论中国户籍制度以及改革意见

曹维佳

摘要：户籍制度是国家实施的用来收集统筹公民信息以便人口管理，与公民权利紧密联系的一项基本国家政策，在保障公民权利和维护社会秩序方面有着不可忽视的作用。现阶段正是户籍制度改革的攻坚期，为实现到2020年形成新型的造福人民的户籍制度，当务之急就是着重分析现阶段我国户籍制度的问题，深刻把握我户籍制度改革方向以及发展空间，这对实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

关键词：户籍制度、中国户籍制度、户籍制度改革

一、户籍制度理论及功能

（一）户籍制度的含义

根据1958年《中华人民共和国户籍登记条例》来看，中华人民共和国户籍制度，是为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设实施的由户口登记机关登记的以户为单位的人口管理制度。户籍为自然人在本地生活提供了合法性依据。长期以来中华人民共和国的户籍制度根据地域和家庭成员关系来划分人口，把户口划分为农业户口和非农业户口以控制人口迁移，随着改革的深入，基本实现统一城镇农村户口，全部适用居民户口。每家每户都会有户口簿，记载该户人口的基本信息。国外比较典型的有美国、英国、法国、日本都没有户口簿，没有专门的户籍制度，户籍管理往往是通过医疗保障、车辆驾驶证、银行等等与个人最基本生活相关的内容进行收集信息、管理信息。如美国，公民并没有身份证，更加没有户口簿，采取户籍民事登记管理制度和社会保障号制度。其公民的护照、驾照、信用卡等证件的取得必须以拥有一个社会保障号为前提。社会保障号与联邦和各州的许多社会机构相衔接，是公民享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医的凭证。

综上来看，无论国内国外，户籍管理与劳动就业制度、福利保障制度、义务教育制度等等都紧密联系，甚至是前提条件。所以笔者认为，户籍制度应是国家实施的用来收集统筹公民信息以便人口管理，与公民权利紧密联系的一项基本政策。

（二）户籍制度的功能

中国户籍制度的内容包含三方面：户籍登记、身份证管理、户口迁移。常规业务是户籍登记和身份证管理，这两项是户籍管理内容最主要的部分。户籍制度在维持社会秩序，保护公民的权利和利益的作用应是显而易见的，从中国古代开始就有人口登记，用于统计人口，分配田亩，征收赋税以及征兵，这些对于国家管理都很重要。到中国的计划经济时代，由于建国初期的我国国力衰弱，无论农村和城市都处于非常落后阶段，为求城市发展，我国无奈之下利用户籍制度限制农村人口进城，以图城市居民的就业和生活稳定。到了市场经济的时候，户籍制度带来的问题越发明显突出。市场经济发展迅猛，各方面资源集中城市，社会财富越来越多，很多农民想要进城分羹，发家致富。但是社会问题也日益增多、尖锐，农民工子女教育问题、住房问题、医疗保障问题、就业保障问题、社会福利分配问题等，而这些都大大阻碍了社会发展，也与社会主义国家的共同富裕目标不相符。现在看来，户籍制度虽然在维持社会秩序稳定和管理人口问题上充分发挥了作用，但是也严重践踏了公民的平等权、迁徙自由权，以致成为“过街老鼠”的角色。所以，在习近平总书记的强调下，城镇化是现代化的必由之路，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡本公共服务均等化，真正让城乡二元户制度退出历史舞台。

二、我国户籍制度的现状及问题研究

“截至目前，全国各省区市都已研究制定户籍制度改革实施意见，25个省区市发布了居住证实施办法，2016年全国户籍人口城镇化率达到41.2%。实施居民身份证“三项制度”以来，办理异地居民身份证500余万张，2016年又有143.5萬的无户口人员登记上了户口。” 现今，户籍制度改革已经取得重大成果，但是随着改革进入攻坚期，政府应当愈发注重改革还存在的和可能存在的问题，以及下一步应如何继续推行才是当前的关键问题。

（一）我国户籍制度改革的成果

经过两年多的坚毅改革，我国制定和实行了一系列重大政策，促使户籍制度改革的政策基本框架圆满建构。

首先，二元式户籍制正式全面退出历史舞台，城乡户籍统一实行居民户口，从此民众在户口身份上再无差别，同时这一政策的贯彻和成功执行，可以大大削弱户籍制对民众的社会经济差别的影响，能在更大程度上让民众有获得感、幸福感和主人翁意识。其次，“人地钱”挂钩机制初步形成，农村“三权”改革进一步落实推进，有关教育、就业、住房、医疗等重点方面的配套机制改革也取得切实进展，以及居住证制度也在如火如荼地进行准备工作。最后，各省市县乡精准落实户籍制度改革，进一步开展清理整顿户口登记管理事项，贯彻落实居民身份证异地受理“三项制度”的建构工作，稳步推进解决无户口人员登记户口难的问题。

（二）我国户籍制度的问题

现阶段户籍制度改革任务仍然艰巨，在推广普及新的户籍制度以及相关改革方面仍然有模糊不清的地方，有些地方对于户籍制度改革热情度不高，接受度较低，认识没有到位;相关制度改革不配套，仍有很大改进空间;户籍制度改革实际成效是否能够真正奏效;有的地方设置不合理的门槛，落户手续繁琐、群众办理落户不方便等。中国户籍制度要转变为人人珍惜、赞不绝口的“香饽饽”应当要解决好以下3个主要问题：

（1）统一户口后，原农业人口与原非农业人口的权利对接统一方面存在问题。取消二元制户籍制度，没有农业户口与非农户口之分，但是在没有户口身份之别之后，二者之间的区别真的消失了吗？事实上，政府并没有解决此项问题。如何消除原城镇户口人民和农村户口人民在医疗保障上的区别，在这一点目前没有很大改善。已经参加“新农合”的农民是否应当并入职工医疗保险或是城镇居民医疗保障？到底如何对接统一二者的权利是实现市民化的关键，也是当下改革的重点。倘若在无身份之别之后，仍然存在实质的农业人口与非农业人口的不平等现象，那么取消二元户籍制度就失去本身的意义。

（2）在社会问题上，教育、就业、社会保障方面等机制没有与户籍制度改革内容实质配套。即使现在实行统一的居民户口，但是在很多社会问题上依旧没有得到妥善的处理。城市低保与农村低保的补贴额度不一样甚至是社会赔偿的数额不一样，比如在交通事故中死亡的“同命不同价”的现象，这些都是让人如鲠在喉，难以信服。

首先，教育问题是国家和民众都很关注的问题，但是存在的问题还是不少。流动人口儿童的受教育权难以保障。此外，在我国较大城市与中小城市在教育资源上有很大的差别，更加不用说特大城市与中小城市的差别。其次，现在实行的医疗报销率提升是大大减轻民众的负担，但是这并不能真正能解决看病难看病贵的问题。城乡医疗整合不全面，新农合和城镇报销比例差距大;优秀充足的医疗资源集中个别省市，导致异地就诊报销比例降低以及就诊生活费用增加;报销药类范围大多限于常规药，面对大病的特效药、进口药无法给予一定的报销比例;与医保相应配套机制不完善或者效果微弱，如因大病可以增入加入低保申请条件、大病补助报销率提高，以及个别地方未实现信息互联网录入导致程序繁琐。最后，至于就业问题，过多的人涌入这些拥有着黄金就业机会的城市，各种社会问题就凸显出来，愈发尖锐。社会就业压力导致就业条件越来越严苛，房价也相应增加，对于非当地的外来务工人员这些无疑成为阻碍，他们必须承担更高的生活成本。

（3）落户问题仍然艰巨繁重，各地应当进一步放宽落户条件，户籍人口城镇化率仍然有很大发展空间。各大城市依然聚集着大量流动人口，如何解决外地人口在本地落户问题一直备受政府重视，但是问题依旧存在，落户门槛较高。比如苏州的《新版苏州市户籍准入管理办法》的规定层层限制真正实现落户并不是轻而易举的事情。这样的限制不乏少数，所以政府一直在促进各地放款落户限制，相较早几年已经有很大进步了，只是革命仍未成功。

（4）户籍改革仍然存在侵犯公民的平等权和迁徙自由权的问题，妨碍社会和谐和城乡统筹发展。迁徙自由权是在现代文明国家公民的一项基本权利，不可随意剥夺。其历史渊源也非常之久，1948年的《世界人权宣言》第13条规定：“人人在一国境内有自由迁徙和择居之权。人人有权离去任何国家，连其本国在内，并有权归返其本国。”而且在第30条规定：“不得解释为任何国家、团体或个人有权以任何活动或任何行为破坏本宣言内任何权利与自由。”另外，《公民权利与政治权利国际公约》第12条规定：“一、合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由......”而且在1998年我国政府也签署了《公民权利与政治权利国际公约》，也因此点燃了整个学术界对公民权利和政治权利包含迁徙自由权的热情。由于迁徙自由问题与中国户籍制度密不可分，同时又与选举权、受教育权、劳动权、社会保障权、婚姻权等公民权利息息相关。

三、中国户籍制度问题的相关对策意见

深入推进户籍改革，坚决剔除粘附在户籍上的不平等差别，切实推行党中央领导工作内容将是接下来政府的重点工作内容。政府应当继续落实党中央的城乡户口一体制改革，缩小户籍所带来的社会经济差别待遇，让户籍回归最本质的内容，切断户籍制度与其他机制之间的不良联系，加强相关部门的整体联动，统筹推进各方面的配套改革。此外，加快完善基层公共服务，辐射带动农村发展，健全城乡社会福利体系，合理分配社会资源，实现民众的小康生活。国家应始终关注保护公民人权，保障民众的迁徙自由权和平等权，建立公平有序、充满人文关怀的户籍管理制度。拥有世界人口大国身份的中国，更加应当做好人权工作，建设人权事业，为世界人权工作做好榜样作用。具体说来有三方面：

首先，以居民实际居住地为户口的户籍制度，改变户籍地登记入户制度。随着经济社会发展和交通工具发达，当今社会人口流动性大。如果以户籍地為户口的话，对常年居住在外地的人来说很不方便。采取该种办法更加方便民众，贴近民众的实际情况，制度设置更加人性化。此外，此种办法可以简化工作程序，提高机关的工作效率，减少财政支出。

其次，综合配套与户籍制度相关的制度改革。教育、就业、养老、住房、社保等等涉及公民基本权利与社会福利等方面的制度也应实行配套改革。各地政府要积极建设农村教育事业，培育分配优秀教师资源和高科技教学设施。同时也要健全完善城镇乡村的社会保障和公共卫生服务体系。实现户籍城镇化率，首先就要把居民的生活保障做到位，让每一位孩子有学上，每一个病人有医保，每一个老人有人养，每一个家有房住。

最后，进一步放宽落户限制，进一步推进户籍城镇化。落户政策要放宽但是也要区别对待，因地制宜地放宽落户政策，统筹配套好其他机制，能动地推行贯彻户籍制度改革。除了像是北京、上海、广东这样的少数超大城市，其他地方应当不再对高校毕业生、技术工人、职业院校、留学归国人人员落户设限，应积极实行人才保护吸引的落户政策。同时作为超大城市以及特大城市应当做好自我调节，让人口流动起来，有进有出，优化人才结构，提高户籍城镇化的质量。

四、结语

中国户籍制度历史悠久，其作用不言而喻。随着时代发展它的问题也慢慢被发现同时也被逐步改革。但是现行的户籍制度并没有在根本上剔除其所带来的社会经济差别，诸如教育、医疗、就业以及社会保障方面。因此，在未来中国户籍制度改革应致力于完善与户籍制度配套的机制改革，回归仅限人口出生死亡登记的制度，营造真正尊重人的尊严、切实关注民众幸福的社会环境。

参考文献：

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[5]《新型城镇化建设要以人的城镇化为核心》，《中国青年报》2016年02月24日01版。