西方资助下非洲民主转型-理性选择制度主义下以非洲各国政府行为为切入点

孙奕欣

摘 要：近年来，民主在世界范围内遭受巨大危机。长期依赖西方对外援助维持至今的非洲民主制度出现明显倒退。“资助式”民主转型出现挫折的原因是什么？本文主要以非洲各国政府为研究对象，运用理性选择制度主义理论分析框架，探讨不同时期非洲各国政府对民主改革的决策选择。研究发现，民主化进程初期，西方持续高额的援助资金和国内长期动荡的政局促使国内各利益集团达成合作，迅速建立民主政府并推动开放普选。民主政体的初步建立暂时缓解迫在眉睫的政治经济危机，合作基础不复存在。出于对集团利益的考量，他们首先尝试在制度范围内展开博弈。一旦无法达成共识，制度变迁发生，民主制度名存实亡甚至毁于一旦。非洲民主化进程如此坎坷的根源在于缺乏内生性变迁动力，非洲国家需要在本国的制度而非舶来的制度中寻求解决本国复杂问题的办法。

关键词：对外援助;非洲民主化;理性选择制度主义;政府行为

一、导言

对外援助作为经济外交核心工具之一，自冷战以来被世界各国广泛采用，发展至今已演变为富裕国家的一种国际责任。近年来美国将发展、外交和军事列为美国外交政策的三大支柱1，足见对外援助之于美国外交的重要性。对外援助不是无偿的，大量资金与技术流出的背后隐藏着援助国既定的战略目标和国家利益。对于西方国家而言，无外乎是政治上推广民主制度，经济上开拓国际市场。20世纪80年代初，政治动荡、经济落后的非洲成为西方国家对外援助的主要输出地之一。空前的现代化尝试在非洲展开：在达到实现民主所需的政治進步和物质繁荣水平之前，大量贫穷国家尝试自由化。2在国际货币基金组织和世界银行大量资源与债务豁免的帮助下，撒哈拉南部地区大部分国家开始了稳定化或结构调整，80年代末经济政策取得明显效果，部分国家经济开始复苏。1994年，整个非洲大陆只有屈指可数的几个军管体制残存，超过30个国家的多党政治已经合法化，并允许竞争性选举。3

然而，近十年来世界范围内民主深受重创和削弱。自由之家（Freedom of House）调查显示，遭受民主挫折的国家连续第12年超过登记收益的国家。42017年世界政治权力与公民自由程度继续下降，已跌至十余年来的最低点。近十年全球民主化倒退程度前24位的国家中，撒哈拉以南非洲地区占据10席。5随着世界政局变动，一贯积极倡导人权民主思想的美国出于自身利益考量大幅削减对外援助预算。尽管世界银行、国际货币基金组织、非洲发展银行、联合国等国际组织对非洲撒哈拉以南地区经济发展持乐观态度6，但近十年来这一地区国家GDP年增长率呈剧烈波动态势，国内经济形势依然严峻。西方对非洲国家民主化发展的资助已40年有余，从80年代末90年代初大量国家实现民主变革、经济发展出现转机，到近年来专制领导人重新上台、经济发展停滞甚至倒退，非洲经济确实逐步实现自由化，然而经济自由化的发展似乎并没有按照既定假设推动非洲政治民主化的进步。“资助式”民主转型出现挫折的原因是什么？非洲究竟适合何种现代化道路？这些问题使我产生困惑与探究兴趣。

二、文献综述

1、援助国视角下的对外援助理论研究7

（1）现实主义视角

汉斯·摩根索认为，援助只是一种纯粹对外国施加影响的对外政策工具8。他将对外援助归结为六种类型：人道主义援助（humanitarian）、生存援助（subsistence）、军事援助（military）、经济援助（economic）、威望援助（prestige）和贿赂援助（bribery）。9其中，贿赂援助是除人道主义援助外其他援助的真实目的，表现为一国政府向另一国政府提供钱财或服务，作为援助国获取某些利益的交易代价。肯尼斯·华尔兹10在摩根索贿赂援助的基础上结合冷战时代背景，认为对外援助能有效遏制共产主义的扩张。爱德华·班菲尔德11指出，对外援助中鼓吹的理想主义和人道主义忽视了国家在无政府状态下追求权力的基本属性，存在很大缺陷。

现实主义聚焦大国对权力的支配，在对外援助问题上呈现出一种援助国中心论12，即援助国企图从受助国处获取政治利益。然而一国选择提供或接受对外援助的目的各不相同，结局往往出现为援助国指责受助国政治资源变现迟缓、受助国指责援助国吝啬强权的局面。总体上现实主义在对外援助问题上持较为悲观的态度。

（2）交换理论视角

亨廷顿认为，对外援助不是无偿的。援助国在提供大量资金的同时，也会对受助国提出某些限制，如只能购买援助国商品、彼此结成战略同盟、交换受助国某些资源的优先开采权等。对外援助项目的实施过程中，援助国与受助国的损益比变得难以计量。13发展中国家为了获取发展经济的物质基础，愿意同特定国家保持密切的合作关系。如阿尔伯特？阿莱西纳和杜大伟研究发现，前宗主国倾向于向前殖民地提供援助，以维持其在该国的影响力。14马克·加西奥罗维斯基认为，国际依附关系是援助国基于受助国重要的战略价值，援助国可通过提供经济援助与军事援助，提升该国的政治稳定性，满足自身利益。15刘毅将对外援助分为关系型援助与支配型援助两类，关系型援助强调合作共赢，援助国甚至愿意单方面让利，支配性援助多关注短期效用，追求国家权力扩张。

2、受助国视角下的对外援助理论研究

（1）依附理论

依附论者将发达的资本主义国家和欠发达国家之间的关系定义为掠夺者和被掠夺者的关系，就第三世界国家贫穷的原因及其未来发展道路进行探索。萨米尔·阿明提出“边缘资本主义”理论，将世界资本主义积累分为“中心型”与“边缘型”两大模式，认为“边缘型资本积累”是一种受到“中心型资本积累”控制的资本积累模式，特征就是“外向型”和“依附性”。16特奥多尼奥·多斯桑托斯研究表明，对外援助资金多流向受助国的原材料生产加工行业，这断绝了受助国凭借自身力量发展竞争产业的机会，阻碍自身工业的发展。17车能在 对坦桑尼亚接受外援历程的研究过程中发现，20世纪60至80年代坦桑尼亚接受最多援助的时期，经济和社会发展陷入停滞;80年代初期援助方削减对坦桑尼亚的援助，国内被迫进行改革后，社会状况得到明显改善。18

（2）国内政治机制

西蒙·德切特和约瑟夫·怀特研究发现，对外援助在维持受助国内部多党制的同时，间接稳固了执政的统治地位，现任领导者不太可能面临失去权力的风险。19梁益坚从非盟这一行为体出发，探讨了非洲相互审查机制在对外援助资金的监督和管理上起到的作用。20德加科夫和科洛尔从受助国税收制度着手，发现援助之类的非税收收入减轻了对公民征税的状况，降低了公民要求对政府追责的激励。21罗伯特·伦辛基和霍华德·怀特认为对外援助中存在“拉弗曲线”，小额的对外援助对受助国经济有促进作用，但随着援助金额超过临界值，援助效果出现下降。22

援助国与受助国是对外援助研究中的两大行为体。援助国处于政治与经济的强势地位，因此援助国视角下的对外援助理论多从宏观的大国权力支配和国际经济一体化的角度出发，对外援助被看作是实施国家战略目的和经济利益的手段之一。与之相对，受助国视角下的对外援助理论，一是依托于依附理论批判对外援助为“新殖民主义”，二是聚焦于国内政治探究不同身份的行为体对对外援助的实际反馈，后者更偏向于微观研究。

三、不同时期非洲各国政府对民主改革的决策选择

1、民主化进程初期：20世纪80年代末～90年代初

60年代实现民族独立的非洲，由于国内经济长期依附于殖民宗主国，国内工业化基础薄弱，国家长期陷入族群冲突与内战的泥沼。直到80年代初，仍旧无法解决国内经济增长率下降、生产停滞、外债增加、国内贫困加剧的问题。约瑟夫·奈23指出，贫穷落后的国家如果想要在发展阶段获得资本的原始积累，大致有两种途径：一是改变对收入的控制而获得的资金，包括收入分配的改变和资本输入性获得的资金;二是迅速发展的具体部门所得利润重新投资而获得的资金。随着国际分工的不断细化，自然资源与初级工业制品的价格被发达国家压制在较低水平，落后国家缺乏启动工业化的资金。面对严重的财政问题和收支失衡，不少政府选择向世界银行、国际货币基金组织乃至前宗主国寻求经济上的援助。20世纪80年代的时代背景是，以美国为首的资本主义国家与以苏联为首的共产主义国家两极阵营对峙角力，西方政治家坚信民主政治是解决非洲问题的良方。法国时任总统密特朗在1990年6月举行的法非首脑会议上声称，“将援助与非洲国家的自由和民主努力联系起来”，视各国民主化程度确定援助数额。24

20世纪90年代早期，非洲各国紧跟第三波民主化浪潮，短短几年时间内，大多数撒哈拉以南非洲地区国家已经从相对封闭的、限制的、非竞争性的政治转向更加开放的、竞争性的政治。各国通过修正立宪、公民公决、议会和总统的直接选举等，实现了一党制向多党制的过渡，建立起西式民主制度。接受西方对外援助最多的南非，更是一跃成为非洲民主国家的典范。依照亨廷顿衡量民主化进程的两个指标：政治参与和政治竞争，普选权、自由竞选权、言论自由权等基本人权的从无到有，对于非洲民主进程而言诚然是巨大的飞跃。

这一时期，摆脱政权颠覆的恶性循环是非洲各国政府的根本利益所在，推动国家经济持续发展是维持社会稳定的重要因素。在这样的背景下，传统旧集团魁首、掌控暴力武装的军方强人、代表族群利益的领袖、极力推动改革的民主派等利益集团相互妥协，共同组建新政府。在缺少足够资金与技术支持的情况下，它们顺应第三波民主化浪潮，选择接受西方国家提出的全盘民主改革要求，以换取大量对外援助资金，用于国内经济建设。尽管核心利益各不相同，但在民主化进程初期，在西方持续高额援助资金的激励下，由各色利益集团形成的新民主政府具有一个共同的选择倾向，即投入大量资金迅速建立起民主政体并推动开放普选，以维持长期的经济援助。

2、民主化进程停滞甚至倒退时期：20世纪90年代后期～至今

仰仗于西方资助推动发生的非洲民主改革，虽在形式上搭建起民主自决的平台，实质上政府内部相互掣肘，矛盾重重。有研究证明，90%出现民主倒退的非洲国家都面临经济停滯;40%的非洲国家出现过民主的倒退，其中半数以上的倒退发生在确立民主制度六年以内。25

理性选择制度主义分析问题的逻辑起点是理性人假设。制度的形成往往以合作为前提，只有当个人力量无法抗拒的危急情况出现，或双方得以重复交往（重复博弈），才有可能达成合作。2620世纪80年代，非洲国家经济发展水平低、政局动荡不安、非流动性农村人口众多、社会分裂，这些问题无法依靠单个利益集团解决，与此同时西方声称只有自由民主才能更好的消除和解决非洲社会当前分歧和冲突。此时，利益集团根据国内与国际形势选择合作，以追求自身利益最大化。20世纪90年代，民主政体的建立使得非洲各国内部利益集团暂时达成妥协，国家的经济发展似乎出现转机，西方援助资金的投入也得到回报，此时各利益集团不再面临无法抗拒的危机。相反，出于对自身集团利益的考量，他们首先尝试在制度范围内展开博弈。1992年与1997年肯尼亚两次大选中，总统和议会选举都表现出鲜明的地方民族性，1997年反对党各方按照地方民族划线，甚至未能推选出唯一的候选人。272018年7 月30日，津巴布韦执政党非洲民族联盟爱国阵线被控操纵选举，争取民主变革运动领导人纳尔逊·查米萨号召示威者进行反对抗议，军队在镇压抗议活动中造成6人死亡。28一旦利益集团无法达成合作，制度变迁发生，民主制度名存实亡甚至毁于一旦。1993年6月，胡图族领袖美琪尔·那达代伊通过选举成为布隆迪第一任民选总统，10月被图西族控制的军队分子暗杀，其继任者在1994年4月的空难中遇害。1996年7月，图西族领袖布约亚推翻时任政府，重新掌握权力。29

民主制度在建立后需要不断巩固，尤其是在民主基础极不完备的非洲国家。研究表明，援助国的援助并未贯穿于整个民主巩固的过程中，而是在第一次民主选举后显著减少。30西方国家高估了民主在不同经济条件与历史背景的国家的适应程度，或是只追求非洲民主从无到有的突破，而全然不顾其后可能遭遇的种种障碍。就非洲各国政府而言，民主选举与多党竞争必然导致原有利益集团权力的分散，而薄弱的民主机制并不能对执政行为进行有效限制，民主改革强烈依赖外部激励而缺乏内生性动力。另外，对外援助直接划拨到政府而非公民社会，如何支配完全取决于政府决策。作为理性人的政府可能会为了个人财富最大化而减少国家的财政。由于缺乏有效监督机制，巨额非税收入引起的腐败事件层出不穷，援助资金被挪用作执政拉拢人心的手段。在短期内实现民主化的制度变革后，很多非洲国家又陷入了比从前更为严重的社会动荡和持久的军事冲突中。

四、非洲民主化道路的探寻

近年来，民主遭遇极大危机。十年前，土耳其与匈牙利作为新兴民主国家的典范被西方国家给予厚望，现如今随着民粹主义强人的上台，两国又重新回到专制统治中。2018年3月，一力推动南非民主改革的前总统雅各布？祖马被南非以涉欺诈等16项罪名提起诉讼。2018年6月20日，美国总统特朗普宣布退出联合国人权理事会，向世界释放拒绝继续领导全球人权事业的信号。在世界范围内民主广泛受挫的背景下，长期依赖西方民主援助支撑的非洲民主制度出现倒退也是在情理之中。

理性选择制度主义强调制度并不决定行为，个人建立在制度约束上的理性选择决定行为。非洲各国政府内部利益是多元的，不同利益集团在谋求自身利益的过程中，就有可能因为资源分配不均、官员任命、政策制定等问题产生矛盾和分歧。这些利益冲突的解决，依赖稳固且有效的制度，而西方国家坚信那是西式民主制度。然而非洲脆弱的民主制度缺乏内生性变迁动力的支撑，决定了它不能从根本上建立起契合非洲本土政治文化和文明的民主政体v，结出适合非洲国家仰赖依靠的民主果实。当制度难以使个人利益最大化时，制度变迁就会出现。这些不确定的变迁可能会发展为三种路径。第一条路径是兜兜转转下形成的良性循环，如坦桑尼亚政府从与国际货币基金组织的冲突到妥协，开始尝试全方位改革，实现了经济的快速增长，成为受助国经济发展、削减贫困的典型案例。31第二条路径是转向平民主义，推翻改革，产生一个无保障的体制和奄奄一息的经济，如2012年3月马里军队哗变，推翻马里总统政权，后虽建立过渡政府，但国内图阿雷格族武装分裂问题始终未得到解决。32第三条路径是民主失败促成专制体制，可能继续推进改革、平民主义或是掠夺。如陷入暴乱冲突中的中非共和国。

事实证明，非洲不能通过全盘移植西式民主制度实现政治民主化与经济现代化。如何克服利益集团为追求自身利益而牺牲国家利益的问题成为当务之急。非洲国家需要在本国的制度而非舶来的制度中寻求解决本国复杂问题的办法33，寻求内生性变迁动力，谋求自主发展能力的培养。

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