从“蒙藏教育”到“边疆教育”——20世纪三四十年代国民政府管理边疆民族教育的范围变化

张建中

(江西师范大学 教育学院，江西 南昌 330022)

清末新政以来，我国政府启动了边疆民族教育的近代化进程。令人尴尬的是，一段时间里，我国中央政府无力控制边远地方，也没有专门设立管理机构，发展边疆民族教育不得不主要依靠边远地方政府来推动，近代边疆民族教育的发展步伐遂踉跄缓慢。直到1929年国民政府在教育部下设蒙藏教育司以后，这种糟糕情况才得以改观。不过，国民政府最初以“蒙藏教育”之名来管理边疆民族教育，从地域上没有包括所有边疆民族地区，这一状况同样不利于发展边疆民族教育。对此，现今学术界同仁在考察国民政府时期的边疆教育政策时已有发现。有学者通过对比明确指出，1935年以后，国民政府逐渐以“边疆教育”取代“蒙藏教育”来管理边疆民族教育，全面实施了边疆教育政策，前述未涵盖所有边疆民族地区的问题得到了初步解决[1]30-32。还有学者认为，国民政府从发展“蒙藏教育”转换到发展“边疆教育”，有着对边疆民族“施以无差别的国民化教育统合”的初衷，也就是通过发展边疆教育来同化少数民族，促进各民族融合，形成近代民族国家[2]215-224。应该说，学术界的这些看法推进了我们对近代边疆民族教育史的认识。只是，1935年以后国民政府为何会有这一转变管理的过程？转变过程是否真如学人所言有着“国民化教育统合”的目的？对此，笔者以为还需要继续讨论。换言之，重新考察20世纪三四十年代国民政府管理边疆民族教育的范围变化仍有必要。

一、1935年以前国民政府对蒙藏教育的重视及其问题

1929年6月，国民党高层在南京召开该党中央三届二次全会，通过《蒙藏决议案》。在这一提案中，国民政府决定在教育部内“特设专管蒙藏教育之司科”，以规划发展边疆民族教育[3]815。此后，国民政府相续颁布《修正教育部各司分科规程》(1932年7月)和《修正教育部组织法》(1933年4月)，规定教育部蒙藏教育司下设两个科室 ，分别管理蒙古地方教育和西藏地方教育[4]62-65；同时还先后出台《蒙藏教育推行注意符号办法》(1930年)、《蒙藏教育实施方案要目》(1930年)和《实施蒙藏教育计划》(1931年)等文件，内容涉及到内外蒙古、西藏、青海、新疆、甘肃、宁夏等地的蒙、藏、回、维民族教育事务。从这些法规文件来看，国民政府以“蒙藏教育”为名，设立蒙藏教育司，主要是管理西北民族教育，特别是管理蒙藏民族教育。

揆诸史事，国民政府最初重视蒙藏教育应是与清末民初以来我国广大民众对国内民族问题的认识程度有关的。众所周知，在近代西方列强加紧侵略我国边疆民族地区的背景下，我国国人在清末民初开始审视国内民族问题。当时，较为一致的看法是倡导“五族共和”论，即中国主要由汉、满、蒙、回、藏等五个民族构成，这五个民族应该团结共同组成一个国家[5]74-76。而对这一论说，革命先驱孙中山在“一战”结束后并不满意。他认为：西方“民族自决”说传入我国，并导致边疆民族上层人士开展分裂活动的情况，民初“五族共和”论无法很好应对，遂提出汉、满、蒙、回、藏等五个民族成为中华国族的理论[6]186-187。此后，孙的这一蕴含构建近代民族国家理念的观点成为了国民政府治理中国民族问题的指导方针。1929年3月，国民党高层在该党第三次全国代表大会上通过《关于政治报告的决议案》，以孙的观点为依据，树立了建设近代民族国家的目标，即，“乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切的团结，成一强固有力之国族”，“关心扶植各民族经济政治教育之发达，务期同进于文明进步之域，造成自由统一的中华民国”[7]61。而在当时，为了实现这一目标，国民政府面对的难题是：内外蒙古、西藏、新疆等地在清前期时曾属于“外藩”，在政治经济文化等方面迥异于内地；民国建立后，这些地区的情况总体上仍然没有多大变化，蒙、藏民族上层人士还不时开展一些疏离中央政府管辖的分裂活动，西藏、内蒙特殊的行政制度及落后的文化水平亟待近代化。因而，国民政府在定都南京以后，迅速于1928年成立蒙藏委员会，管理审议蒙藏行政及计划事务；翌年又在教育部下设蒙藏教育司，管理蒙藏民族教育。此外，1930年，还在国民党第三届中央执行委员会通过的《三民主义教育实施原则》中宣布：将通过教育办法“力图蒙藏人民语文意志之统一”，以期形成近代民族国家[8]149-157。

由上可见，国民政府在定都南京以后重视发展蒙藏教育并非偶然。但是，随着人们逐渐加深认识我国边疆民族状况，国民政府以“蒙藏教育”之名发展边疆民族教育的不足之处开始显现。第一，从民族状况讲，我国边疆民族地区除了分布蒙、藏、回、维等族群众外，还有着其他一些在语言文化上迥异于汉族的少数民族。1928年，中山大学人类学家杨成志赴云南与四川交界的凉山考察时就调查了当地的“蛮子”，学习了他们使用的“卢鹿语”，还就近对“夷人”“花苗”和“青苗”等民族的语言文字下了一番研究功夫。通过这次考察，杨成志认识到西南民族问题同样特殊，疾呼国人重视这些“吾国从来不引起人注意的民族”[9]38-43。第二，从治理边疆讲，近代以来，我国边疆国防安全问题是全方位的。除日俄觊觎内外蒙古、英国窥视西藏外，英法也垂涎云南、贵州、广西、四川、西康等西南边省。1935年，贵州军阀杨森曾在川滇黔交界的石门坎一带驻军时发现，英国传教士柏格理在此传教经营多年，当地的苗族群众竟然认同英国人[10]1。杨森认为这种情况事态严重，主张政府部门应抓紧教育当地群众，否则后患无穷。由此，从这两方面来看，国民政府以“蒙藏教育”之名发展边疆民族教育，显然不能涵盖所有边疆民族地区和少数民族群众。这一问题亟待国民政府抓紧解决。

二、1935年前后国民政府超出蒙藏教育管理范围的原因及表现

国民政府意识到以上问题，并在管理边疆民族教育事务上逐渐超出蒙藏教育的范围，这主要是与1935年前后国民政府关注西南民族教育有关的。当时，促使国民政府注意西南民族教育的因素主要有三。

其一，西南边疆国防安全问题日益凸显。如前所述，1935年以前，除了少数人类学家外，其他社会各界人士较少注意苗、瑶、彝、壮、傣等西南少数民族。一些人还把西南民族问题视作是“一般社会问题”，认为“不宜特别提出以解决”[11]8。与此同时，由于西北边疆国防安全问题更加突出，大多数人相对重视蒙藏民族问题。但是，步入20世纪30年代以后，我国西南边疆国防安全问题逐渐暴露。1933年，广西省灌阳、全县、兴安、义宁、龙胜等地爆发了瑶民起义。1934年，英国侵占班洪、班老等佤族聚居区，制造了“班洪事件”。而针对这些不稳定状况，社会各界人士纷纷赴西南民族地区开展调查，政府部门也积极发展西南民族教育。1934年，向尚、李涛、钟天石等中华职业教育社成员就赴两广、云南、西康、四川等地考察，他们“深入各种族部落间，作真确观察，求之不同之特点，与其所以纷争之关系，抒论纪实”，以贡献国人[12]1-2。1933年至1937年间，在教育厅长雷沛鸿的主持下，广西省政府制定《广西特种教育实施方案》，设立苗瑶教育委员会，筹划全省特种教育[13]71。1935年，云南省主席龙云鉴于云南“地处极边，界连英法，国防攸系，边患堪虞”，请求国民政府行政院拨款补助云南民族教育[13]67。这样，解决西南边疆国防安全问题成为了推动国民政府重视发展西南民族教育的外部力量。

其二，国民政府党政军人员大规模进驻西南各省。1935年以前，国民政府无力掌控西南边省。一方面，西南边省长期以来为地方军阀把持。像云南省先后被唐继尧、龙云等军阀把持，贵州省先后被刘显世、周西成、王家烈等军阀把持。另一方面，国民政府一直忙于内战。起初，开展北伐战争。之后，蒋介石、李宗仁、冯玉祥、阎锡山等新军阀争斗不已，直至1931年左右方才结束。紧接着，“九·一八”事变爆发，东北地区完全沦陷；广东、广西等地方政府组成以胡汉民为首的西南政务委员会，对抗以蒋介石为首的南京国民政府。此外，中国共产党在全国各地发展壮大，建立了多个革命根据地，国民政府“剿共”任务异常繁重。在这重重压力之下，国民政府分身乏术，无法也无力掌控西南民族省份。这种态势随着1934年底中央工农红军开启长征以后逐渐改变。当时，蒋介石以“追剿”红军为名，翦除王家烈的势力，任命吴忠信为贵州省主席，改组贵州地方军队，基本上控制住贵州省[14]306-307。同时，蒋还在重庆设立军事委员会四川行营，任命顾祝同为行营主任，染指刘湘的地盘。这样，西南民族地区逐渐“中央化”。在这一过程中，国民政府高层体悟到西南民族教育文化的落后。为了改变这一情况，1935年5月，蒋介石在贵阳发表演讲，提出政府部门将每年至少提供10万元，用于补助发展贵州省苗民教育。省长吴忠信为了开发贵州，也提出将要大力发展苗民教育。根据蒋、吴二人的指示，贵州省教育厅长叶元龙拟定1935年度苗民教育发展计划[13]68-69。教育部则拨给1935年度教育补助费，支持贵州省发展苗民教育。

其三，西南民族人士要求开展西南边疆建设。随着西南边疆国防安全问题凸显以及西南民族地区中央化，西南民族人士不断呼吁国民政府开发西南边地，还极力请求发展西南民族教育。一个典型的例子是：1936年至1937年间，高玉柱、喻杰才、岭光电、王奋飞等西南民族代表曾赴南京两次向国民政府请愿，呈交了《治理西南夷族巩固国防意见书》。在《意见书》中，高氏等人指出：西南民族群众文化落后，生活很痛苦，还外受西方列强的侵扰；西南各民族可谓“陷于绝境”，西南国防堪称“破碎”“危险”。因此，他们向行政院提出“调整夷苗政务，团结民族感情”(1)民国时期所谓的苗、夷是以今天的苗族、彝族为主，但有时还包括西南地区的其他一些少数民族。“推行代表，参加国民大会”等七项请求。其中，第一项涉及教育方面的请求[15]18，具体包括：(1)援照《修正蒙藏学生章程》规定，支持“苗夷子弟求学”；(2)补助土司创设“苗夷民族私立学校”；(3)在西南民族地区创设国民党中央政治学校分校；(4)举办“苗夷特种教育”。另外，高氏等人还请求由国民政府成立“开发夷苗委员会，兴办夷苗之教养卫等事务”[16]79-80。对西南民族代表的这些请求，国民政府基本上答应。像保送苗夷学生的要求，教育部考虑到“与团结民族、复兴国家，在在有关”，予以同意[16]80。并于1936年10月训令各省教育厅局、大专学校，将比照《修正待遇蒙藏学生章程》来保送西南苗彝等民族青年赴内地求学[17]16-18。至于举办“苗夷特种教育”的要求，教育部也回复立即核办[17]17-18。国民党中央执行委员会秘书长叶楚伧在接见高玉柱等人时还很赞许他们的请愿活动，明确表示：西南民族问题与蒙藏问题同样重要，国人有必要注意西南民族问题，中央党政部门也将制定计划，解决西南民族问题[18]。

在以上三方面因素的推动下，从1935年开始，国民政府采取一系列办法发展西南民族教育。首先，在1935年11月召开的国民党第五次全国代表大会上，国民党高层宣布：中央政府将“切实制定妥善方案”，努力发展“边疆各地与间在西南各省间之民族”的教育事业[19]299。其次，军事委员会行营川康甘青边政研究委员会成员沈重宇、李璜、葛武棨等人于1935年10月奉蒋介石的旨意，制定了发展西南民族教育的计划——《边民教育计划大纲》。蒋随即于翌年2月将这一大纲转交教育部、内政部、财政部和蒙藏委员会讨论[3]850。再次，教育部与蒙藏委员会于1935年3月联合拟定《推广边疆教育实施办法》，决定：将编写以国语为主、旁注苗文的国语、公民、常识等科小学教科书，计划在云南设立8所主要招收苗民子弟的小学，以开展苗民儿童基本教育，养成他们的爱国思想与观念[3]868-870。最后，1936年7月，教育部出台《二十五年度推行蒙藏回苗教育计划》，决定补助西南各省发展民族教育，分别补助云南、贵州、四川、湖南等省6万元、6万元、1.5万元和1.5万元；同时，教育部还为苗、蒙、藏、回等族子弟赴内地专科以上学校求学提供 15个公费名额，并着手编印蒙藏回苗合璧教科书及平民识字课本[3]883-894。

在这一波发展西南民族教育的过程中，教育部蒙藏教育司以“蒙藏教育”之名开展管理与实际管理地域范围逐渐不符，这为国人所注意，一些人还提出了批评建议。1938年，国民党中央政治学校教授王凤喈撰文提议教育部应改组扩充蒙藏教育司。“在中央方面，应将教育部蒙藏教育司改组为边疆教育司，扩大其组织，而以推进整个边疆教育为范围”[20]26。1939年至1940年间，教育部西南边疆教育考察团也在提交的考察报告中建议为了发展整个边疆民族教育起见，中央政府应调整扩充蒙藏教育司[21]154-156。1942年，教育部还有官员明确指出，“蒙藏教育”的名称不符合边疆教育实施的实际。“(边疆教育用)蒙藏两字，只指蒙民与藏民而言，当不能包括回苗等民族。”[22]230这些批评建议反映出，国民政府继续以“蒙藏教育”之名代称边疆民族教育，继续以蒙藏教育司管理边疆民族教育，已不合时宜。

三、国民政府以“边疆教育”之名转变管理的过程

在前面的批评建议声中，国民政府从20世纪30年代中期开始逐步以“边疆教育”之名代替“蒙藏教育”来管理边疆民族教育。当时，采用“边疆教育”名称的原因主要有二。一者，从地理角度讲，边疆的范围较“蒙藏”更大，不仅包括内外蒙古、西藏、新疆等西北边疆，还涵盖西南边疆地区及其他陆疆、海疆地区。二者，从边疆概念讲，一些学人在20世纪30年代末40年代初提出“边疆”有三义，认为除“地理的边疆”的涵义外，边疆还有“政治的边疆”和“文化的边疆”两层涵义。其中，文化的边疆“系指语言文化具有特殊性质者而言”。也就是说，除蒙、藏和新疆维吾尔族外，“康滇之夷、湘黔之苗、两粤之瑶、台湾之高砂(即高山族，——笔者注)”等语言文化不同于汉族的少数民族也为文化的边疆[23]1。这些学人认为，国民政府要建成近代民族国家，就必须消除这一“文化的边疆”，增进这些民族群众的国家认同感，促使他们与国内其他民族融合成中华民族。故而，从这两方面讲，国民政府改以“边疆教育”之名进行管理更为合适。为此，国民政府转变管理经历了三个阶段。

1934年至1936年间为第一个阶段。在这阶段中，国民政府在颁布的各种有关边疆民族教育的文件中逐渐减少使用“蒙藏教育”名称，而代之以“边疆教育”字样。如，1934年2月，国民党中央政治学校在《设置边疆分校初步计划纲要》中决定，将在包头、宁夏、兰州、伊黎、康定、丽江、张家口等地设立分校，并在设立分校的宗旨中使用了“边疆教育”字样。《纲要》指出，中央政治学校设立边疆分校是为了“推广边疆教育，培养健全国民，以增进边疆福利，并为边疆青年研究高深学术及从事各种职业之预备”[3]819。1935年3月，在与蒙藏委员会联合拟定的《推广边疆教育实施办法》中，教育部首次在文件标题上使用“边疆教育”来统称边疆民族教育[3]868。1936年7月，教育部出台《二十五年度推行蒙藏回苗教育计划》。这一计划虽然没有在文件名称上使用“边疆教育”，但在分述完蒙、藏、回、苗等族教育的发展计划以后，仍以“边疆教育”之名统称蒙藏回苗教育，并交待了筹办这些教育应注意的事项[3]894。

1937年至1939年间为第二个阶段。期间，抗日战争全面爆发，西南民族地区已经成为抗战的大后方，发展整个边疆民族教育更加刻不容缓。由此，1939年2月，国民政府在国民党五届五中全会通过的教育报告中宣布，除要注重推进蒙回藏教育外，“因抗战中苗民能知戮力国家者甚多”，惟于西南苗胞教育，“宜亦即加以规划”[24]29。于是，国民政府不再像以往那样仅着重发展蒙藏教育，而是出台系统的发展边疆教育计划与政策。1938年11月，教育部与蒙藏委员会、经济部、内政部、国民党中央组织部、中央政治学校、管理中英庚款董事会等部门在汉口召开边疆教育问题讨论会。在会上，教育部蒙藏教育司拟订的《推进边省教育计划草案》获得修正通过。这一草案涉及到各边远省区的初等教育、中等教育、高等教育、社会教育、办学经费和督导制度等，事务范围已不局限于蒙藏教育[25]5-7。1939年4月，国民政府召开第三次全国教育会议。这次会议通过的《推进边疆教育方案》规定：抗战期间，边疆教育“应以融合大中华民族各部分之文化。并促进发展，为一定之方针”。《方案》还对编译边疆教科书、发展边疆学校教育、推进边疆社会教育、确立边疆劝学制度等事务一一做出规划[8]151-157。

1940年以后，国民政府以“边疆教育”之名管理边疆民族教育步入第三个阶段。在这阶段中，行政院于1941年11月颁布《边地青年教育及人事行政实施纲领》，决定将“文化的边疆”作为实施范围[26]1211。同时，随着抗战逐步结束，东北地区及台湾、澎湖列岛等海疆地区一一光复。于是，边疆民族教育逐渐从蒙藏教育、西南民族教育再度扩展到东北民族教育、海疆教育[27]224-225，国民政府设立的蒙藏教育司从名称与职能上更加无法契合新的形势，所以，国民政府陆续改组扩充中央一级边疆民族教育管理机构，并在该机构的名称与职能上逐步不使用“蒙藏教育”名义。1940年11月，国民政府公布《教育部组织法》和《修正教育部各司分科规程》，规定蒙藏教育司管理蒙藏教育及其他边疆教育事务[21]74。随后，1947年，国民政府公布新的《教育部组织法》，又做出新的变化，即，将蒙藏教育司改名为边疆教育司，在管理事务上不再突出蒙藏教育事务。如，边疆教育司第一科管理计划推进边疆教育、规划支配边疆教育经费、督导考核地方办理边疆教育以及创办边疆职业学校等六项事务[26]44。对这一变化，教育部边疆教育司第二科科长曹树勋专门做出解释。他说：“教育部设司，以蒙藏为名，常引起其他边地民族之误会，实际上该司所辖边教，广达十一省之边区。对各边疆民族教育，向无轩轾，亦未尝以蒙、藏为限。”[28]74这样，1947年国民政府变更中央一级边疆民族教育管理机构名称的举动标志着“边疆教育”全面取代“蒙藏教育”，过去中央政府以“蒙藏教育”为重点来管理边疆民族教育的历史彻底结束。

四、结论

综上所述，从1929年着手发展边疆民族教育以来，国民政府无论是以“蒙藏教育”为名，还是以“边疆教育”为名，均旨在为建设近代民族国家服务。只不过，1935年以前，国民政府考虑到蒙、藏、维等民族，特别是蒙藏两族在语言文化上与内地汉族相差太远，故着力发展西北民族教育，以促使蒙、藏、维在语言文化意志上与国内其他民众统一，增进他们的国家认同感，共同形成国族——中华民族。1935年以后，国民政府则在西南民族地区中央化、西南民族人士强烈要求的背景下，将边疆民族教育的施教范围扩大，将所有与汉族有着语言文化差异的边疆民族逐渐包括在内，以促进边疆民族与汉族文化融合。所以，从这方面讲，本文前言中提到学人认为国民政府从“蒙藏教育”转变成“边疆教育”是为了“实现对边疆民族施以无差别的进行国民化统合”，这一观点值得商榷。实际上，20世纪三四十年代，国民政府从“蒙藏教育”转变到“边疆教育”，并不存在发展宗旨和取向上的差异。当时，转变管理的原因或者目的最主要还是为了适应边疆民族教育不断扩大的地域范围。