论大陆地区行政复议委员会制度的完善

郑赟

摘要：自2008年起，行政复议委员会试点工作在大陆地区大力开展，但由于法律法规的尚不完善，行政复议委员会的推行情况在全国各地也有较大差异，不少省市的行政复议委员会的建设也陷入困境。本文在介绍大陆行政复议委员会推行情况及分析其存在问题时，通过借鉴台湾地区成熟的诉愿审议委员会制度提出大陆地区行政复议委员会制度的完善建议。

关键词：行政复议委员会;独立性;权利救济台湾诉愿审议委员会

1 大陆地区行政复议委员会的制度建设

1.1 大陸地区推行行政复议委员会制度的背景

1989年大陆地区颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，为了更好地完善行政救济制度，后相继颁布了行政复议相关的法律法规。1989年12月24日，国务院发布了《行政复议条例》，开始在大陆建立统一的行政复议制度;1999年4月29日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）;1999年5月6日，国务院印发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》，行政复议制度自此开始逐步建立。行政复议具有行政诉讼不具备的众多优点，例如行政相对人提起行政复议程序简单、成本低、复议时间短，但这些优点在实施的过程中逐渐难以发挥作用，迫使公民转向上访。

2005年1月10日，国务院出台了《信访条例》，行政复议、行政诉讼和信访三者之间的局面发生了天翻地覆的变化，信访案件数量剧增，信访问题也愈演愈烈。在过去相当长的时间内，“大信访、中诉讼、小复议”的局面得不到改善，对现存的行政复议制度提出了严峻挑战。

2006年12月国务院召开全国行政复议工作座谈会，对行政复议工作进行全新计划。2008年9月16日，国务院法制办公室印发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》。2009年，《行政复议法》进行第一次修正。2010年12月召开的全国行政复议年度工作会议上，宣布在13个省市开始行政复议委员会试点工作。2013年《信访条例》进行修改禁止越级上访，所剩无几公民权益救济不得不转向行政复议和诉讼。在此背景下，北京、黑龙江、江苏、河南、山东和海南等十几个省份的行政复议委员会试点工作正如火如荼地展开。

1.2 大陆行政复议委员会的初步建设现状

大陆地区行政复议委员委员会的工作在省、市、县三级都有展开，一般来说由市级集中统一行政复议权。市级行政复议委员会主任由副市长级别行政长官担任，案件审议委员会主任由市法制办主任担任。委员则由法学专家、资深法务工作者和市直各主要执法部门的法制业务骨干组成，其中法律擅长者人员组成比例在50%左右。行政复议委员会下还设有办公室帮助处理日常准备工作。

1.2.1 黑龙江省“一站式”集中模式

黑龙江省行政复议委员将省政府及省直单位行政复议权统收到省行政复议委员会手中，进行统一受理进行审查然后做出决定。此外黑龙江省大量吸纳社会中法律工作者，对于跨省的几十件重大疑难复议案件，也能进行有效解决。

黑龙江省推行“一站式”集中模式后，行政复议受理案件数量大大增加，办案纠错率为47%，高于全国33.59%的平均水平，行政复议作为解决行政争议的主渠道作用得到了充分发挥。

1.2.2 山东济宁的“两委一办”模式

该模式是行政复议委员会的主流模式，行政复议委员会下设案件审理委员会和监督委员会，案审会委员由27名学者教授、社会律师和部门领导干部组成，外部人员的比例近80%;而监委会委员由14名党代表、人大代表、政协委员和纪检监察干部组成，监督委员会的设立主要是对行政复议委员会起辅助作用。

1.3 目前大陆行政复议委员会制度建立中出现的问题

1.3.1 行政复议委员会的独立性未能得到保障

行政复议委员会试点工作的重点在于改变“官官相护”情况，保证行政复议工作的相对独立性。但目前来看，部分试点区的行政复议委员会的审议工作仍然受到行政机关的较大干涉。行政复议委员会下设办公室，以便协助行政复议委员会处理繁琐工作。实践中各省市也纷纷设立了复议委员会办公室、领导小组等等，然而内部机构的纷纷设立却造成了行政复议委员会逐渐变为领导机构的情形。这样的行政复议委员会不仅领导人员与行政部门出现重合，财政、人员编制也基本完全由行政部门决定。

1.3.2 行政复议委员会的作用不明确

在我国设计行政复议制度之初，就将行政复议的作用放在实现行政部门之间的层级监督，而非保障公民的合法权益。行政复议案件大多是行政部门和公民之间的利益纠纷，行政复议委员会的作用仅在内部监督与维护行政部门利益中进行衡量，忽视了需要保护的公民权利，其实施效果大打折扣。

1.3.3 行政复议委员会的内部机构设置不完善

大部分省市往往都会设置行政复议委员会办公室协助处理案件的前期准备工作和文书工作，以提高工作效率。但在很多试点区，行政复议委员会却沦为了办公室的下属机构，行政复议案件往往未到委员会审议就已完结。

1.3.4 行政复议委员会的专业性有待加强

不少省市公开的行政复议委员会委员名单中，具有专业法律背景（例如法学教授、律师等）所占比例往往不足1/2。专业背景委员比例不足以保证委员会专业性的情况导致复议结果仍被大部分的行政人员牵着鼻子走，无法实现对行政机关的有效监督。与此同时，如何选拔委员，省市之间对委员门槛所要求的标准不一或存在暗箱操作问题，也在很大程度上影响行政复议委员会的专业性。

2 台湾地区诉愿审议委员会制度的介绍及借鉴意义

2.1 台湾诉愿委员会制度的立法背景

1979年11月27日台湾地区修订了《诉愿法》第26条，第一次提出了诉愿审议委员会制度。“立法院”经过几次讨论，决定建立诉愿审议委员会制度并给出以下立法目的：于受理诉愿案件繁多之机关，置专人办理诉愿业务，易收专精之效。经检讨结果，认为平均每月受理诉愿案件15件或再诉愿案8件以上者，置专任人员办理，确有必要，所需员额，则于所属机关总员额内拨用。至其置用标准，则于组织规程内订之。之后《诉愿法》几经修改，第52、53、54和55条对诉愿委员会的组成、决议、会议记录及言词辩论笔录和委员回避原则作出了详细规定，奠定了诉愿委员会制度的基础。

台湾地区在建立诉愿审议委员会制度之前也面临着行政复议案件众多，审议案件人员不专业，管辖机关任务沉重的问题，因此设计专业强且效率高的诉愿审议委员来集中处理复议案件。在诉愿审议委员会成立十几年后，为了强化诉愿审议之功能，增益救济程序效用，加强诉愿审议制度中诉愿人的参与，台湾地区增设了情况决定制度。与此同时台湾地区《行政院及各级机关诉愿审议委员会审议规则》也增补了诉愿审议会议决议方式、笔录记载规定和委员利害关系回避原则等条文。

2.2 台湾诉愿审议委员会制度的借鉴经验

2.2.1 臺湾地区诉愿委员会的救济与监督作用并存

台湾地区诉愿委员会制度建设目的和《诉愿法》的立法目中都有表明，诉愿审议委员会的出现是为了更好地保障公民权利的救济。诉愿审议委员会从成立之初就将其作用定位在救济公民权利这一点上，同时兼顾内部行政行为审查作用。

2.2.2 诉愿委员会委员的选拔

台湾地区《诉愿法》第52条第二项，强调委员会之组成人员具备法制专长之专业性，在实践操作中依据“行政院”人事行政局85局力字第16346号函所示，更细化到如下要求：（1）法律系所毕业（2）法制类科考试及格（3）曾修习主要法律学科二十个学分。在委员的实际任命中，所选法制专长者均是社会上所认可的资深教授和律师，法制专长委员所占比例也远超过1/2。

2.2.3 言词辩论的加入

根据《诉愿法》第64条，诉愿审议委员会主任委员得指定委员听取诉愿人、参加人或利害关系人到场陈诉。台湾诉愿委员审议案件不只限于形式审查和书面审查，听取诉愿人或其他参与人陈诉是审议诉愿案件的必经程序。《诉愿法》第65条更进一步规定了审议诉愿案件时可依申请或职权引入言词辩论。

2.2.4 不同意见书处理方式

《诉愿法》第54条第一项规定：诉愿审议委员会审议诉愿事件，应制作审议记录附卷。委员于审议中所持与决议不同之意见，经其请求者，应列入记录。虽然法无明文规定，个别之委员应得提出协同意见书或不同意见书。在这种情况下，即便复议失败，诉愿人在进行行政诉讼时也能将不同意见书当其对抗行政部门的有力抗辩依据。

3 大陆地区行政复议委员会的完善措施

3.1 确保行政复议委员会的独立性

行政复议委员会的独立性问题是行政复议委员会体制建设的重中之重，只有保障了委员会的独立性才能对决议的公平与正义有所期待，在此之前我们必须明确行政复议委员会的法律地位。2017年最新修正的《行政复议法》也未见行政复议委员会制度的涉及，更未对行政复议委员会地位进行规范，很多学者提出了“行政法院说”、“行政机关司法化说”以及“独立机关说”等等。但就大陆地区的实际情况来看，无论是将委员会往法院形式靠拢还是单设成为独立机关都是不可行的。

笔者认为行政复议委员会的级别应当仅次于其所在地方的政府级别。行政复议委员会做出的决议，所辖区域内所有的行政机关都应该执行。以省为例，省级政府的行政复议委员会级别就应当仅次于省级政府，如果省级政府不同意省级行政复议委员会的决议，应由两者将该份决议提交至上级行政复议委员会处理，不得擅自更改或撤销决议。但为了保障行政权的独立性和统一性，国务院行政复议委员会应当服从于国务院。

影响委员会独立的因素不外乎有两点——财政和人员编制。针对财政问题，建议进行越级供例如省级政府负责市级行政复议委员会的财政支出。针对人员选拔，行政复议委员会所在级政府应将委员选拔办法细则公开并将入选委员名单和委员背景履历进行公示，接受公民监督。至于委员会人员编制的数量应由上级政府酌情而定。

3.2 明确行政复议委员会的作用

大陆地区在制定《行政复议法》时，将行政复议制度等同于一般的行政监督制度，而忽视了其解决行政纠纷、化解行政争议的功能，导致这一制度向高度行政化发展。而台湾地区推行诉愿审议委员会制度的最重要目的就是保障公民权利得到救济。我们在行政复议制度改革中，必须要了解到行政复议委员会制度的建设最重要的是保障被侵害的公民权利。因此，我们在制定行政复议委员会相关立法时，应当明确行政复议委员会的作用一为实现行政监督，二为保障公民权利。

3.3 完善行政复议委员会的内部机构设置

完善行政复议委员会的内部机构设置，首先应当以立法的形式明确规定内部机构的权力范围，例如规定这些内设机构应负责日常案件准备工作，形式审查复议案件的受理资格、调查复议案件所需证据和制作复议案件相关文书等等。其次，可限制内部机构的数量，只允许有必要存在的内部机构存在，防止内部机构的膨胀扩大，降低内部机构的工作效率。最终将行政复议案件繁简分流，实现行政复议在公正和效率上统一。

3.4 确保行政复议委员会的专业性

我国行政复议工作效率低下、行政复议公信力低等负面情况在一定程度上都是由行政复议处理部门专业性过低导致。台湾地区在其诉愿审议委员会制度对于委员的专业能力要求就及其严格。大陆地区应当从法律上明确规定委员会委员的资格要求和委员会专业人员的比例要求，提高复议委员会委员的选拔门槛，面向社会招聘，并且公布委员名单接受民众监督。至于具体选拔委员细节，可以不同层级政府在法律统一要求的基础上自行出台选拔人员的细则，但对于法律背景的委员应当限定一个最低标准（通过司法考试或是具有3年以上的法律工作经验）。

3.5 加强行政复议委员会的程序设计

目前的《行政复议法》对于行政复议的程序设计有些过于简陋，在行政相对人提起行政复议方面只是规定了行政机关进行形式审查、书面审查。相关法规应当增加给予行政相对人陈诉意见和言词辩论的权利这些权利。在审议案件的过程中，不少地区都在尝试公开听证的做法并取得较好效果。公开审议在更充分保障公民的权利同时也可以更好地利用公民监督促进行政部门的自我审察。

对于复议决议的作出程序，台湾地区的诉愿审议委员会要求审议案件时要求半数以上委员出席，决议采用少数服从多数，出席委员过半数同意。而大陆地区尚未对决议的通过作出明确的委员出席或同意比例要求，笔者建议审议案件时应要求半数以上的委员出席，事项的表决应由出席委员达到2/3以上才予以通过，与此同时少数持反对意见的委员可以制作不同意见书交由委员会记入笔录。

参考文献：

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