党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的保证

张荣臣，王启超

(中共中央党校[国家行政学院]党建教研部，北京 100089)

中国共产党十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》是党中央关于国家治理体系和治理能力现代化的第一个专门性文件。《决定》指出，国家制度和国家治理体系中的第一条显著优势，就是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进”(1)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2019年版，第19、65页。。新时代推进国家治理现代化是全党的一项重大战略任务，为确保全会确定的各项目标任务能够全面落实到位，《决定》指出“必须在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进”(2)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2019年版，第19、65页。。可见，中国共产党的领导对于整个国家治理现代化战略而言，具有根本性的意义。

一、实现国家治理体系和治理能力现代化离不开党的领导

从传统社会迈向现代文明社会的一个重要的标志是要建立一个真正的现代化国家，这也是中华民族自近代衰落之后所确立的奋斗目标。从1840年开始，在“双半”的社会性质和基本国情的背景下，中国人民陷入了苦难深重和极度屈辱的深渊。中国共产党的成立划破了旧中国的黑暗夜空，不仅给长期受封建专制主义压迫和资本帝国主义欺凌的中国人民带来了命运的转机，也为解决中国历史的主题，建设一个独立统一、民主富强的新中国带来了希望。可以说，中国共产党自1921年成立起，就肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命，而建设一个真正属于自己的国家则是实现民族复兴的基础。新中国成立后，我们整个国家的面貌为之焕然一新。中国共产党开始了以“一化三改”为主体内容的现代化建设的历史进程，不仅顺利完成了伟大的社会主义改造，而且基本形成了比较独立的工业体系和国民经济体系。工业体系和国民经济体系的建立，为进行社会主义现代化建设奠定了物质基础和制度前提。1978年之后我们开始了改革开放，十一届三中全会所开启的历史转折在于，在“一个中心，两个基本点”的基本路线指引下，按照“三步走”的基本方略，更加坚定地集中力量进行国家的现代化建设。在中国特色社会主义的旗帜下，中国的生产力、综合国力和人民的生活水平都迈上了一个新台阶，国家建设进入了新阶段。

十八大以来，党和国家的新一代领导集体励精图治、敢为人先，谈治国理政之良方，行治国理政之良策。在国家取得举世瞩目历史成就的关口，习近平总书记首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，继而，中共中央又推出了一系列的新思想新战略新论断。这既是深化中国共产党执政方式的逻辑转变，也是党领导人民进行全面深化改革所作出的战略抉择。国家治理体系，包括国家治理的主体、客体、工具，以及与之相配套的制度环境、文化氛围和理论方法等，是一个十分庞大的综合性概念。建设社会主义现代化强国是我们既定的战略目标，实践中应有与之相匹配的具体行动，两者集中体现在国家治理的方式和效果上。历史和现实一再证明，一个国家的制度选择与治理方式，既源于自身的传统，同时也取决于本国的经济水平和文化环境，即是说，它不是凭空产生的，也不是随便拿来就可以用的。正如习近平总书记所讲，“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判”(3)《十九大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2019年版，第25页。。正是中国独特的政治制度带来了我们国家制度体系和治理能力的特点和优势，成就了中国经济社会40年繁荣发展的奇迹。

“实现国家治理体系和治理能力现代化”，是党的十九大作出的明确部署。“伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想”，是中国共产党在新时代治国理政的基本方针，是中国人民的幸福之所系。它以推进国家治理体系和治理能力为基本支撑。为此，在具体实践中，就必须真正发挥好党的领导尤其是党的全面领导的作用。全面领导对党而言不是在务虚而是在务实，不是泛泛而谈的全面而是领导一切的全面。《决定》不仅对此作了重申，而且强调要“坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(4)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第6页。。历史和现实都表明，坚持党的全面领导不是也不能是一句空话，应切实落到实践上，贯彻到国家治理现代化的各个环节之中。这应是党的全面领导的原则落实到位的基本要求。

在当今中国，中国共产党是最高政治领导力量，具有领导核心地位，这是不争的事实。中国共产党不仅是执政者，更是领导者。做好中国的事情，关键在中国共产党；同样，中国的未来前景如何，关键也在中国共产党。中国共产党产生于国际共产主义运动风起云涌的时代，肩负着实现人民自由解放、国家独立富强、民族振兴昌盛的伟大使命。在中国共产党的领导下，中国社会的面貌、中国人民的生活都发生了翻天覆地的变化。历经改革开放40年的光辉岁月，我们党顺应了时代大势和人民意愿，坚定地开创了中国特色社会主义伟大事业。在这个伟大事业中我们坚持了党的领导，由之取得的历史性成就和发生的历史性变革让世界为之惊叹。在新时代，我们要实现国家富强、民族复兴的目标，党的领导同样是根本保证。党的领导不是一般的领导，而是全面领导。在中国特色社会主义进入新时代的今天，在“百年未有之大变局”的时代背景下，只有充分发挥党的全面领导作用，党和人民才能万众一心、众志成城，才能有效排除重大风险、克服重大阻力、化解重大矛盾、应对重大挑战。在国家治理的实践活动中，哪个领域、哪个方面、哪个环节都不应该弱化党的力量，弱化了就会出问题。坚持党的领导，尤其要致力于形成成熟、定型的制度体系，在全面深化改革各方面和全过程中贯穿党对一切工作的领导，不断改进领导方式，更好地提高党“把方向、谋大局、定政策、促改革”的能力。

二、处理好党的领导与国家治理体系和治理能力现代化各方面的关系

国家治理体系是一个相互协调、有机统一的制度体系，除了党的领导制度之外，还包括政治、经济、文化、社会、生态以及国防、外交等各个领域的制度体制机制，党的十九届四中全会为此规划了13个制度体系。这13个制度体系是我们党自始至终所不断坚持的，更是要在新时代继续坚持和完善的，因为它科学回答了在新时代“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大问题。这个重大问题对全党来说是一个重大的政治问题，也是我们在国家制度和国家治理问题上必须要回答的问题。其中，党的领导制度体系统领并贯穿于其他12个制度体系之中，因此，处理好党的领导与其他12个制度体系的关系至关重要。

(一)处理好党政关系

执政党与国家政权是紧密相连的，不能执掌国家政权的党，也就不可能是执政党。在现代化背景下，执政党在执掌国家政权后如何正确认识和处理党同国家政权的关系，必然面临着执政党与国家权力的制度安排问题。中国共产党在成为执政党之后，从没有合法地位的政党成为了掌握国家政权的政党，政党运作环境的变化、经济体制的变革和社会多元化的发展态势，都要求其处理好同国家政权的关系，也就是必须区分和处理好党的领导和党的执政的关系，进而形成比较规范的党政关系。同时，这种区分和规范化的党政关系的形成，既是优化执政党与国家政权制度关系的前提和基础，又是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的保证。

如何处理好党政之间的关系问题呢？当然不是简单地进行党政分开或党政合一，而是要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫。其基本依据是，在中国的话语体系中，“党”和“政”都是要服务于人民的权力机关，都贯穿着为人民服务的理想和宗旨。当然，我们的党和各级政府在职能上又有着合理的分工。但是不管有怎样的分工，党作为国家的领导核心和最高领导力量，必须要以适当的方式领导或参与政权，以更好地发挥组织与监督政府的作用。按照党政分工的思路处理党政关系，以及建立科学规范的党政关系，就意味着要按照社会主义民主政治的要求，处理好党与政权机关的关系这一现实中必须重视的问题，真正使党、人大、政府能够协调一致地工作。把党的全面领导贯穿到国家治理现代化的全过程，就是要处理好党同国家政权的关系。党的十八以来，在国家治理现代化的进程中，为了更好地凸显党的领导能力和水平，尤其是党在整个进程中的领导作用，习近平总书记把党同国家政权的关系放在更加突出的位置上进行思考，强调要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”(5)《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第104页。，即通过制度化的安排提高党的执政水平，进而实现有效治理国家的目标。

在党同国家政权的关系问题上，以往我们容易模糊“领导”与“执政”的内涵，从而也就容易忽略领导党和执政党的区别。单纯从词义上看，“领导”就是指引、带领的意思。任何社会的有序运作，都离不开政党领导下的集体活动，因而领导所涉及的，就是如何带领人民群众当家作主的问题。这种关系既体现在党领导人民建设国家、实现梦想的进程中，也体现在党服务人民的生动实践上，“它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争”(6)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。。而“执政”就是执掌政权之意，谋求执掌政权，进而将自己的治国主张贯穿到国家政治活动的全过程，因而执政党处理的是党同政权的关系。中国共产党是中国唯一的执政党，也是中国特色社会主义事业的领导核心，执政和领导的双重地位和角色要求我们党必须正确认识和处理好与人民群众以及与国家政权的关系。对这些问题的正确认识和处理，同样蕴含在我们党建设新时代中国特色社会主义这一重大时代背景之中。自我革命作为新时代党的建设的一个重大命题，是习近平总书记高瞻远瞩、审时度势作出的一个重要政治判断。当前，以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命，是在国家治理现代化的伟大进程中一场最为深刻的变革。实践证明，中国共产党人自始至终是彻底的革命者，自始至终对党自身存在的问题进行着自我革命，无论何时何地都不应该也不能丧失革命精神。为此，在国家治理现代化这场深刻变革中，要认真总结特别是要着重落实党的十九届四中全会审议通过的《决定》，深刻认识贯彻党的领导制度在国家制度中的统领地位，从而确保党的领导在国家治理现代化全局中的统领地位。与此同时，要紧紧依靠党政关系的规范化、制度化，保证决策的民主化、科学化，充分发挥国家政权机关的职能。

(二)处理好党法关系

“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”(7)《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：人民出版社，2016年版，第112页。因此，处理好党和法的关系，在将党的全面领导贯穿到国家治理现代化的全过程中具有重要意义。法律是执政党和政府活动的基本依据。与改革开放初期相比，现阶段我国的社会主义法律制度和法治建设都发生了历史性的根本变化，取得了重要进展。新中国成立后，处于领导和执政地位的中国共产党，对于国家的领导采取的是“突出政治”“领导一切”的方式，“有政策依政策，无政策依法律”。依法治国作为党治理国家的基本方略，是在十五大上明确提出来的，自此我国开始了建设社会主义法治国家的历史进程，依法治国也就成为了历次党代会不断重申的要求和目标。依法治国成为党领导国家治理的基本方略，是法律地位变化、法律权威凸显的证明。党的历届领导人一再强调，“任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，必须将自身完全置于宪法和法律的要求和监督之下，并且要求党员干部要成为遵守宪法和法律的模范。事实上，“党的领导、人民当家作主和依法治国”的有机统一，是处理好党与法关系的根本性问题，它既是处理好党法关系的根本要求和目的，也是将依法治国作为主权在民和党的领导相结合的最佳方式，是党的执政权力合法化的重要来源。这凸显了新时期党的领导方式、执政方式的深刻变化。

在新时代尤其是在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，处理好党法关系就必须要在党的领导下坚持依法执政。党的领导历经革命、建设、改革和发展的不同历史时期，其领导方式在革命战争年代与和平建设年代会有所不同；同样，在执政70年的历程中，党的执政方式在计划经济时期与社会主义市场经济时期也会有所不同。从中国共产党的发展历程来看，党的领导产生于党的执政之前，党的领导方式和执政方式的完善是相辅相成的，党的执政并不是也不会削弱和摒弃党的领导。不管是党的领导还是党的执政，最为前提的条件是要依照宪法和法律，在宪法和法律的范围内活动。党没有私利，也没有特权，在全面依法治国的大背景下，党的领导活动要合法，党的执政活动要依法。而“科学执政、民主执政、依法执政”是中国共产党经过70年的执政实践和艰辛探索得出的科学结论，是党的执政方式创新的重大成果，也是中国共产党必须长期坚持的基本执政方式。作为基本执政方式的依法执政，不仅是科学执政和民主执政的法治保障，也是正确处理党同法律关系的科学方法，反映了我们党对共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。

事实上，党和法的关系是法治建设的核心问题，就本质而言，处理好党法关系就是要处理好党的领导和依法治国的关系。实现依法治国，是党领导人民进行社会主义法治建设的目标要求，而坚持党的领导，则为成功实现依法治国的目标要求提供了方向和保证。“坚持党的领导，是全面推进依法治国的题中应有之义”(8)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。，这是习近平总书记在十八届四中全会上所明确指出的，其中不仅蕴含着党的领导与依法治国的诸多关系问题，更鲜明地体现了党的领导对于依法治国的重要性。依法治国的根本问题是治理国家，根本方式是依靠宪法和法律，而依法治国的实践主体则是党领导下的广大人民群众。更为重要的是，“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”，成为了《决定》中所明确提出的我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。对于如何真正实现全面依法治国的目标，《决定》作出了明确要求，即“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(9)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第14页。。并且，在共同推进和一体建设的同时，必须要始终坚持加强党对依法治国的领导，依照法定的程序来实现党的意志，确保全面依法治国的正确方向。

(三)处理好党群关系

政党作为一种阶级组织，天然地要与人民群众相联系。党群关系实际上是政党与群众之间相互作用、相互影响的一种具体状态。现代社会自现代政党产生之后，便随之出现了相应的政党与群众的关系问题。西方国家存在着政党与群众的关系问题，中国同样存在。西方政党政治经过二三百年的实际运作，就形式而言已经表现为高度的官僚化，普通群众很难反映自身的政治诉求；就实质而言其始终是一种资产阶级政党政治，其所要维护的也是资产阶级少数精英的统治权力和利益，早已与广大劳动人民渐行渐远。与西方资产阶级政党不同的是，无产阶级政党在产生和发展的进程中，从一开始就同人民群众有着密切的联系。中国共产党因其自身的革命性、先进性和纯洁性，在中国大地上具有了长久的代表性，而它正是因为依靠人民、领导人民，才取得了中国革命、建设和改革的巨大成功。所以，源自人民、植根人民、服务人民，又同人民密切联系在一起，是我们党与群众关系的一个最鲜明特点。

以毛泽东为代表的中国共产党人对于党群关系的实质，历来有着极为深刻的解读。毛泽东指出：共产党的“党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上”(10)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第809、1094页。，“和最广大的人民群众取得最密切的联系”是“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志”(11)《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第809、1094页。。中国共产党与人民群众的关系问题，就其实质而言，自始至终没有也不可能发生根本性的变化。在新民主主义革命的28年间，中国共产党之所以能够不断发展壮大并最后取得革命的胜利，就在于得到了人民群众的拥护与支持，而人民群众也正是因为在党的领导下才有了翻身解放和当家作主的今天。新中国成立后，中国共产党成为了执政党，在真正掌握国家政权的情况下，如何更好地巩固党群关系显得尤为重要。因为在新的历史条件下，党群关系密切与否，不仅仅是党的自身建设和作风问题的反映，更是党同国家公共权力的关系问题的体现。如何在执掌政权的情况下，不以权谋私、滥用权力，更好地约束权力机关，规范权力运行，更好地体现民意，真正为人民服务，是任何执政党都必须面对与解决好的历史课题。在长期的革命斗争实践中，我们党形成并坚持发扬了一系列优良作风，这不仅是密切党群关系的法宝，也是党历经千锤百炼更加坚强的重要原因所在。但同时我们也要注意到，今天的世情国情党情都已发生了新的变化，在新的历史条件下，中国共产党不仅要使党的优良作风制度化、规范化、常态化，也要真正站在执政党的位置上实现依法治国、依法执政，切实保证执政党的权力是真正为人民服务的。

把党的全面领导贯穿到国家治理现代化的全过程，更要处理好党同群众的关系。共产党代表人民的利益，就必须反映人民的诉求。列宁说：“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。”(12)《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年版，第695页。中国共产党来自人民，也离不开人民，不管是革命斗争时期还是国家建设与治理时期，共产党人都应始终牢记，“人心向背关系党的生死存亡”。党领导人民、依靠人民取得了革命的胜利，这是党在长期革命斗争中所总结的宝贵经验；执政条件下，党又时刻地始终与人民心连心、同呼吸、共命运，才在社会主义建设和改革开放的历程中不断取得新成就。新时代条件下的“以人民为中心”，要求必须在制度设计层面真正保障人民当家作主的地位，通过健全人民当家作主的制度体系来保证人民当家作主原则的落地落实。换言之，在实现党的伟大历史使命的进程中，处理好党群关系就必须以群众利益为纽带，以让人民群众满意为工作的最大实效。

(四)处理好党际关系

政党及政党制度是现代国家政治生活中的一种普遍现象。现代意义上的政党最早是在西方资本主义国家中产生的，是近代资本主义社会的产物，它经历了一个长期的历史演进和逐步发展的过程，并以政党政治和政党制度的方式逐渐成长为现代各国政治制度的重要组成部分。所谓党际关系，就是指政党之间的相互关系，尤其是指执政党与参政党之间的权力地位及其互动关系。分析和研究党际关系，离不开政党制度的运行和类型设置。由于国家性质的不同和具体环境的差异，各国逐渐形成了不同的政党制度和制度类型。传统政党制度的分类方法中，通常依据一个国家内部执政党的数量，将政党制度划分为多党制、两党制、一党制，这些政党制度的类型多分布于资本主义国家。与资本主义国家的政党制度类型不同，我们国家的政党制度类型是一党领导下的多党合作制，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。

中国的政党制度是从历史中走来的，中国的党际关系也是在中国革命斗争和建设实践的长期过程中逐步形成与发展起来的。中国共产党领导的多党合作制在新民主主义革命时期和社会主义革命及社会主义建设时期，对于团结一切可以团结的力量，取得革命的胜利，巩固人民民主专政和推进社会主义事业，发挥了重要作用。十一届三中全会以来的改革开放新时期，中国共产党同各民主党派的合作关系得到了进一步的巩固和发展，主要表现为，不仅以重要文件的形式对有关多党合作和政治协商制度的指导思想、方针政策以及具体措施作了较为详细的规定，而且把中国共产党领导的多党合作制写进了宪法，从而以国家根本大法的形式确立了共产党与民主党派团结合作、和谐发展的党际关系。党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不仅成为新时代中国特色社会主义的政党制度，而且被习近平总书记在中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议上称为“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”(13)《中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议文件》，北京：人民出版社，2018年版，第193页。。事实证明，这一新型政党制度作为国家治理体系的重要组成部分，不仅有利于发扬民主、活跃国家政治生活，还有利于加强、改善党的领导，充分发挥民主党派的参政党作用，是对集中与民主相统一的真正体现。

我们要坚持这一新型政党制度，最为重要的是要研究和处理好中国共产党与各民主党派的党际关系。《决定》对坚持和完善中国的新型政党制度作出了具体的战略部署，这对于新时代处理好党际关系、彰显我们党坚定的制度自信和政治定力、坚持走中国特色社会主义政治发展道路具有重大意义。为此，我们必须坚决贯彻处理党际关系的十六字方针，坚持中国共产党的领导，同时也要健全中国共产党自觉接受监督的机制与程序，完善民主党派直接向中国共产党提出建议的相关制度，从而使参政党更好履行职能，进而充分展现我国新型政党制度的优势和特点。同时，《决定》要求“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置”(14)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第12页。。这些战略部署和具体要求有利于推动执政党与参政党的自身建设，更好提高两者之间的协商互动与凝聚共识，进而构建起执政党与参政党团结合作、相互促进、友好和谐的党际关系。

(五)处理好党内关系

处理好党内关系主要指向的是处理好党内政治关系。党内政治关系的现实形态主要表现为党的组织与组织之间、党的组织与党员之间、党员与党员之间的互动关系。中国共产党通过健全自身能力、加强自身建设，不断探索实践，不断改革创新，取得了中国革命、建设和改革发展的历史性成就。在当前中国特色社会主义国家治理体系中，中国共产党居于决定性的核心地位。伟大的时代呼唤伟大的政党，伟大的政党致力于伟大的梦想和事业，伟大的事业实现于伟大的斗争之中。“打铁必须自身硬”，不管是伟大的事业、伟大的斗争还是伟大的梦想，都需要中国共产党把自身真正锻造好、锻造强。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在一心一意谋发展上擘画蓝图，同时也在致力于打造新时代党的新气象新作为，为此就要在全面从严治党的大背景下进一步净化党内关系。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上对净化党内关系作了内容和目标上的要求，即“要保持健康的党内同志关系，倡导清清爽爽的同志关系、规规矩矩的上下级关系，坚决抵制拉拉扯扯、吹吹拍拍等歪风邪气，让党内关系正常化、纯洁化”(15)习近平：《取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，《人民日报》2019年1月12日。。这为新形势下全党加强自身建设、处理好党内关系指明了方向。

回顾近百年的奋斗历程，在处理党内关系问题上，我们党积累了丰富的历史经验。中国共产党自1921年成立，到1935年遵义会议召开，经历了很多的失败和挫折，这种深刻的教训开始让我们党认识到处理好党内关系的重要性。1941—1945年全党范围内的延安整风运动，是党的历史上具有深远意义的思想改造运动，使全党逐步学会了正确处理党内关系的方式和方法。新中国成立后，中国共产党成为了执政党，执政条件下如何正确处理党内关系变得尤为重要。尽管建国初期我们党在处理党内关系的实践上总体方向是正确的，但在方式方法上却受到“左”的思想的影响，出现了比较严重的曲折和错误。十一届三中全会以后，我们党在思想上理论上重新恢复了处理党内关系的正确原则、作风和传统，即民主集中制的原则、批评与自我批评的作风以及实事求是的传统，从而在科学的理论指引下规范了党内政治生活、处理好了党内政治关系，生动体现了我们党的制度优势。

处理好党内关系，对于全面从严治党、加强党的建设至关重要。面对复杂多变的国内外形势以及繁重的改革发展稳定任务，为在具有众多新的历史特点的伟大斗争中完成所肩负的历史使命，全面从严治党新征程已然开启。全面从严治党，是全党基于世情国情党情的深刻分析之后作出的庄严选择，目的在于保持党的先进性和纯洁性，实现党的长期执政。在全面从严治党的大背景下处理好党内关系，首先要严肃党内政治生活。严肃党内政治生活必须自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；必须按照民主集中制的原则处理好民主与集中、上级与下级、党员与干部之间的关系；必须在开展党内政治生活和组织生活中讲政治、讲原则、讲规矩，以突出团结和谐、纯洁健康、弘扬正气的氛围，提高党内政治生活的质量。其次要严明党的纪律。严格遵守和坚决维护纪律是合格党员干部的基本条件，“纪律面前人人平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员”(16)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。。纪律不严就处理不好党内关系，也谈不上全面从严治党。严明党的纪律就必须不断完善党的纪律规定，必须按照“讲诚信、懂规矩、守纪律”的要求作出具体规定，必须按照《准则》和《条例》的规范管党治党。当然各级党组织和领导干部也必须切实履行好执纪职责，使纪律真正成为绝对不能触碰的、充满威慑力的高压线。最后是加快形成完善的党内法规体系。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规能够规范党内主体的行为和党内关系、发展和巩固党内民主、加强党风廉政建设。党内法规体系建设是党内法治的重要体现，充分反映了人民的利益和意志，而《决定》再次对党内法规体系的地位和作用作出了明确说明，即党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，这为推进党要管党、从严治党奠定了重要的法治基础，也为依规治党、依法执政提供了重要的制度保障。

三、坚持和完善中国特色社会主义制度体系关键在坚持和完善党的领导的制度体系

十九届四中全会是中共中央专门为研究国家制度与国家治理体系和治理能力现代化而召开的。全会所通过的《决定》指出：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”(17)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第6页。专门性研究会议的召开和专门性中央文件的出台，以及明确的总体目标和战略安排，都充分体现了新时代党领导国家治理的努力、能力和自信。我们要在国家治理中准确把握党的领导，就必须全面贯彻落实《决定》所明确规定的系列具体制度安排。

一是建立“不忘初心、牢记使命”的制度。作为一个百年大党，如何永葆青春活力、始终充满朝气动力，如何始终依靠人民而又永远得到人民的拥护与支持，对于致力于千秋伟业和民族复兴的中国共产党而言，是一个必须要回答和解决好的根本性问题。“不忘初心、牢记使命”主题教育是全党的一次主题学习活动，《决定》正式把这次主题教育纳入到党的制度建设之中实属首次，体现了主题教育在党员干部终身学习中的价值意义。而使这种学习教育活动制度化、常态化，目的在于真正使党的组织和个人树牢党章规范的意识，明确党员责任义务的意识，增强不断学习、持续学习党史、国史的意识。《决定》对夯实“不忘初心、牢记使命”的思想基础、用初心使命锤炼忠诚干净担当的政治品格、在与时俱进的创新创造中践行初心使命要求，提出了制度方面的要求。“我是谁、为了谁”，不仅是一个哲学问题，也是体现党群关系的现实问题，而只有在制度的规约下，初心使命的学习和践行才会有条不紊，这也是建立此项制度的初衷。

二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。中国共产党历来强调严密的组织性和严格的纪律性，这种组织性和纪律性是中国共产党发展壮大、成长成熟的根本保证。新时代党领导大国治理的目标和要求，在组织上和纪律上的具体体现就是全党服从中央，维护党中央权威和集中统一领导。党的建设实践证明，维护党中央权威和集中统一领导，不仅是党的政治建设的首要任务，也是党的其他建设取得预期成效的保证。从党的政治建设角度出发，《决定》对坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度提出了要求。“四个意识”“四个自信”“两个维护”，是《决定》在具体要求方面的安排，是十八大以来党中央反复强调、需要全党一以贯之地加以贯彻落实的。“健全党中央对重大工作的领导体制、重大决策落实机制、请示报告制度、决策议事协调职能”，是《决定》在体制机制方面提出的具体保障机制。《决定》还提出健全维护党的集中统一的组织制度，严密党的组织体系，实现党组织全覆盖、党的工作全覆盖，等等。

三是健全党的全面领导制度。党的领导贯穿于中国革命、建设和改革的全部历程中，可以概括为“总揽全局、协调各方”。党的全面领导要求在治国理政的方方面面中体现党的领导，也要求在国家政权的体制机制和制度安排中体现党的领导。《决定》具体部署了健全党的全面领导制度：其一，完善党领导党政军民学的制度。要将党的全面领导体现到各项工作中，即要在各种国家机关和人民团体的组织中健全党委(党组)的工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。其二，完善党领导各项事业的具体制度。党的领导既要体现地位上的核心，也要体现范围上的全覆盖。这种全覆盖不仅要覆盖党的事业，也要充分覆盖国家建设和社会发展的各项事业，即把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的各个方面。其三，完善党和国家机构职能体系。这一职能体系的完善在于推动党和国家机构各方面能协调行动、增强合力，从而确保把党的领导贯彻落实到党和国家所有机构履行职责的全过程。

四是健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。为人民服务是共产党从革命时期就一贯坚持的宗旨，通过对这个宗旨的诠释和践行使得共产党获得了人民的支持，进而赢得了革命战争的最后胜利。为人民执政是共产党执政后继续为人民服务、体现党的领导的根本方式。从为人民服务到为人民执政再到以人民为中心，贯穿其中的人民立场是共产党的初心使命的最好诠释。无疑，在新时代为人民执政、靠人民执政，就是要紧紧依靠和服务人民，确保人民在国家治理中居于主体地位，巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础。就贯彻党的群众路线实际而言，党群关系历经近百年后在内容和实质上并没有发生改变，发生改变的只是完善党群关系的具体方式，因而需要着眼于贯彻新时代党的群众路线，完善党员干部联系群众制度，创新互联网时代的群众工作机制。在健全群团工作体系方面，人民团体作为全国性的群众组织，既是党的统一战线的组织形式，也是党联系人民群众的重要纽带。我们党来自人民、根植人民、服务人民，党与人民群众的血肉联系是天然形成并经历了血与火的考验。新的历史条件下实现党为人民执政、靠人民执政，最为重要的举措在于推动工青妇等人民团体的自身建设，以其先进性、政治性把人民紧紧地团结在一起。

五是健全提高党的执政能力和领导水平制度。新时代的国家治理是在中国共产党的全面领导下进行的，因而党的队伍、党的组织和党员个人尤其是党员领导干部的执政能力、执政水平、领导能力和领导本领，就显得极为重要。当今时代，深刻变化的国内外环境，复杂多变的世情国情党情，都对共产党领导下的治国理政提出了更高要求。更强的执政能力和更好的领导水平，是中国共产党作为执政主体和领导核心的自身要求。党的十九届四中全会审时度势、高瞻远瞩，从多个层面进行了这方面的制度安排：其一，强调发扬党内民主，实行正确的集中，这也是对民主集中制原则的科学认识和灵活运用。其二，更加强调科学决策。科学的决策离不开科学的研究、论证和审议，更离不开对科学决策各环节的严格执行。其三，强调增强各级党组织的政治功能和组织力。党组织是党的组织，必须发挥政治功能，同时，党组织的组织力对其政治功能的发挥至关重要，这也是改进党的领导方式和执政方式的具体要求。

六是完善全面从严治党制度。全面从严治党是十八大以来党所开展的一场刀刃向内的自我革命，是“四个全面”战略布局的重要组成部分。全面从严治党是无产阶级政党区别于其他任何政党的显著标志，这是因为只有无产阶级政党才始终如一地要求严格的纪律、严密的组织、严明的作风。我们在新时代要完善全面从严治党制度，就是要不断推进党的自我革命，提高新时代党解决自身问题的能力，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，为此就要真正贯彻十九大报告中所明确的新时代党的建设总要求，坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，深化党的建设制度改革，进而全面推进党的各方面建设的体制机制。《决定》在诸多方面提出了深化党的建设制度改革的任务。比如坚持新时代党的组织路线。新时代党的组织路线是对历史上党的组织路线的继承、发展和创新，意在更好地选拔干部、激励干部，提高党的干部队伍建设的科学化水平。再如提出要严明政治纪律和政治规矩。这是党内政治生活方面的具体要求。纪律、规矩是无产阶级政党历来高度重视的要求，尤其是十八大以来，不仅出台了更多的党内法规、更严格的纪律规矩，而且更加强调发展积极健康的党内政治文化与严肃的党内政治生活。政治生活是具体的，体现在党员和党组织的各类活动中，萦绕其间的政治文化起到了很好的形塑作用，也利于构建良好的政治生态，而政治文化与政治生态的互动和滋养都需要以党的政治纪律和政治规矩为前提。上述这些深化党的建设制度改革的重要任务和具体部署，都充分体现了新时代党的建设总要求，有利于不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。