劳动争议纠纷审理程序改革探讨

陈小华

(广西科技大学鹿山学院，广西 柳州 545616)

党的十九届四中全会明确要求：不断完善中国特色社会主义政治制度，推进行政司法体制现代化建设,要求各行各业不断加强体制机制创新。改革劳动争议纠纷审理程序也是行政司法体制创新的重要组成部分。下面着重从劳动争议仲裁与诉讼的衔接及理顺劳动争议仲裁委员会与人力资源社会保障行政部门的关系、劳动争议仲裁程序引入复议程序制度、认定劳动关系纠纷与劳务关系纠纷的依据等三个方面对改革劳动争议纠纷审理程序问题予以探讨。下文的仲裁委员会指的是劳动争议仲裁委员会，人社局指的是人力资源社会保障行政部门。

一、仲裁与诉讼的衔接及理顺仲裁委员会与人社局的关系

(一)劳动争议仲裁与诉讼的衔接

《劳动争议调解仲裁法》第五十条规定：“当事人对本法第四十七条规定以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；”[1]P434这里的“提起诉讼”并没有指明“是提起民事诉讼”。但是，在司法实务中，当事人不服仲裁裁决的，都是提起民事诉讼。也就是说，在实务中仲裁程序是与民事诉讼程序对接的。

首先，这种制度安排虽然符合法律规定，却存在三个方面的弊端：一是增加了原本业务量极大的民事审判庭的案件数量，造成法院民事审判庭事务繁多；二是法院审理劳动争议案件要求当事人再次提交与仲裁阶段相同的证据材料，诉讼程序繁琐，增加了当事人的负担，造成资源浪费；三是法院民事庭审理劳动争议纠纷，无论结果如何，都不会影响到仲裁员的年度绩效考核，不利于督促仲裁员提高业务水平。

其次，如果对现行的劳动争议纠纷审理程序予以改革：当事人对仲裁裁决不服，改为先向上一级人社局申请复议；对复议决定不服，再向人民法院提起行政诉讼，就不存在上述弊端。如此调整不仅没有违反《劳动争议调解仲裁法》第五十条的规定，同时还有两大优势：一方面，法院行政庭的案件数量比民事庭少，改为提起行政诉讼，可以均衡人民法院行政庭和民事庭的业务量，充分利用有限的司法资源；另一方面，有利于督促仲裁员提高审理案件的能力和水平，因为行政诉讼的审判活动会对行政机关行为的合法性以及显失公正的行政裁决予以审查，根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，一审行政诉讼判决结果有如下几种：“可分为撤销或者部分撤销行政行为、变更行政行为、确认行政行为违法或者无效判决、驳回原告诉讼请求等情形。”[1]P580

再次，在仲裁员的年度考核办法中增加有关法院行政审判庭做出的判决结果与仲裁员年度考核等级挂勾的内容。仲裁员每年仲裁的劳动争议案件,被人民法院做出撤销、变更或者确认仲裁裁决违法或者无效判决的数量达到10﹪，当年考核不能被评定为优秀；达到20﹪，不能被评定为称职；达到30﹪，不能被评定为基本称职；连续两年达到30﹪，停止仲裁员执业资格。

最后，要想能够对劳动争议仲裁裁决提起行政诉讼，还必须对仲裁委员会进行体制改革，使其成为人社局的内设机构，其做出的裁决才是行政裁决，可以提起行政诉讼。

(二)理顺仲裁委员会与人社局的关系

《劳动争议调解仲裁法》第十九条第一款规定：“劳动争议仲裁委员会员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”[1]P430法律规定了仲裁委员会的组成方式。第三款又规定：“劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会员会的日常工作。”[1]P430法律规定了由仲裁委员会下设的办事机构负责处理劳动争议纠纷，其具有公立性质，但并没有规定仲裁委员会是民间性质的社会组织。

而且，《劳动争议调解仲裁法》第十七条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在市、县、区设立仲裁委员会，可以设立一个，也可以设立若干个。之所以要把仲裁委员会归属于公权力机关，是基于如下三个理由：

第一，仲裁委员会是由人民政府决定设立的组织机构，带有一定的行政属性，不是民间自发组建的社团；其与商事仲裁机构不同，不能成为第三方中介组织。

第二，仲裁委员会的工作人员有些是公务员，有些是事业编制人员，有些是合同制聘用人员；为了配合国家到2020年年底取消事业编制的改革，可在不超过编制总额的条件下，将仲裁委员会成员转变为公务员，仲裁委员会就变成了行使公权力的行政机关。

第三，仲裁委员会做出裁决的主要法律依据是劳动法律法规规章，这些法律规范属于社会法这一部门法，而不是民法部门法；社会法是调整劳动关系、社会保障、特殊群体权益保障等社会关系的法律总和，要求法律主体承担一定的社会责任。例如，要求用人单位给未成年人劳动者、妇女、残疾人职工予以特殊利益照顾，给劳动者带薪年休假和公休假，给独生子女父母住院陪护假，这些规定都是国家要求用人单位承担的强制义务，而不是为了用人单位的私人利益。如果不赋予仲裁委员会公权力机关属性，其做出要求用人单位承担法定义务的裁决缺乏权力渊源。

鉴于上述三方面的原因，完全可以将仲裁委员会纳入相应的市、县、区人社局，使其成为人社局的职能部门，其做出的裁决由人社局来承担法律主体责任，从而成为可诉的具体行政行为。同时按照精简机构、减少行政人员编制的政策要求，理顺仲裁委员会与人社局的关系。将仲裁委员会与人社局的劳动监察大队合并，组建新的人社局内设职能机构，即劳动争议仲裁监察部门。该机构负责履行《劳动法》《劳动合同法》以及2020年5月1日实施的《保障农民工工资支付条例》等劳动法律法规赋予人社局监督、检查、处罚用人单位违法行为的职责，在不增加人员编制的情况下可以履行更多职责。劳动者对用人单位的投诉，由劳动争议仲裁监察部门先行调解。调解不成，直接进入仲裁程序，使劳动争议仲裁裁决成为一类新型的行政裁决。这种行政司法体制改革，可以减少劳动争议纠纷处理的流程和环节，让劳动者少跑腿、行政司法部门多办事。调解和仲裁均由同一部门负责，必然会增强仲裁监察部门先行调解的效果，改变目前人社局劳动监察大队调解纠纷职能疲软的现状。

当然修改相关法律时，可以明确规定劳动争议纠纷案件复议前置，即对劳动争议仲裁监察部门做出的裁决不服，必须先向上一级人社局或者县(区)人民政府申请复议。这就涉及在劳动争议仲裁程序中引入复议程序的制度改革问题。

二、劳动争议仲裁程序中引入复议程序改革

对劳动争议仲裁制度予以改革：一是要考虑引入复议程序是否有意义？二是要考虑如何提起复议申请？

(一)引入复议程序的意义

《行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间行政行为不停止执行。”[3]P755如果在仲裁程序中引入复议制度，则县(区)劳动争议仲裁监察部门做出的裁决，一经做出即发生法律效力。这样可以加快解决劳动争议纠纷的速度，节约行政司法资源。同时，也符合保障行政司法体制改革的高效性和连续性要求。

《行政复议法》同时规定了相应的纠错机制，遇有特殊情形，可以停止行政行为的执行。劳动争议仲裁裁决若有违法、不当等四种特殊情形之一的，也可以停止执行。保护了当事人的合法权益，避免执行错误裁决造成难以弥补的损失。

行政司法体制改革是推进国家行政司法体系现代化建设的重要组成部分，在劳动争议仲裁程序中引入复议程序对于提高行政司法机关自我监督、自我纠错、自我补救的能力意义重大，对行政司法机关及时高效便民解决纠纷具有重要意义。

(二)提起复议申请的程序

1．复议前置。根据行政复议管辖的制度安排：“对法律、法规授权的组织的行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门申请行政复议。”[3]P748对县(区)劳动争议仲裁监察部门做出的裁决不服的，可以向县(区)人民政府申请复议，也可以向地级市人社局申请复议。未经复议，不得向人民法院提起行政诉讼。复议前置的“两级仲裁”制，可以让劳动争议纠纷案件在县(区)、地级市两级人社局进行两次仲裁，减少提请法院审理的案件数量，减轻法院的办案压力。

2．对应“一裁终局”的“一审终审”制。《劳动争议调解仲裁法》第四十七条针对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或赔偿金数额较低以及执行国家在工作时间、休息休假、社会保险等劳动标准方面的争议，实行“一裁终局”，即裁决书自做出之日起发生法律效力。但第四十八条规定：“劳动者对本法第四十七条规定的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”[1]P433这里的“提起诉讼”也没有指明是“提起民事诉讼”，这再一次为“提起行政诉讼”提供了法律依据。根据这些法律规定，同时配合最高院民事诉讼繁简分流改革，可以对劳动争议纠纷审理程序做如下改革：

第一，用人单位不服“一裁终局”的裁决，向县(区)人社局所在地中级人民法院申请撤销裁决。如果法院做出维持判决，实行“一审终审”制。如果法院做出撤销判决，劳动者按照行政诉讼规则，以用人单位为第三人，向县(区)人社局所在地基层人民法院提起行政诉讼；当事人不服行政判决结果的，可以向中级人民法院上诉。人民法院做出的撤销判决结果，会影响到仲裁员的年度考核。

第二，劳动者不服“一裁终局”的裁决，先向县(区)人民政府或者地级市人社局申请复议。不服复议结果的，以用人单位为第三人，向人民法院提起行政诉讼，根据复议机关和复议结果的不同，分两种不同情形：一种情形是复议维持的，则以县(区)人社局和复议机关为共同被告，向县(区)人社局或复议机关所在地基层人民法院提起行政诉讼，实行“一审终审”制。另一种情形是复议改变的，则以复议机关为被告，复议机关是县(区)人民政府，则向县(区)人民政府所在地中级人民法院提起行政诉讼，实行“一审终审”制；复议机关是地级市人社局，则向地级市人社局所在地基层人民法院提起行政诉讼，实行“一审终审”制。

第三，其他非“一裁终局”的案件，则适用复议前置的“两级仲裁”制。当事人不服复议决定的，分两种情形，按照《行政诉讼法》规则提起行政诉讼：一种情形是复议维持的，则以复议机关和县(区)人社局为共同被告，以未提起诉讼的其他当事人为第三人，向县(区)人社局所在地基层人民法院提起行政诉讼。另一种情形是复议改变的，则以复议机关为被告，以未提起诉讼的其他当事人为第三人，若复议机关是地级市人社局，则向复议机关所在地基层人民法院提起行政诉讼；若复议机关是县(区)人民政府，则向复议机关所在地中级人民法院提起行政诉讼；当事人不服判决的，都可以向上一级人民法院上诉。

对劳动争议纠纷审理程序做上述改革，能够最大限度地发挥行政机关及时高效处理纠纷的优势，节省财政开支，提高办事效率，也便于让人民法院民事审判庭集中有限的人力和物力去办理难度更大的案件。

三、认定劳动关系纠纷与劳务关系纠纷的依据

(一)区分劳动关系纠纷与劳务关系纠纷的依据

法律并没有明确规定哪些纠纷属于劳动争议纠纷。最高院审理劳动争议案件司法解释(二)第七条对不属于劳动争议的情形做出了规定：“(一)劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷；(二)劳动者与用人单位因住房制度改革产生的公有住房转让纠纷；(三)劳动者对劳动能力鉴定委员会的伤残等级鉴定结论或者对职业病诊断鉴定委员会的职业病诊断鉴定结论的异议纠纷；(四)家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷；(五)个体工匠与帮工、学徒之间的纠纷；(六)农村承包经营户与受雇人之间的纠纷。”[1]P420还包括审理劳动争议案件司法解释(二)第三条规定的，劳动者依据工资欠条等拖欠劳动报酬争议，不属于劳动争议，按照普通民事纠纷受理。审理劳动争议案件司法解释(三)第七条也规定：已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员与用人单位发生争议，按照劳务关系处理。审理劳动争议案件司法解释(三)第八条规定企业停薪留职人员、未达到法定退休年龄的内退人员、下岗待岗人员以及企业经营性停产放长假人员等四种人可以形成双重劳动关系，与用人和用工单位之间都形成劳动关系。[1]P422

可见，将用人单位与劳动者之间的纠纷区分为劳动关系纠纷与劳务关系纠纷是最高院的司法解释规定的，此外，原劳动部和原劳社部以及各省、自治区、直辖市的劳动行政部门也做了一些相关规定。目前，国家又允许医生多点执业，医生也必然会与多家医院形成多重劳动关系，而不是劳务关系。不明确劳务关系纠纷的认定，就会导致各地处理劳动或劳务关系纠纷时标准不统一，适用劳动法律法规规章方面存在差异。

(二)限制劳务关系纠纷的认定

针对用人单位拖欠农民工工资比较普遍的现象，国务院制定了《保障农民工工资支付条例》。为了更好地解决此类纠纷，不宜再将用人单位拖欠劳动报酬类纠纷按照普通民事纠纷处理，应当按照劳动争议纠纷处置，由新组建的劳动争议仲裁监察部门负责处理。

老龄化时代到来，越来越多的离退休人员被用人单位返聘。要保护好他们的合法权益，也不宜再将达到退休年龄或享受退休保险待遇、领取退休金人员与用人单位之间的纠纷按照劳务关系纠纷处理，应当将上述纠纷以及多点执业医生、审理劳动争议案件司法解释(三)第八条规定的四类人与用工单位产生的纠纷，作为劳动争议纠纷来处置，统一由新组建的劳动争议仲裁监察部门管辖。

当然，审理劳动争议案件司法解释(二)第七条规定的不属于劳动争议的六种情形，仍然应当按照普通民事纠纷处理，由当事人向人民法院提起民事诉讼，而不是向新组建的劳动争议仲裁监察部门申请仲裁。将劳务关系纠纷全部清单式列举出来，便于各地劳动法律法规规章适用标准的统一，也便于工伤和职业病认定标准的统一，减少“同案不同判”现象。凡是未列入清单的用人单位与劳动者之间的争议，全部按照劳动争议纠纷处理，必须先向劳动争议仲裁监察部门申请仲裁。对仲裁裁决不服的，复议前置，必须先按照《行政复议法》的规定向上一级行政部门申请复议。对复议决定不服的，按照《行政诉讼法》规则向人民法院提起行政诉讼。当事人没有申请复议或者超过复议期限申请复议导致复议机关不予受理的，不得再向人民法院提起诉讼。

综上，劳动争议纠纷审理程序改革，有利于劳动争议仲裁与诉讼的衔接，强化仲裁机构与劳动行政部门之间的联系，发挥复议程序在劳动争议仲裁中的效能；同时克服区分劳动关系纠纷与劳务关系纠纷的困难，简化处理劳动争议纠纷的流程和环节，均衡人民法院民庭与行政庭的业务量，节约行政司法资源，提高人民法院办案效率。从而推进我国行政司法体制改革的现代化进程。