会的积极作用。保安行业协会要起到沟通政府和企业的纽带作用，收集行业诉求，提出发展建议，开展国内外行业市场相关信息调研，协调行业运营，防止恶意竞争等情况发生，未来应给予保安行业协会在政府监管政策决策中的话语权。

其次，要建立行业自律机制。要制定符合我国保安行业发展现状的机制，包括行业准入、诚信经营奖惩、保安员合法权益维护等方面。

再次，要加强本行业凝聚力，增强竞争力。由于保安业市场尚未发育成熟，有些民营企业规模小、管理模式简单，优秀人才短缺，科技手段跟不上，企业生命周期短，为了勉强生存有时就会采取恶意竞争形式，损害了社会声誉，影响了持续发展能力。行业协会的职责之一就是要将这些竞争力不强的私营小企业联结起来，形成集群效应和规模经济优势。

最后，要通过提高行业科技含量，逐步使保安员的社会地位和薪资待遇得到提升，使他们形成强烈的社会责任感和职业归属感。要扭转以“人防”为主的行业运营方式，实现人防、技防相结合，强化科学技术大数据支持力度，吸引高素质、高科技人才进入保安行业，切实提高行业高科技含量，提高社会地位和公众认知度。

五、未来保安行业发展展望

（一）应发挥新时期保安服务业在公共安全维护工作中的作用

新形势下，公安机关对保安服务业的监管已不仅仅是对保安员个体的管理，更是对保安行业维护社会面公共安全工作的监管。作为公安机关直接领导下的一支警务辅助力量，应大力发扬其在新时期“枫桥经验”下的群防群治补充作用。笔者认为，要善于发挥保安队伍在公共安全维护各层面中的作用，有力管理和教育引导其参与到维护社会稳定中来，例如基础信息收集、社会面巡查防控、举办大型活动安全保卫、应急救援和救灾等。

2018 年，舟山市定海公安机关创造性地在浙江省首次运行了“社会保安联防联勤”机制，随后，治安和刑事侵财警情数明显降低，发案率均低于去年同期比。该机制是由公安机关、保安公司、雇佣单位三家对接沟通，依照“政府部门扶持、公安搭建平台、用工单位出资、保安公司助力”的方式，将治安防控与保安业治理工作联结起来，整合辖区闲散的保安力量、打造互助合作关系，进一步明确各自职责任务，动员保安队伍在看好“自家门”的同时，又向“邻家院”拓展，既能提高客户单位的安全性，同时成为公安机关社会面巡查的重要增补，以此营造辖区平安共同守望的安防大格局。该机制还赋予保安队伍在应急处突、安全防范宣传、人力情报信息搜集等方面的职能，属地公安机关已将辖区300 多家用工单位和所属保安员纳入“天翼对讲”系统，经常开展教育培训，由分局警务指挥部和派出所两级对辖区所有保安人员管理，随时调度其处理群众求助、保护犯罪现场、抢救伤员、控制险情等一系列工作，形成了良好的治安效应。

（二）要主动跟进海外利益的安全需求，促进海外保安服务业的发展

自2013 年国家提出“一带一路”倡议以来，中国与沿线国家在贸易、资本、人文、政策等方面实现了互通有无，但与此同时，也带来了海外庞大华人群体和企业机构安全、利益的威胁和挑战。由此，为了促进海外保安服务业的发展，主动满足海外利益和安全保障的需要，也应成为未来保安服务业的发展方向之一。

首先，国内保安企业应提高海外服务能力。只有在人才储备、业务技能、应急处置等方面达到较为成熟的水平，才能成功拿下生意、履行合约并树立起自己的海外品牌。相比国外安保公司而言，我国大多数企业目前尚停留在“人身护卫”这一低端层次，今后应更多聚焦于情报信息收集、战略设计等方面功能的完善。

其次，要增加海外保安行业的开放程度。目前，海外中资企业如雨后春笋般不断涌现，但保安公司仅有为数不多的二十余家，且客户对企业运营、服务内容、实力规模都不甚了解，购买商业安保的意识较为薄弱，不知如何购买到费效适宜的安全服务，因此，国家应鼓励更多民营安保公司投入海外市场，同时要用发展的眼光，打消“一锤子买卖”的念头，要以诚信经营、透明开放的态度面对巨大的海外市场。

最后，海外安保公司要形成海外“集群效应”“抱团出海”。由于目前国内安保企业的经营项目种类单一、资源分布较窄，反观海外中资企业已将经营项目扩展至全球各地，对保安业务的需求也种类繁多，海外安保公司要“单打独斗”是很难立足和满足客户需求的。因此，海外保安公司应强强联合、结成对子，互帮互助投入到海外市场，共同为海外公司和个体提供人身和财产安保障，推动海外市场发展。

六、结 语

党的十八大以来，国家始终实行多主体参与和协同治理，要求创立一套维护社会长治久安的更加完善、更加稳定、更有效率的制度体系，我国保安服务业作为一支特殊的警务辅助和群防群治力量在长期发展过程中，主动适应新形势下的新任务，破除传统监管方式弊端、投入到立体化治安防控体系建设中来已是大势所趋，必须由包括政府、市场、行业组织在内的多元主体共同协商、协同合作将这支队伍监管好、利用好、保护好，为新时代公共安全体系建设注入更强大的推动力。同时，我国保安行业已经迎来全面竞争的新时代，充满机遇的同时又面临着重重挑战，如何配合公安机关在新时期下织密公共安全网并运用长远的眼光和先进理念使这支队伍“走出去”应成为今后学界关注的重点。