甘肃省流域生态文明建设的路径研究

余帅

摘要：作为我国西北地区重要的生态屏障和战略通道，甘肃省的生态文明建设具有重大的战略意义，流域生态文明建设作为甘肃省生态文明建设的重要一环，在其中起着关键作用。近年来，甘肃省流域生态文明建设虽然取得了一定的成绩，但也存在一些需要进行革新、完善的地方，如管理部门混淆、生态理念亟需更新、相关法律制度体系不健全的问题，因此需要选择一个更加适合甘肃省流域生态文明建设的路径，促进甘肃省流域生态文明建设的进一步发展。

关键词：流域生态文明建设；生态理念；法律制度体系；多元合作

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加明确，我国生态文明建设进程也进一步加快。流域生态文明建设作为生态文明建设的组成部分，是建设美丽中国的重要环节。流域是地表水与地下水分水线所包围的集水区或汇水区，因地下水分水线不易确定，习惯上将地表水的集水区称为流域。河道干流的流域是由所属各级支流的流域所组成。甘肃省地处西北，横跨三种气候区，其境内流域状况复杂，流域生态文明建设更是生态文明建设的一项重要内容。

1.甘肃省流域生态文明建设的现状分析

1.1甘肃省流域生态文明建设的重要性

河道具有重要的资源功能和生态功能，是洪水的通道、水资源的载体，生态环境的重要组成部分。甘肃省横跨内陆河、黄河、长江三大流域，有10个水系3000多条河流，年净流量大于1亿立方米的河流有78条，河道长约4.7万千米，全省有70多座城市依河而建，主要的工农业区以及交通，能源等基础设施大都分布在河道两岸，河道管理的好坏将直接影响人民群众的生命财产和生产生活安全。纵观甘肃省水利厅发布的2012年～2016年《甘肃省河流泥沙公报》可以看出，甘肃省的大部分河流流量年际变化大、流量少，泥沙量一直在持续增长，这除了与自然地理环境等因素有关外，也反映出甘肃省在河流治理方面存在的一些问题。以2016年为例，全省主要河流除疏勒河、黑河为丰水多沙年，杂木河、湟水为平水少沙年外，其余均为枯水少沙年。主要河流上的水库和水电站等工程改变了河流原有的水沙特性，使部分泥沙淤积在库区，水文监测断面监测到的输沙量偏小。

近年来，随着经济社会的快速发展，新情况、新问题不断出现，一方面，河道在保障经济生活、建设良好生态环境中的作用在增大，另一方面违法围垦、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂等事件频发，有的河道则因断流干枯演变成了马路，甚至于成为周边的污水排放沟、垃圾废置场，河流健康受到严重的威胁，如兰州港联项目事件，更是深刻的反映出在流域生态文明建设方面存在的问题，甘肃省的流域生态文明建设迫在眉睫。

1.2甘肃省流域生态文明建设的相关立法及成效

甘肃省的流域生态文明建设相关立法工作，具有时间跨度长、涉及部门多、涵盖范围较广的特点。从1997年～2019年共22年的时间出台了一大批相关法规、规章及规范性文件，涉及省人大政府及众多政府相关职能部门、涵盖水土保持、污染物排放、生态保护等内容，主要有《甘肃省河道管理条例》《甘肃省水污染防治工作方案（2015-2050年）》《甘肃省环境保护条例》等。各地市（州），也相继出台了一批流域治理的配套地方性法规及规范性文件，如《天水市河道采砂管理办法》《兰州市河道管理条例》《定西市河道生态环境保护条例》等，形成了一个相对来说较为完善的立法格局。

全省生态建设和环境保护取得了积极成效，流域综合治理成效显著，“十二五”期间，治理水土流失面积1万平方千米，湿地面积稳定在2535万亩以上；“两江一水”、渭河源区三大生态治理规划先后获得国家批复；甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划加快实施，向黄河补水量稳定在每年65.9亿立方米。

2.甘肃省流域生态文明建设存在的问题

2.1流域管理体制不健全

国家机关（或地方国家机关）在生态文明建设进程中起到了很大的关键性作用，不仅是流域生态文明建设法制的制定者，对流域生态文明建设的方向起到推动和导向作用；而且是流域生态文明法制的执行者，严格按照流域生态文明建设的法律制度来进行管理，对破坏流域生态文明建设的行为进行查处、打击，保证流域生态文明建设的良性发展。

要理清管理部门的职责，首先需要对管理部门要有一个清楚的认识体系。从《中华人民共和国河道管理条例》《甘肃省河道管理条例》两部条例中可以看出，涉及河道管理的机构有河道管理机构、河道主管机构、水（利）行政主管部门和流域管理机构。河道管理机构是进行河道管理的所有部门的一个统称，并不特指某一个具体的部门，如水利部、各省（市、区）的水利厅（局）、七大流域管理机构等，都属于河道管理部门。水行政主管部门是重要的行政执法部门之一，如各省（市、区）的水利厅（局）。国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关，各省、自治区、直辖市的水利行政主管部門是该行政区域的河道主管机关。流域管理机构是国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，是国务院水行政主管部门的下辖机构，我国已按七大流域设立了流域管理机构。换言之，水行政主管部门处于管理端顶端，流域管理机构及其下辖机构均从属于水行政主管部门。

甘肃省流域生态文明建设在主管部门上，存在着职责混淆、管理紊乱的现象。以甘肃省河道管理部门为例。如《甘肃省河道管理条例》第五条规定，则混淆了水行政主管部门和河道管理机构之间的关系。如前所述，河道管理机构在行政隶属关系上，并不从属于县级以上人民政府水行政主管部门，县级以上人民政府水行政主管部门是本区域的河道主管机关，其职能就是管理本行政区域内的河道，而河道管理机构则是河道管理所有部门的一个统称，二者之间不存在附属关系。

《中华人民共和国河道管理条例》明确规定河道范围内相关活动行为的主管部门是县级以上人民政府河道主管机关，《甘肃省河道管理条例》则规定河道范围内相关活动行为的主管部门是水行政主管部门或者流域管理机构的审查同意后。国家规定由河道主管机关管理，而甘肃省规定是水行政主管部门或者流域主管机构管理，出现了主管部门规定的不一致，将流域主管机构的管理权限等同于河道主管机关。

2.2生态文明建设理念落后

生态优先、绿色发展的立法理念并未在甘肃省的河道治理相关立法实践中得到较好的体现。甘肃省目前仍然遵循着“环境保护与经济社会发展相协调”的基本原则来治理河道，而对于河道的生态文明建设来说，真正需要的是生态利益优先于经济利益，并不是通过简单的合理开发和利用，就能达到环境保护与经济发展相协调的良性状态。立法理念的缺失带来的治理原则的滞后，直接或间接的影响了河道保护管理进程。

如《甘肃省河道管理条例》的立法原则也存在一些弊端，需要指明的是全面规划并不等于整体保护，严格保护也不是生态优先，综合治理、合理利用也非绿色发展的理念。再如《甘肃省水土保持条例》第一条确定了保护和合理利用相结合的水土治理方式，并未明确“保护和利用”二者谁处于优先地位，以及怎样的发展方式。在甘肃省其他的多部涉及河道管理的地方法规和规章中，生态优先、绿色发展的理念也并未体现在立法中。

2.3相关法律制度不完善

从甘肃省整体层面来看，立法缺乏综合性，大多均是一些单行性立法，协调性差，缺乏综合性。首先，甘肃省的河道治理法律制度，大多制定较早。十八届四中全会以后，随着依法治国进程的加快以及习近平生态文明思想的发展与形成，都极大地加快了流域生态文明建设的进程。而甘肃省这些已经制定的法规、规章、规范性文件并不能及时、较好的推进流域生态文明建设，且这些法规、规章、规范性文件之间也没有形成一个高效协调的运行机制，衔接不足。其次，在甘肃省的河道治理法律制度中，并未有关于水资源的保护、河道水污染防治、防洪等具体治理的法规、规章，而这些方面恰恰是流域生态文明建设的重点。仅有的也就是省人大常委会2015年通过的《甘肃省农村饮用水供水管理条例》，其适用范围小，并未涉及到整个水资源的保护；省人民政府2015年颁发的《甘肃省水污染防治工作方案（2015-2050年）》，仅属于政府文件，未有法规、规章位阶高、效力强、适用范围广。

从甘肃省局部层面来看。在甘肃省下辖14个地市（州）中，关于河道治理的相关立法较少，在各地区之间所制定的相关法规、规章之间、以及与省级层面并未形成相互衔接配合的制度体系。

3.甘肃省流域生态文明建设的路径

3.1更新流域生态文明建设理念

生态优先、绿色发展是流域生态文明建设的指导思想，在法治保障中必须贯彻落实的立法理念。生态利益和经济利益并不是一对矛盾，要辩证看待经济发展和生态环境保护的关系，必须明确生态利益优先于经济利益，确定经济社会发展服从环境保护的原则，“绿水青山就是金山银山”，经济发展要促进人与自然的和谐，促进生态环境的保护，做到既要“金山银山”，也要“绿水青山”。甘肃省在今后的流域生态文明建设相关立法工作中，必须摒弃“环境保护与经济社会发展相协调”的这一原则，把环境保护放在第一位。

2019年9月通过的《甘肃省环境保护条例》第三条就明确规定了保护优先的理念，《甘肃省环境保护条例》作为甘肃省生态环境保护的总法，这也为今后甘肃省流域生态文明建设的相关立法工作提供了借鉴，流域生态文明建设的相关立法要符合总法确定的保护为主的原则，切合生态文明保护的理念。

3.2建立健全相关法律制度体系

前文已经提及到甘肃省流域生态文明建设在相关法律制度体系方面存在的问题，对此，甘肃省应当加快建设流域生态文明建设法治体系。

首先，加快推进水资源保护、水污染防治、防洪等领域的立法工作，完善流域治理的法律制度，使之形成一个健全的流域生态文明建设法律制度体系。

其次，加快修订相关立法。2014年制定实施的《甘肃省河道管理条例》已经难以适应现今的流域生态文明建设，必须进行修正。明确河道治理各部门的职责分工、严格各部门责任。除此之外，甘肃省有关河道治理的一大批法规、规章也亟需进行修正。

再次，各专门立法之间必须有机衔接、相互配合，形成以《甘肃省环境保护条例》为总法、《甘肃省河道管理条例》为主，及其他相关法规协同运行的法治机制、以河长制为手段的管理模式。

最后，各地市（州）、县（区），也应当完善相关河道治理立法工作，与甘肃省制定的上位法相衔接，形成一个省市县三级协同、高效运行的法律制度体系、管理体系。

3.3加强流域生态文明建设宣传教育

社会公众创造性强、积极性高、主体数量大，在流域的治理中起着重要的作用，必须引导社会公众参与到流域生态文明建设中去，发挥社会公众的主体价值。充分利用各种渠道，加大流域生态文明建设的宣传教育，提高全社会对流域生态文明建设的关注度，增强全民生态意识，营造爱护、建设河流生态环境的良好风气。建立和完善河道生态保护与建设的激励机制，充分调动广大人民群众积极参与河道生态生态文明建设的热情。

3.4构建流域生态文明建设多元合作机制

在河道治理中，政府依靠其强大的权力、高效的方式，发挥着不可替代的作用，但在流域生态文明建设中，必须多主体共同进行，发挥不同主体的作用。

首先，明确政府的主导地位，形成省市县三级政府的多層治理结构。以统一立法、严格执法、保障司法为手段，明晰各部门管理权限和职责范围，妥善处理好各部门关系，实现由省统一规划、领导的协调治理机制。建设以地市（州）为单元、财权和事权相匹配的分层级管理体制和运行机制，实行分包治理机制，充分发挥各级政府在流域生态文明建设中的积极作用，打破各自为政的局面。其次，引入市场机制，发挥在场在河道治理中的作用，弥补政府在资源配置方面的不足。健全环保投资、融资机制，通过市场购买生态环境公共服务、建立排污权市场交易机制、引入市场资本参与绿色金融信贷等一系列措施为政府减负，实现流域生态文明建设中的可持续发展。最后，引入公众参与，充分发挥公众参与流域生态文明建设的积极性和主动性。

形成政府主导、市场运作、公众参与的多元合作建设机制，开创流域生态文明建设的新局面。

4.结语

综上所述，通过甘肃省流域生态文明建设的现状及存在的问题分析，建议从更新流域生态文明建设理念、建立健全相关法律制度体系、加强流域生态文明建设宣传教育、构建流域生态文明建设多元合作机制这四个方面来进行，以推动甘肃省流域生态文明的进一步建设，早日实现美丽甘肃、美丽中国的任务。

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