利益相关者视角下广西扩大高等院校办学自主权的策略研究

黄玥

摘    要： 本文基于利益相关者理论，针对国内外关于高校办学自主权理论的发展历史进行梳理和归纳，根据不同视角下专家学者取得的研究成果进行阐述并总结经验。改革开放以来，政府通过简政放权、制定一系列政策法规、提高高校内部治理等方式，落实和扩大了我国高校办学自主权，但是还存在一些不足。以广西高校为例，通过分析存在的弊端，提出一些新的建议，着重发挥社会和市场化的作用，为落实和扩大高校办学自主权提供可行性建议，实现高校与社会的协调发展。

关键词： 利益相关者    社会监督    市场角色

1.研究背景

自二十世纪九十年代以来，大学办学的独立性已成为高等教育界的焦点和热点。本研究试图探索保障和扩大高校办学自主的对策和建议，选取地处西部地区的广西地区。由于地理、经济和文化的影响，广西高等教育的发展滞后，高校自主办学对广西高等教育的发展具有重要意义。

2.文献梳理

2.1利益相关者理论。

Freeman（1984）首先提出利益相关者理论应用于企业管理领域，企业组织的利益相关者包括股东，员工、消费者及外在力量政府、媒体等与企业形成共同营销的个人和组织。美国学者罗索夫斯基将利益相关者理论应用于高等教育。教师、学生、校友和企业都是大学和学院的兴趣群体。

2.2高校办学自主。

2.2.1国外文献综述。德国著名教育家洪堡（1998）从教育学角度出发对其概念和精神进行界定，它以“学术自由”为核心，提出办学独立，有效保证学术和学校的独立性。其次，著名社會学家爱德华·希尔斯（2008）从法律地位和社会学角度方面界定。另外，美国历史学家查尔斯·霍默·哈斯金斯（2005）在著作《12世纪的文艺复兴》中论述中世纪欧洲以行会组织模式来界定。通过对以上西方三位专家学者从教育学、法学和历史学角度论述高校办学自主权的概念及内涵，存在的不足是：过于强调大学的独立性而忽略政府的职能，没有妥善处理好政府与高校之间的关系，容易使教育陷入无政府主义。关于范围界定。美国高等教育学者约翰·S·布鲁贝克（2002）、克拉克·科尔（1993）认为高等教育史中大学作为学术行会具有散漫、偏执保守和排斥改革的风气，高等教育有必要用政治观点改善。他们不仅指出了大学作为一个具有高度自治权的行会组织的弊端，更说明了高等教育应当是有限自治而不是绝对自治，强调了政府的职能，即应该对大学办学自主权进行约束和适度控制。

2.2.2国内文献综述。关于高校自主的概念和重要性，中国早期教育家蔡元培先生提出了大学应遵循的三个基本原则。蔡元培提出的三项原则为我国高等学校的“办学自主”提供了思想基础。学者林正范（1994）具体阐释了具体概念：高等教育办学的自主性是指高等教育机构面临的任务和特点，以确保学校活动可以基于自己的特点和内部客观规律。充分发挥其职能所必需的独立决策、自主权和独立监督职能。在自主权中，决策权是核心与关键。朱九思先生（2001）从反面论证了“高校办学自主”的重要性。他指出：高校自主权是一把双刃剑，适度使用保障了高等教育工作的开展，过度使用则扰乱了高等教育秩序。学者劳凯声（2005）再次强调高校办学的重要性：学术自由已成为经营大学独立学校的基本精神。以上学者对“高校自主”的定义、原则及重要性方面进行界定，为今后“高校办学自主”的研究奠定了理论基础，体现了高校办学教育的深远意义和价值。

2.2.2.1关于高校办学自主的影响因素及模式分析。以政府管理缺陷为视角。我国学者周光礼（2016）指出当前政府在高等教育管理中存在“缺位、错位”现象，必须转变政府职能，理顺政府与高校之间的关系。另一学者刘业进（2016）则从我国长期以来的计划经济体制和政府主导的管理模式影响出发，指出我国高等教育综合改革以简政放权为核心。因此，转变政府职能，优化政府对高等教育体制的宏观调控，已成为扩大高校自治的关键举措。吴荣（2015）提出要改变政府对高校的简单管理，改变“细分”模式，形成一个两级学校管理和地方管理、责任明确的模式。卢晓中（2015）提出我国高等教育模式应该摆脱计划经济体制的“路径依赖”，即高校管理全由政府“一手包办”的恶习，政府简政放权，高校适度收权。

2.2.2.2以完善高校自身建设为视角。程天君、吕梦含（2017）两位学者从高校“去行政化”方向出发，选取包括校长负责制、项目制等典型案例，分析高校建设中存在主体权责不清、制度规范不合理和配套设施不足等问题，并提出解决方案：界定行政等级和权力;优化内部资源配置;提升高校主体地位。促进了大学教育改革，实现和扩大了高校的自治。熊庆年（2013）强调做好大学内部治理结构的顶层设计，完善与中国和本校实际结合治理结构，借鉴世界一流大学的治理经验。孙玉斌（2014）指出，有必要进一步扩大高等教育机构的入学自主性和专业设置。

2.2.2.3以完善法律法规制度为视角。当前，自主办学制度在教育法中的地位仍不明确，需要国家就高等教育改革问题与立法相结合。我国学者张应强（2015）在一定程度上与希尔斯的观点有相似之处，主张确立高校作为法人实体的法律地位，通过制定教育法的权力，将高等教育改革纳入法治，使大学自立，依法面向社会，保证自费高校的权威性和标准化。

2.2.2.4西方大学独立办学模式的比较研究。孙卫华、许庆豫（2017）通过对比中国与西方高等教育发展模式和差异与共性，认为西方办学自主与中国办学自主的内在精神和追求目标是一致的——崇尚学术自由。但是，由于我国的政治、经济和文化差异，我们长期研究“苏联模式”和规划体系的影响。存在政府干预、高校建设不足、自主权政策落实不到位等问题，可以学习西方模式中政府支持、完善法制、高校规约、运用市场力量的积极因素。潘懋元（2016）深入分析美国高等教育系统和核心要义和内外格局，认为美国教育优异和卓越的关键在于政府、市场和高校的合作治理体制。正是由于多种力量的协同发展，营造了积极的自由学术氛围，有力推动了高校办学自主的发展。

归纳以上国内学者的观点，可以看出：高等教育发展历史上一直存在高等教育自治的扩展，也是当前高等教育改革的研究热点。多元化的研究视角和多维度的分析：各位学者通过多元化的研究视角，从纵向的内部因素——政府管理、高校建设、法律制度建设和横向的与西方现代高等教育模式进行比较，认为我国扩大高校自主权需要深化政府改革，完善高校内部管理体制建设，保障法律地位，以及学习西方先进的教育发展经验等，使各种要素形成合力，成为扩大和落实高校自主权的重要支撑，但是不免看出仍存在一些不足：很少有实证分析，主要基于定性分析。虽然国内大多数学者从不同外部力量可扩大办学自主权的作用进行研究，但在微观层面和典型案例分析方面研究较少。关于社会力量和市场在扩大办学自主权方面的作用的研究很少。在中国，社会力量的参与程度很低。社会组织和公民参与其实能够在教育层面的政府改革中建言献策，在高校建设过程中形成重要的外部监督等，张应强（2018）等学者开始重视教育这一准公共产品在市场上的改革及市场秩序对于教育产生的作用。因此，发挥中国社会力量和市场的作用，可以促进高校扩大自治。

3.广西高校办学自主权存在的困境与问题

从上述理论分析和文献梳理可以得知应从政府、法治、高校的内部治理和社会市场的外部监督等利益相关者方面着手解决当前存在的问题：

3.1政府的行政干预限制了高校独立教育的实施和发展。

虽然当前广西各高校中的“去行政化”的趋势愈加明晰，但是政府的行政化还是在一定程度上限制了高校办学自主权的使用，特别是行政审批和机构许可的控制和干预过度。过多的行政管理和“管办评”一体的模式还没有改变，需要切实实施“去行政化”和“管办评”相分离的改革。

3.2学校主体的治理地位不明确，结构不完善。主要体现在两个方面：高校的学术组织权力受到挤压，导致积极性和动力不够，学术品性日益淡薄;在组织管理方面经费投入和使用限制性较强、人力资源管理和教学单位设置管理过严、学科和授予学位点设置不够合理等问题。

3.3缺乏外部的社会良好的监督机制。在中国，社会力量的参与程度很低。社会组织和公民缺乏参与机制其实在教育层面是一种缺失，在高校建设过程中未形成重要的外部监督等。张应强（2018）等学者开始重视教育这一准公共产品在市场上的改革及社会秩序对于教育所产生的作用。因此，发挥中国社会力量和市场的作用，可以促进高校扩大自治。正是由于缺乏必要的外部监督机制和有效参与，才会在高校实施和扩大大学自治中引发投机。

4.广西实施和扩大办学自主权的对策

4.1转变政府角色。

以科学性、民主性为基本原则，转变政府职能，建立政府与学校之间清晰有序的关系是当务之急。政府习惯通过行政手段对高校自主发展进行管理和控制，但是要正确处理矛盾关系，高校旨在为国家培养人才，开展科学研究，服务社会，必须独立开放。政府和高校都应当建立良性互动联系，化解矛盾，强化合作，形成充分发展的合力。

4.2完善高校顶层设计。

中国高等教育始终贯彻落实党委领导下的主体责任制，旨在建立一个组织完善的高校内部治理结构，确保不同权力之间的关系清晰、协调，并明确不同权力主体之间的责任界限。因此，扩大和实施高校自治的核心和主要措施是提高高校的顶层设计水平。以下几点可以作为参考：首先是在政治权力与大学治理之间找到平衡，使两者实现良性平衡。广西地处西南少数民族地区，在高校办学方面具有一定的实践性，如果过于强调办学自主权，会使政府对广西高校的领导和管理弱化，甚至出现办学过程与最初的办学宗旨背道而驰;但是，如果加强控制，就会降低大学的运行热情。因此，优化高校内部治理结构，必须建立规范的管理制度，明确内部领导部门的职能定位和权力边界。二是在高校内部建立专家组织决策制度，进一步强化教授治学的核心理念。建立教授治学的权力机制，教授治学当前越来越广泛被认可，由于行政权力的过分强化使学术权力降低使用度，而教授治学则有效体现了学术主体行使学术事物的决策权，例如高校经费管理和使用权限制、高校学科学位点设置方面、教学与教学科研管理上、高校国际学术交流方面等都应该落实教授治学的方针。三是建立健全学术委员会管理制度，在准入门槛方面选拔有资质的教授和教师参与委员会，在行政人员和教授参与人数和比例上达到平衡。四是加强大学内部行政管理的专业化。高校内部行政人员要更新观念、与时俱进，以为学术服务为第一要义，提高工作效率，围绕学术管理需要，进行专业化、服务态度良好的学术行为。

4.3引进外部治理力量。

中国市场经济不断发展，高等教育管理体制实际上可以在市场下进行改革，管理和评价分离。不断优化結构，实现中国高等教育利益的广泛普及和多样化，呈现出长期、多元化、优化的发展趋势。最重要的是可以实现另一种“三位一体”的模式，即政府管理、高校治理、社会监督的格局。基于利益相关者理论，政府、大学、社会和市场都在扩大和实现高校的利益。因此，在外部治理方面，社会和市场应充分发挥在资金投入、外部监督方面的主要功能。广西引进外部治理力量，可以做到以下两点：

首先，大学学校资助渠道多样化，大学的办学能力得到提高。教育财政投入是高等教育发展的基础，影响高等教育的生存和发展。一直以来，广西高校都是以国家和政府的财政投入作为高等教育财政资金的主体和主要来源，成为高校作为政府管理的一部分。目前，中国高等教育不断呈现出大众化和普及化的趋势。必须实现为高等教育筹集资金的多元化道路。各国高等教育实践经验告诉我们：在欧美的高等教育强国中，政府投入是很重要的资金来源。除此之外，校企合作、教育国际合作、教育保险等可以成为筹措教育经费的可行性方式。我国可以积极发挥个人、企业和市场、社会的作用，通过社会捐助、设立基金会等发展经费筹集方式。二是加强社会和市场对高等学校自治的外部监督作用。一直以来，都强调政府和高校的管理功能，忽视和弱化了社会各界和市场的监督功能，高等教育与当前的市场经济密切相关，公众是高等教育的参与者，也是发展的受益者。建立具有竞争意识、多样性和规模化特征的高等教育体系，健全完善的成熟的社会参与机制。因此，不仅需要转变政府角色、完善高校内部治理的环境，更需要提高社会参与度，强化社会监督，加强自主办学的自省。在市场经济下，不断加强各个利益相关者的紧密联系，建立健全社会监督体系，包括专业化的社会评价体系、建立外部的学术型的评估认证机构，更好地实施大学自治办学。

参考文献：

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