制度真空和信息壁垒视角下权力寻租对策分析

孙永军 刘洋 甘美泉

【摘 要】 个人与部门参与制度执行容易出现权力监管缺陷，制度真空和信息壁垒又助长权力寻租。文章基于制度真空和信息壁垒视角，将信息传递理论与权力寻租联结起来，分析了制度績效视阈下权力寻租在制度设计、制度运行、制度反馈中的缺陷成因。目的在于进一步剖析制度设计、制度运行、制度反馈与权力寻租的深层关系，以提出治理权力寻租对策。建议加强廉政教育，建设服务型政府，建立数据共享平台，提高公众参与意识，健全制度机制，从而形成良性互动的社会治理格局。

【关键词】 制度绩效; 信息壁垒; 权力寻租

【中图分类号】 F275;F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）03-0057-04

反腐倡廉、严以用权已经上升到党和国家的战略层面。十九届中央纪委二次全会明确指出，要不断加大正风肃纪和反腐惩恶力度，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。因此，权力运行的价值在于服务公众，而服务的过程又体现出制度的社会价值和维护公共利益的程度，即制度的设计、执行达到预期的长期和短期目标，体现出制度绩效水平。

近年来，我国改革开放深化与权力寻租深层矛盾日益凸显，这些矛盾破坏了市场公平竞争环境，扰乱了创新战略实施和经济秩序维护，导致政务信息畸形化发展，阻碍了社会生态的廉洁进程。当前，我国存在的腐败现象在很大程度上带有体制性色彩，制度真空和信息壁垒导致权力运行环境缺乏透明度，政府官员依法用权意识不强从而引发利益部门化。治理权力寻租的关键在于充分发挥制度绩效，只有加强制度建设，为建设服务型政府、加强领导人员廉政教育提供制度保障，才能有效地遏制腐败。

一、基于制度真空和信息壁垒视角权力寻租的界定

1967年，美国经济学家戈登·塔洛克在其论文《关税、垄断和偷窃的福利成本》中首次将经济学关于资源配置的研究视角从生产领域延伸到非生产领域，提出当事人会采取游说、贿赂、欺诈、偷税漏税等方法来达到目的[ 1 ]，阐述了最早的寻租思想。安妮·克鲁格通过分析发现，发展中国家限制进口所引发的经济后果中包含寻租活动，并于1974年在《寻租社会的政治经济学》一文中指出寻租是在获取许可和配额以得到额外收益过程中进行的疏通活动，也正是寻租活动带来了社会资源的极大浪费[ 2 ]。这两者的研究视角从个人寻租转向公权创租，但此时的权力寻租仍处于被动状态。公共选择理论之父詹姆斯·布坎南进一步丰富了寻租的含义，认为寻租是“行政权力的拥有者凭借政府保护，在运行权力的过程中，不以增进公共利益为目标，而是积极谋取私人或小团体的利益寻求财富转移最终导致资源浪费的活动”，证明了掌权者由被动寻租过渡到主动创租的过程。我国著名经济学家吴敬琏先生认为权力寻租的实质是腐败。杜勇认为设租是掌权者利用权力取得非生产性经济利益的行为。寻租是在不完全竞争背景下进行的负和博弈，作为一种非生产性谋利活动，对于设租者本人是有效的，其实质却是让整个社会承担由此产生的负外部效应[ 3 ]。本文认为权力寻租是指政府官员在运用权力时，由于同级部门和上下级部门之间缺少信息沟通形成信息壁垒，以及在转轨过程中制度体系的缺位，阻碍了相应的规章制度发挥绩效，造成“权力失控、监督失灵、灵魂丧失”的局面，致使一些官员将民众赋予的权力商品化，以实现私人利益为目标，最终导致政治制度黑箱的行为。

二、制度真空和信息壁垒视角下权力寻租的新矛盾

所谓制度真空指的是制度的滞后性使制度落后于社会环境的变化所形成的制度空白和断层，即制度缺位现象。所谓信息壁垒，是指在各个部门之间以及部门与外界之间，由于相互没有形成良好的协同工作与沟通机制，部门之间完全孤立，部门和外界之间没有互动，各种信息无法畅通所导致的“数据烟囱”现象。目前我国部门之间的信息呈现“各自为政、烟囱林立、信息孤岛”状态，权力寻租表现出新的特点。

一是部门化的集体“作案”。信息保密和信息专享是掩盖管理过错、粉饰决策失误、保留行政特权的天然屏障，因此信息资源优势部门的工作人员出于本能，必然阻碍信息共享，从而加剧信息垄断局面，强化部门中心主义。破窗效应说明环境可以对一个人产生强烈的暗示性和诱导性，形象地表达了环境与寻租现象之间的关系。由于制度体系的缺陷，监督机制无力，缺乏有效力量制约公权，当环境中的多数人选择利用制度漏洞进行自利性的寻租活动后，从众心理使得部门人员选择偏离公共利益的权力观[ 4 ]，部门成员内部组合成小利益集团，形成腐败共同体，部门化的集体寻租成为不能说的“秘密”。

二是寻租主体的分布趋于低层化。我国长时间以来实行高度集中的政治、经济管理体制，政府各部门直接归属于中央统一管理，部门之间的横向联系缺乏稳定性，呈现出一种“条块分割”的格局。各部门对所拥有的信息具有绝对的所有权、管理权和使用权。在多层次锥形的政治体制分布下，由于纵向等级部门之间信息壁垒的存在，越是低层部门，为寻租所承担的代价越低，便有了现在越来越多的小官巨贪现象。十八大以来，反腐工作已经形成压倒性态势，中央坚持老虎苍蝇一起打，无数贪腐高官落马。但从表1来看，仍有人乐此不疲地贪恋权力游戏，蝇贪的现象更为普遍。

三是寻租活动的普遍化。政府网站在收集与处理信息时，只是对收集到的本部门信息进行简单处理，很少对其他部门的类似信息进行资源共享和整合。加之传统行政文化的影响，很多公务人员对手中的资源缺乏准确认知，不把政府信息看作一种可以分享的公共资源，而是将其视为权力的象征，是否公开、公开的程度有赖于个人意愿，主观随意性较强。孟德斯鸠曾经说过“绝对的权力必然导致绝对的腐败”，由于缺少内外部监督，政府权力成为滋养腐败的沃土。截至2018年底，我国公职人员违规使用资金（见图1）共计3 330.26万元，这些资金如果被恰当地使用，可以资助426名贫困大学生完成学业。由此观之，寻租行为的存在使得改革成果被一小部分人非法占有，严重损害了社会福利的帕累托最优。

三、制度绩效视阈下权力寻租原因分析

政府作为第三方，通过制度对参与博弈的双方或多方进行强制，使其成为制约寻租的首选。由于多种原因，制度不健全致使权力失去制衡，以“权钱交易”为代表的腐败现象尤为普遍。美国著名学者亨廷顿曾指出：腐败是一个社会是否缺乏有效政治制度化的衡量标准。新制度经济学认为，制度决定行为，是影响个人选择最重要的因素，因此，本文认为寻租行为的根源在于制度没有发挥出应有的效力。所谓制度绩效，有学者认为，是指制度实施所产生的效应、效果或效能，即制度是否实现了设定的预期目标;也有学者认为，制度绩效意味着制度践行其功能、实现其设计初衷和预期目标的能力。简而言之，制度绩效包括三个方面的含义：其一，是否建立了相应的制度安排;其二，实施制度后是否产生了一定的影响力;其三，制度实施产生的是什么样的效应。将制度绩效与权力寻租结合在一起，制度绩效的含义是指国家机关制定的制度规则在实施过程中，围绕“公共权力运行过程及行使者本身”，对权力监督和抑制寻租行为所发挥的效果。基于信息壁垒和制度真空视角，制度绩效与权力寻租的关系如图2所示。

（一）制度真空——制度设计失效——权力寻租

诺思的路径依赖理论指出，“一旦发展路线沿着某一特定轨迹行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所衍生出来的主观主义模型便会增进这一进程”[ 5 ]。我国经济建设处于转型升级阶段，原有的制度安排被打破，新的制度安排并未完全到位，具有较强约束力的规范化意识形态还未建立，社会缺乏正确的道德标准引导，不可避免地出现制度“真空”困境。这种制度短缺现象使权利主体处于一种权利与责任不相称的环境中，对掌权者监督体系的缺乏为寻租行为的开展创造了有利的外部环境基础，诱发和刺激权力寻租的思想在转型经济中迅速膨胀，官员对寻租活动司空见惯，甚至对腐败产生了麻痹心理，主观上增强了对腐败行为的认同，官场亚文化盛行。

（二）权力结构内部的信息壁垒——制度运行失效——权力寻租

公共选择理论认为行权者在权力的行使过程中，必定最大化地谋取私利，主动寻租或设租，而信息壁垒的存在限制了监督机制运行效果的发挥，制度环境的缺陷为腐败的滋生和蔓延提供了可乘之机，成为寻租者的保护伞。首先，政府同级部门之间存在信息壁垒。通过观察政府部门间信息资源的分布情况，可以发现有些部门拥有大量基础性信息，当与其他部门交换信息时处于优势地位，而其他部门则往往在信息占有上居于弱势。由于部门之间的信息不对称，造成了一些处于弱势地位的部门对信息强势部门发生的业务了解甚少，客观上制约了同级部门之间的相互监督。此外，信息弱势部门由于掌握的信息量比较少，在发生特殊情况需要提供必要的信息时，难免需要求助于强势部门，因此即使发现强势部门进行权力寻租活动，也只能睁一只眼闭一只眼，主观上限制了同级部门之间权力监督的可能。信息壁垒增大了监督体系的缺陷性，使得权力结构内部的制衡机制失效，即便有科学合理的制度机制做保障，运行时由于主观和客观条件的约束，制度形同虚设，成为一纸空文。例如，在政府采购中，国企的采购都是由专门的采购部门负责，工作相对独立，几乎不会受到任何制衡限制，很容易产生寻租行为[ 6 ]。在预算管理中，部门预算的编制具有随意性、盲目性，提供的编制数据信息不准确，虚列支出、挤占挪用资金现象时有发生，有无随意调整项目、调增调减预算金额或者擅自改变用途等非法活动难以追踪，预算追加的真实性、合法性、效益性难以评估。

更有甚者，部门视手中掌握的信息为换取租金的资本，公开进行信息寻租，与公共行政的基本属性背道而驰。相对于同级部门之间的信息壁垒，上下级部门之间也同样具有信息壁垒，本部门专有的信息往往成为其进行信息寻租的资本，加之上级部门对信息共享部门缺乏有效的监督，导致信息共享部门寻求利益损失补偿，从而产生了政府信息披露中的信息寻租行为。一些职能部门设法利用行政干预和法律等手段满足自身的利益诉求，选择隐瞒、垄断、限制信息自由流动以及歪曲、捏造信息等方法造成不同程度的信息不对称，本来需要披露的信息不向公众公开，以保护既得利益甚至牟取私利。例如，一些政府工作人员充分利用政府控制资源的有价性、隐蔽性等特征，在采购、拍卖等活动中编造虚假信息，提供给非相关利益者，导致他们对情况判断失误，为交纳“租金”的利益集团输送真实信息从中获利。在拍卖具有良好经营条件的企业时，部分官员故意提前向公众散播虚假信息，使该企业看似没有买入价值，但却暗中秘密地向利益相关者透露企业的真实运营状况，帮助他们以低廉的价格赢得一场看似开放透明的拍卖;还有些部门，设置信息获取壁垒，凭借有义务在第一时间内向社会公开的信息，胁迫收取所谓的政府信息费来获取租金。由于信息关注者都既希望获得又想垄断信息，导致信息关注者争相“交租”，促使政府部门事先向其透露产业政策、规划取向或招标价格等信息;某些政府部门人为制造障碍信息来设租，一方面以加强企业管理为名制定一些低质量的管理条例来为难企业，另一方面又在收取租金后以服务者的身份来帮助企业。

（三）权力结构外部的信息壁垒——制度反馈失效——权力寻租

政府公信力下降会带来政府话语权弱化的“话语危机”，形成塔西佗效应，引发政府和公民之间的信任危机，权力结构外部的信息壁垒正是形式主义等“四风”问题的庇护力量。实际上，政府不仅是大量公共信息的拥有者，同时又是规章制度和政策的制定者，相对于公众而言，占据信息强势地位。一方面，对于政府本应该通过合法渠道及时公布的规章制度和工作程序，或公民有权通过申请等途径获得的政府信息，政府通过垄断、隐匿或封锁等手段剥夺了人民群众的知情权和获得权，使之成为稀缺资源，方便自己暗箱操作，谋取私人利益。另一方面，政府公開的信息要通过层层下达的方式传递到民众，多数民众对政府的种种工作流程不是很了解，而且在没有触及自身切实利益的时候，民众对有关政府部门方面的信息了解意愿比较低，缺乏对信息监督的主动性，这两方面共同作用，导致政府部门和民众之间信息不对称。由于缺少了第三方的监督力量，使得权力机构外部没有形成有效的监督机制，缺少有效的公众反馈，难以就制度所发挥的绩效进行评估，最终引发权力寻租呈现出某种结构化趋势，几乎成为社会活动和权力运作的重要方式和准则[ 7 ]。预算是政府履行职能的结果载体，公开预算可以有效提高政务透明度，促进阳光财政。但是数据显示，部分地方预决算信息披露的完整性和细化性均有待提高和完善，公开内容中缺失重要事项，相关事项的解释说明不具体，一定程度上影响了公众对公开信息的全面把握和理解，外部监督作用受限，制度反馈效用降低。

四、治理权力寻租的对策

（一）建设服务型政府

政府的适度干预是反寻租的关键，为此，只有深化供给侧结构性调整，实施“放管服”改革，厘清政府和市场各自职能与作用的界限，才能使政府做好事前监管的减法，事中事后监管的加法和优化服务的乘法，便于市场在资源配置中发挥决定性作用。同时调整优化政府机构职能，转变工作作风，减少信息壁垒的设置权限，不做信息的“守护神”，以服务者的身份帮助企业，提升服务绩效;既懂得适度放下权力，做好服务，又利用好手中的剩余权力，坚决禁入权力运行的“灰色地带”，以高度的自觉摆正态度，以务实的精神打造高效政府，促进政务清廉，早日迈入国家治理现代化和信息化的门槛。

（二）加强廉政教育

完善和深入实施公务员制度，加强廉政教育，提高各级干部拒腐防变的免疫力。现代社会中，掌握公权的政府官员不仅是公职人员，而且和其他人一样承担着多重非公职角色，也会遭遇角色冲突，所以政府要帮助其树立正确的“三观”，使整个社会形成廉政文化的舆论导向，让他们熟知在各自岗位上的角色本质，树立公权公用的角色思想，恰当处理公与私的矛盾。同时建立和完善严格的公务员制度，将廉政档案作为考核晋升的资料，通过相应的素质教育来帮助权力行使者内化自身所需要遵守的社会规范，明确权力要“取之于民，用之于民”的立场。

（三）建立数据共享平台

建立数据信息共享平台，保障制度运行。解决权力寻租，大数据的作用同样值得关注。区块链技术作为一种新型的大数据应用，具有去中心化和透明性的优势，可以在没有中央节点的情况下实现全网数据的分布式记录和存储，这样就有效消除了不同部门之间的信息优势与劣势，大家享有同样的信息资源，系统内的数据记录和更新对所有节点均透明公开，保证了数据能够被全网所有节点追溯和查询。数据信息的共享，加强了部门之间的协同性，提高了工作效率，同时透明的信息共享机制也强化了部门间的监督制约，对抑制权力寻租具有重要的促进作用。

（四）提高公众参与意识

国家与社会处于最佳状态时，政府与公民会协同治理社会政治事务，这便是善治的最本质属性[ 8 ]。有效治理信息寻租，最重要的着眼点是打通政府与社会公众之间的信息壁垒。阳光是最好的防腐剂，也是最好的杀虫剂。只有提高权力运行的公开透明度，才是治理寻租的基本先决条件。但是仅仅公开信息是微不足道的，还要建立社会舆论机制，并通过完善公众举报制度，疏通举报渠道，保护公民的检举权，积极调动公众的参与热情，营造拒绝信息寻租的社会文化氛围与不能腐的良好社会风气，提高公众的监督意识，推动形成阳光政务，保证权力正确行使。

（五）健全制度机制

健全制度机制，弥补制度设计“真空”。制度是抑制寻租的最后防线，也是最有力的举措。将制度设计细化到相关岗位的运行边界，为权力在法制的轨道上运行和官员依法用权提供制度安排，以及为审计机关对权力行使主体的监管提供精准化的制度保障。为此，要实行权力清单制度，明确公职人员“严以用权”的岗位职责和职权边界，同时完善权力腐败的监测机制、警报机制、快速反应机制、行政问责机制，构筑严密的制度反腐网络[ 9 ]，把权力关进制度的笼子里，最大化地发挥制度设计、制度运行、制度反馈的绩效。监督是有效清除腐败的利器，通过系统的制度保障，压缩腐败产生的空间，使反腐制度的合力充分发挥，让腐败行为无处遁形。●

【参考文献】

[1] TULLOCK.The welfare costs of tariffs，monopolies，and theft[J].Economic Inquiry，1967，5（3）：224-232.

[2] KRUEGERAO. The    political    economy    of    the rent-seeking society[J].The American Economic Review，1974，64（3）：291-303.

[3] 杜勇.论当今中国社会寻租行为的异质性[J].会计之友，2017（17）：2-7.

[4] 彭丽丽，梁晓宇.心理学视角下预防腐败问题探讨[J].中共山西省直机关党校学报，2018（5）：86-89.

[5] 道格拉斯·C.諾思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联出版社，1994.

[6] 单文慧.国企采购环节权力寻租内部控制完善探讨[J].财会通讯，2015（13）：32-34.

[7] 包国宪，赵晓军.新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响[J].上海行政学院学报，2018（2）：29-42.

[8] 俞可平.走向善治[M].北京：中国文史出版社，2016：103.

[9] 刘占虎.中国腐败治理体系现代化的时代诉求与时间逻辑[J].西安交通大学学报（社会科学版），2017（4）：85-92.