美国执法记录仪相关法律制度探究

李晓萍（福建警察学院，福建 福州 350007）

一、引言

2014年以来，美国各地发生多起警察枪击平民事件，包括迈克尔·布朗、埃里克·加纳等在内的多名黑人市民死亡引发了美国公众的愤怒。[1]民众对警察滥用武力的反对声日益增多，要求强化警察问责机制的呼声也越来越高。佩戴执法记录仪（body-worn cameras，简称“BWC”）被认为是缓解警察合法性危机、增强问责能力的有效途径。随后在总统和司法部的推动下，执法记录仪成为当前美国警务领域普及速度最快的技术之一。

在提升执法透明化、增强警察与公民文明互动等方面警用执法记录仪成效显著，但是美国法律学者和政策专家警告说，警用执法记录仪的使用尚在探索阶段，伴随执法记录仪而生的许多重要法律问题仍未得到解决。[2]例如，警察应该记录与公众的哪些互动？谁有权观看视频？要不要向公众披露录像？如何尊重隐私权？美国学者就上述问题展开了广泛的调研和讨论，州和地方当局也开始调整法律政策，试图最大限度地平衡法律利益冲突，确保实现警用执法记录仪的最大潜力。本文梳理美国警用执法记录仪使用过程中的法律争点和经验，总结相关法律制度，希望为我国警察现场执法视音频记录法律制度的完善提供可借鉴的视角。

二、警察使用执法记录仪的利弊之争

警察应用视频监控工具执法并不新鲜，早在上世纪70、80年代，美国警方就开始在公共街道上安装闭路电视（CCTV），此后还采用了车载移动摄像头等。执法记录仪这种穿戴式的摄像机仅仅是视频监控形式的新发展。但是，因为执法记录仪和以往的监控设备相比，移动性更强、体积更小，且与拍摄对象距离更接近，对公民的侵入性和窥视性更强，具有更严重侵犯隐私权的可能，从而引发了更激烈的讨论。

（一）使用执法记录仪的优势

1. 促进公民和警察执法之间的文明互动

执法记录仪拥护者认为，执法记录极大地提升了执法的透明性，通过对警察的执法活动进行可视化记录，并向公民提供警察行动的视频资料，可以使警察使用武力或抓捕行为得到有效监督。执法记录使得滥用武力的行为更容易受到事后追责，从而倒逼警察提升执法行为的规范性。对公民而言，道理亦同，当公民知道他们的行为正在被记录，并且日后可能被用作证据时，往往会选择约束自己的不当行为，从而促使警察和公众之间的互动更加文明。有研究数据表明，使用执法记录仪以后，警察使用武力的事件以及公民对警察野蛮执法的投诉数量均大幅减少。[3]

2.证据质量高，方便法律纠纷的解决

相比其他形式的证据而言，视频能够呈现更完整、更客观的事实真相，这在一定程度上可以预防纠纷的产生。如学者所言：“公民不太可能对戴着执法记录仪的警官提出轻浮或不真实的投诉，因为他们知道录像证据可以立即驳斥他们的主张。”[4]另一方面，视频证据能够提高法庭证据的准确性，更有助于诉讼中的事实认定。不同于证人证言受记忆力和情感因素左右，这有助于节省执法部门在漫长的调查和诉讼中花费的精力和财力。在以往针对执法部门违宪搜查和抓捕提出的索赔案件中，当事人经常因为缺乏证据而失败，而执法记录视频能很好地还原警察在执法现场的行为，减少民众向执法机关起诉和问责的阻碍。

（二）使用执法记录仪的副作用

1.对个人隐私的威胁

首先在公共场合，比如街道和公园，虽然传统法律观点认为“公开场所无隐私”，市民对此的隐私期望比在私密空间（如家里、浴室、医院）要低，但这并不意味着公民愿意将每一次与警察的接触都形成视频记录。而根据美国有关的公开记录法或信息自由法律的要求，该视频记录可能后续会向社会公开。即便是在当事人主动寻求警察帮助的情况下，有的州法律要求记录仪始终开启、不间断拍摄，这也会导致无关群众、路人被拍摄和记录。其次在享有隐私期待的私人场所，虽然警察在持搜查证或得到授权的情况下可以进入执法，但是如开启执法记录仪可能会造成对隐私权的巨大侵害。尤其在家暴、性侵等类似案件中，对视频管理稍有不慎就会将受害者推向公众。

2.执法记录的管理会造成巨大的财政困扰

除去配置和推广、培训执法记录仪的巨额财政支出，基础设施成本（例如允许上传视频数据的扩展坞）和视频存储成本要更加昂贵。此外，机构还面临着大量的视频记录管理问题，如为组织内外的系统用户提供视频访问便利、处理媒体和其他公众的视频记录查阅请求，以及在公开之前根据法律适当编辑记录等。[6]根据美国有的州的信息自由相关法律，警察执法记录视频被视为传统的公共记录，那么为平衡个人隐私，警察部门必须付出代价高昂的剪辑成本。比如在华盛顿州警方就曾收到要求披露项目启动以来所有视频资料的匿名申请，据估计要满足该要求，警方需要花上几年时间一帧一帧地修改敏感图像。考虑到广泛和难以管理的公共记录申请要求，有的警局被迫放弃或暂停执法记录仪计划。[7]

总的来说，执法记录仪作为一种不可逆转力量将长期持续存在，因此关键在于如何构建一个强有力的法律政策框架，确保公众对隐私保护的信心，实现执法记录仪效用的最大化。正如霍华德·瓦瑟曼教授呼吁的，“执法记录仪的最终效果取决于实施的艰难细节。”[8]

三、美国宪法第四修正案视角下的执法记录仪

美国宪法第四修正案规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依照合理根据，以宣誓或代誓宣言保证，并具体说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状。”

（一）使用执法记录仪与宪法第四修正案的“搜查”

宪法第四修正案在颁布之初侧重于保护公民的财产权利，即只有存在对公民财产权利的侵犯、对场所的物理侵入，搜查行为才上升到宪法意义进行合宪性审查。[9]但是在1967年的卡兹诉美国案中，美国最高法院将第四修正案的保护范围扩大到个人隐私，认定特工人员将窃听器放在电话亭的玻璃外来进行窃听的做法属于本修正案所指的“搜查”。法院认为：虽然工作人员从物理上并没有进入电话亭，但是在卡兹进入电话亭并关上门后，就进入了一个他自己认为“对话筒说出的话不会搞到天下皆知”的封闭空间，而且这一期待在社会看来是合理的。大法官波特·斯图尔特在判决书多数意见中写道：“第四条修正案保护的是人，不是地点。”法院最终认定电子窃听属于第四修正案的“搜查”，应该事先取得搜查令。[10]本案提出的“隐私合理期待标准”经后续案件的发展成为判断是否适用第四修正案的普遍标准。

二是司法审查预先进行。根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条、第6条和第8条，司法机关对人民调解协议进行司法审查工作，是在当事人提出司法确认申请之后。在人民调解活动进行过程中，即使司法机关对人民调解活动进行了调解业务指导，也不开展司法审查工作。“一站式”司法确认机制，则是司法机关在对人民调解组织进行全程业务指导的同时，就对该调解组织的调解程序、调解活动、调解协议以及证据材料等是否合法、规范，进行了全程监督和预先审查，只不过是否启动司法确认程序，则完全取决于双方当事人是否提出申请。

随着侦查技术和手段的发展，在无人机侦查、GPS定位等非物理性侵入的侦查领域，法院在权衡隐私利益的同时不断地发展第四修正案所指的“搜查”内涵及其合宪性标准。比如传统认为公民在“公开场所无隐私”，但是在大数据时代人们在公开场所的行踪信息被收集、分析后可能会揭示出一个人的核心隐私和生活方式，对此，美国联邦最高法院引入了保护公民隐私的“Mosaic理论”（马赛克理论），即公民对关涉其个人的公开信息的片段组合享有合理的隐私期待。[11]根据该理论侦查机关获取此类证据需要申请搜查证，否则就会因为侵犯嫌犯的隐私被认定为“非法证据”排除。就执法记录仪在公共场所的使用而言，一般警方不会对当事人进行定期地或持续几天地记录，不会构成第四修正案的“搜查”，但在目前面部识别技术功能的加持下，如若后续将执法记录数据集合，并和其他数据库加以比对分析就有可能构成“马赛克理论”下的“搜查”。

（二）使用执法记录仪与法律要求之间的差距

1.使用执法记录仪与“一览无余原则”

“一览无余原则”（Plain View Doctrine）是宪法第四修正案要求的持证搜查的例外，它授权警察在犯罪证据非常明显，即“一览无余”的情况下，警察可以没有搜查令合法地予以扣押，该原则的适用一般要有3个要件：警察在观察和接触犯罪证据时处于合法的地位；无意间发现；显然是违法的证据。[12]对照前述要求，从警察佩戴的执法记录仪中拍摄的视频存在以下问题：首先，记录仪可以在一个受宪法保护的区域内记录证据图像，而警察可能没有事先的正当理由。其次，第四修正案的措辞本身明确要求搜查令必须“具体说明搜查地点和扣押的人或物”，据此警察一般只应收集他们的搜查令预测的具体证据，但在搜查过程中执法记录仪会捕捉到警察所经过的任何空间，并会记录搜查令中所列证据以外的图像。再次，执法记录仪的摄像头会记录当时警察认为不构成犯罪的证据图像，但在后续查看、暂停、放大或重放录像后，将其识别为犯罪证据。访问视频时相当于证据又回到了警察面前，使政府追溯性地证明先前扣押的物品具有可立即定罪的性质。[13]这些都突破了“一览无余”原则的限制。

2.使用执法记录仪与“各方同意”

“各方同意”是一项独特的隐私保护措施，规定在有些州的隐私保护法中，同时，“各方同意”也是确保警察无证搜查行为合宪的豁免情形之一。一般来说，该规则保护“私人谈话”不受执法部门的控制，除非私人谈话的所有当事方都同意，否则该证据也会被视为是非法证据予以排除。一般而言警察在执法对象谈话时用执法记录仪记录音频，通常不会引发隐私问题，因为该对话被视为是“公共谈话”。[14]但是，如果警方合法地进入一个有多人在场的场合，并用执法记录仪记录两个或多个人之间的谈话，则可能违反隐私保护。例如，西雅图有关执法记录仪使用的手册要求：对于不向公众开放的住宅或其他私人区域，工作人员使用执法记录仪须征得当事人同意，并将当事人的同意和答复予以备案。如果请求被拒绝，工作人员必须在此私人区域内停止执法记录仪的记录。实践中，警察总是更经常出现在多人场合，要求警察在每次遇到两个或两个以上的人进行看似私密的谈话时都要关掉记录仪，这会导致执法工作繁重又低效。而要求警察询问在场者是否打算继续保持他们的谈话秘密性，并征得当事人的同意，会导致执法记录工作举步维艰。

四、关于何时使用执法记录仪的法律制度

（一）警察使用启动执法记录仪的自由裁量权

从强化问责的角度，持续不间断地开启执法记录仪是最理想的做法。因为只有这样才能确保记录事件的完整性和公正性，防止警察在认为对自己不利的情形下关闭记录仪以规避责任。这种做法的负面作用是带来更大规模的监视、更大的侵犯隐私的可能性，同时带来更大的存储和维护数据量。而且，不间断的记录可能会影响取证质量，因为有的证人在执法记录仪前倾向于有所保留。考虑到前述因素，赋予警察一定程度开启/关闭执法记录仪的自由裁量权是更妥当的政策选择。然而，赋予警察选择权的后果是，有的警察会选择不用或选择性使用记录仪，从而回到没有执法记录仪之前的执法状态。因此需要考虑的是如何通过配套制度的设计，防止该裁量权不被滥用。

通过配套其他约束机制，可以使警察行使自由裁量权规范化，如：出台何时启动执法记录仪的操作规范，对特定情形、程序加以列举；加强警察部门的内部追责程序，如对不符合政策要求，擅自中断记录的警察进行纪律处分；扩展非法证据排除规则，如当执法人员不当中断记录仪时，排除执法记录视频证据的可接受性；用技术手段保障执法记录不被随意编辑、删除等。目前市面上许多执法记录仪已然能从技术上提供保护措施防止证据被篡改和操纵，在执法人员执行删除或其他动作时能生成监管记录。

（二）关于使用执法记录仪的州立法情况

截至2016年8月，美国有25个州的立法机构制定了有关使用执法记录仪的立法。其中在“使用政策”部分说明何时和如何使用摄像机，具体包括摄像头的默认开/关位置，在什么情况下默认开/关位置可能发生变化，更改默认位置的程序，以及在采访特定的人时，必须发出那种通知，或者需要得到同意。[15]这些州的立法模式大致分两种，一种是由州出台总的指导方针，规定州范围内的具体执法规则和程序，同时授权地方机构做补充性规定；另一种为“纯授权”模式，将规定规则的全部权力授予地方执法实体。从这些指导方针中可以看出使用执法记录仪有关制度的大概样貌。

笔者以2015年伊利诺伊州颁布的执法记录仪立法[16]为例。首先，关于摄像头的开启与关闭情形：当警察穿着制服，或响应服务要求，或以其他方式参与“任何与执法有关的遭遇或活动”时，必须始终打开摄像头，其中“与执法有关的遭遇或活动”包括交通截停、逮捕、行人停车、交通管制、审问等……举报犯罪行为的证人、受害人或机密告密者要求关闭摄像机时必须关闭摄像头。虽然该法未提及未成年人这种特殊群体的隐私利益，但是宽泛的“证人”“被害人”的概念已然可以覆盖。其次，关于规范自由裁量权的内部检查制度：警察被正式或非正式的不当行为投诉，或使用武力事件发生……或作为其他不当行为证据的佐证时会被处以纪律处分。再次，关于隐私保护：对于有隐私期待的被记录人，法律要求执法人员必须告知被记录人正在记录的情况。因为在有的案件中获得当事人的同意是不可能的，因此，有的州立法只要求予以“告知”，而在奉行隐私权全面保护的州则要求获得“同意”。除了前述制度，有的州立法更注重确保执法透明度和遵守法律的机制，如新罕布什尔州的法律要求摄像机在事件完成之前保持激活状态，“在未激活、未能记录整个接触、中断记录，或者出现故障”时，执法人员必须做报告。该州法律还规定“任何违反本章或任何其他相关法律的记录都应立即销毁”，以此来惩罚使用过程中的失当行为，而违反法规的记录在一定情况下（如对执法机关提出的诉讼中）被排除作为证据使用。

五、平衡隐私基础上执法记录的披露与管理

（一）透明与隐私之间的博弈

在美国每个州和联邦政府都有信息自由法，比如《国家公开政府/档案法》及其联邦《信息自由法》，这些法律是基于对政府的不信任和监督而生，因此规定许多级别的政府记录都应该公开披露，包括从警察设备中提取的视频。比如《华盛顿法典》第42章中《公开披露法》就规定本法适用于政府或任何地方机构准备、拥有、使用或保留的与履行职能有关的任何记录，无论其物理形式或特征如何，术语“记录”包括胶片、磁带和录音制品。[17]由于这些信息公开法都出台在执法记录仪推广之前，故并不足以应对执法记录仪使用中的隐私问题。

比如前述的华盛顿公开披露法也规定了免于公开的例外情形，如涉及隐私的至关重要的特定记录、与性侵犯或性侵儿童受害者有关的调查记录。但该法对“隐私权”的界定为：仅在披露有关该人的信息对一个合理的人具有高度冒犯性的情况下被侵犯的情形，且如果请求者能够证明录音“对公众来说是合法的关注”，那么他将凌驾于披露所引发的隐私问题之上，并且可以获取和发布记录。可以说，跟公众的合法关注相比，个人隐私的豁免规定会被狭隘解释，从而使警察拍摄的私人录像很容易成为可以公开的公共记录。[18]此外该法还规定，如果披露的信息同时涉及个人隐私和重要政府利益，而敏感和私人的信息又是可编辑的，则机构必须予以编辑和披露。为了响应执法记录仪推广工作，协调政府信息公开与隐私保护之间的冲突，有的州立法机构开始修正公开披露法，出台关于执法记录管理的新政策。

（二）关于执法记录披露和管理的州立法

1.执法记录披露的法律政策

关于执法记录仪的法律政策对隐私保护的做法大致分为三种：（1）要求停止录制以保护隐私；（2）免除部分或全部执法记录视频的公开披露；（3）要求对公开披露的材料进行编辑以保护隐私。[19]在平衡政府公开和隐私保护之间，不同州有不同的尝试和做法。

最极端的做法是直接立法对执法记录视频做免于披露的全面豁免，即直接规定执法记录不属于《信息自由法》必须披露的公共记录，如南卡罗来纳州。这种看似最大限度的保护隐私的作法，也将使公众无法享受执法记录仪带来的好处，伤害执法的透明度。相较之下，对执法记录视频的部分公开豁免或过滤性披露是更妥当的选择。如伊利诺斯州规定除非记录是“标记”的“事件”（原因是被投诉、使用武力、逮捕或拘留，或导致死亡或人身伤害），执法记录免于披露。而康涅狄格州法律禁止披露涉及家庭或性虐待受害者的事件现场，以及谋杀、自杀受害者或事故死亡受害者的执法记录，因为向公众披露此类记录会明显地侵犯隐私。包括堪萨斯州在内的十几个州规定将强制披露对象限于被记录人及其代理人。有的州则采取过滤性披露措施，要求执法机构在发布记录之前必须对特定信息（如裸体、严重暴力、未成年人的身份、个人医疗信息、非事件“直接相关”的人员的身份等）进行编辑。通过列举和分类，创建向不同群体（被记录者及其代理人、公众、媒体等）披露执法记录的多层次结构，有效地平衡了信息公开和隐私保护的矛盾。

2.执法记录视频管理的法律政策

除了前述的当事人同意、自由裁量权、法律分类列举可以缓解隐私问题，执法记录仪产生的海量视频还需要采用系统的、技术上的解决方案。比如对视频加以标识，减少保留的视频数量，缩短视频保留期，并将需要长期保留的视频范围缩小到某种类型。这种标识和分类的管理方法可以一定程度减少遵守信息自由法案需要的财政和行政负担。

比如伊利诺伊州的法律规定，摄像机记录必须保存至少90天，不得更改或删除，除非该记录被“标识”为以下七种：（1）记录的事件与已提交的正式或非正式投诉有关；（2）作为事件一部分的执法人员使用武力或发射了枪支；（3）记录的任何人此后遭受“重大人身伤害”或死亡；（4）该事件导致拘留或逮捕，但轻微的交通堵塞和商业犯罪除外；（5）相关人员受到内部调查；（6）该人员的主管、检察官、被告或在刑事诉讼中，法院“认定这起案件具有证据价值”；（7）该官员因与其公务有关的事件而请求保全。在这七种情况下，记录必须在标记后保留至少两年。此外，如果记录用于任何刑事、民事或行政程序，则在程序结束且法院授权销毁之前，不得销毁记录。当然，随着技术的进步，如语音转换软件和自动校编工具的成熟，执法视频可以便捷地加以编辑以应对隐私保护和信息公开的需要。

六、结 语

我国公安部于2016年印发《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，旨在建立执法全过程记录制度。该规定确定了全程不间断记录原则，粗泛地列举了公安机关应当进行现场执法视音频记录的情形，以及视音频记录的管理。但该规定并未提及禁止记录的情形，亦未对隐私保护问题有详细、具体的关切。司法实践中，遇有当事人或公众向公安机关申请执法记录公开，法院或公安机关往往以“过程性信息”或“侦查信息”不予公开为由驳回，有违“规范执法”“提升执法公信力”的初衷，亦未深入探究和厘清其中蕴含的法理。虽然美国学者认为在执法记录仪使用的领域，法律尚落后于技术，但是美国推广警察使用执法记录仪的实践已有五六年，且各州对隐私保护的力度并不相同，从而在平衡隐私与确保透明政府之间呈现出不同的生动样本，各州的立法实践也为我国公安机关执法视音频记录工作的完善提供了细致、成熟的参照。政策的建构不周会侵蚀执法视音频记录工作的潜在效用，目前我国尚未出台有效指导现场执法记录工作的立法或指南。随着技术的进步和制度的完善，相信警察使用执法记录仪会真正实现规范执法和隐私保护的双赢。