贫困治理与县级财政统筹

林辉煌

(华南理工大学 公共政策研究院， 广东 广州 510640)

一、问题的提出

近年来，中央政府不断强调贫困治理的重要性，各级政府投入的扶贫资源与日俱增。从实践效果看，扶贫资源的使用经常陷于低效或无效，一个重要的原因是这些资源由多部门进行管理而呈现碎片化的格局[1]。扶贫资源或者以专项资金的形式通过部门下放，或者由扶贫单位直接带到贫困村，县政府几乎无法对这些分散的扶贫资源进行统筹配置。扶贫资源的碎片化主要体现为以孤立的村庄为单位进行资源输入和贫困治理，最终导致脱贫缺乏可持续动力[2]。如何强化县级财政统筹能力，提升贫困治理的有效性，是本文研究的核心议题。

统筹能力是贫困治理的关键要素之一。既有的研究往往以收入来界定贫困，并以收入是否超越特定水平作为脱贫与否的标准(1)斯密从财富多寡的角度来阐述“贫”与“富”，以劳动价值论来论述财富的价值或商品交换价值，从而将“富”与“贫”定义为拥有支配或购买劳动的多与寡。(亚当·斯密.国民财富的性质和原因研究：上卷[M].北京：商务印书馆，1972：26.)李嘉图认为，财富是指生产出的商品或物品，评价财富的多寡或穷与富的尺度，是商品或物品数量，即使用价值的多寡，而不是劳动价值的多寡。(施锦芳.国际社会的贫困理论与减贫战略研究[J].财经问题研究，2010(3)：113-120.)布思(Charles Booth)对贫困的定义是基于对生活必需品的需要来阐释，指那些没有能力去支付“生活必需品”的人的生活状态。(张明龙，池泽新.贫困研究概况与述评[J].经济研究导刊，2015(8)：4-6.)朗特里(Seebohm Rowntree)则首次提出了贫困线的概念，他将贫困定义为：“家庭总收入不足以支付仅仅维持家庭成员生理正常功能所需的最低量生活必需品开支”，根据最低生活必需品的数量及其价格，得出划分贫困家庭的收入标准，即贫困线。(西博姆·朗特里.贫乏研究[M].长泽弘毅，译.东京：株式会社千城，1975：1-2.)。然而，收入提升可能只是暂时性的，如果贫困人口的内在能力没有获得提升，在市场风险和生活风险的冲击下，很容易再次陷于贫困之中(2)阿玛蒂亚·森认为，贫困最终并不是收入问题，而是无法获得某些最低限度需要的能力问题。(阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001.阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.)。换言之，“能力的脱贫”才是贫困治理的根本。事实上，个体内在能力的贫困，往往是家庭能力、社区能力和国家能力3个层面的匮乏共同造成的；因此，贫困的治理需要同时提升这3个方面的能力，包括更多地采用面向家庭的扶贫政策、更有效的社区参与以及给地方政府提供更公平和充分的资源配置。事实上，统筹能力是贫困治理中最为重要的国家能力之一(另外3种主要的国家能力是渗透能力、动员能力和治理能力)。

贫困治理中的统筹能力主要测度的是政府进行扶贫资源整合的水平。容易与这个概念混淆的是另外一种国家能力——动员能力。动员能力要解决的是资源增量的问题，通过对官僚体系内部和官僚体系外部的发动，动员者希望实现可配置资源从无到有、从少到多的目标。而统筹能力要解决的则是资源存量的问题，通过对各种既有的分散资源的整合，统筹者希望实现对既有资源的优化配置。

财政统筹是统筹能力体系中最关键的组成部分。在各种扶贫资源中，财政经费最为重要；政府对扶贫资源的统筹，主要就体现在财政统筹上。对于地方政府而言，扶贫经费的来源大致有3种：(1)纵向的转移支付(可以把上级扶贫单位直接投入到贫困村的经费，也视为一种纵向的转移支付，虽然是非制度化的)。(2)横向的转移支付(典型的例子是对口帮扶)。(3)来自社会的捐赠。地方政府对这些不同来源的经费的整合水平，就是财政统筹能力的体现。人力统筹和政策统筹是另外两项重要的统筹能力，前者是政府对各种人力资源的整合利用，后者是政府对各种政策制度的整合优化，这两项能力的实现往往都需要建立在充分的财政统筹能力基础之上。

根据统筹层级的不同，财政统筹可以分为镇级统筹、县级统筹、市级统筹、省级统筹和中央统筹。一般认为，统筹层级越高，资源配置的有效性和公平性则越高。理由很容易理解，统筹层级越高，可供政府统筹的财政资源越多，政府就有更大的能力去平衡不同区域和不同人群的利益。但是资源的有效统筹需要准确回应社会的真实需求，从这个角度看，层级越低的政府对社会需求信息的掌握越全面，而层级越高的政府更容易因为信息不对称而偏离真实的社会需求。由此可见，并非统筹层级越高，资源配置的效果越好，政府需要在统筹层级和有效回应社会需求之间找到一个平衡点。一般来说，如果拟统筹的事项所涉及的社会需求信息比较简单，则统筹层级越高，资源配置的效果越好；如果拟统筹的事项所涉及的社会需求信息相对复杂，为确保财政资源与社会需求的有效对接，则统筹层级不宜过高。

围绕“贫困的能力结构”理论，本文将深入探讨财政统筹能力与贫困治理的内在关联。首先需要呈现的是当前政府对扶贫资源统筹能力不足所造成的碎片化格局及其对于贫困治理的不利影响；在此基础上，本文将分别从条块关系和转移支付入手对上述问题的形成做出政治学和财政学的解释；在原因分析之后，本文将解释为什么贫困治理的有效性取决于财政统筹能力，尤其是县级层面的统筹，并尝试说明进行县级财政统筹所面临的挑战；文章的最后将讨论对扶贫资源进行县级财政统筹的可行方案。

二、碎片化的扶贫资源

整体上讲，扶贫资源主要有三大来源，一是政府，二是企业，三是社会。来自企业和社会的扶贫资源因为主体的多元，天然地呈现出分散化的特征。来自政府的扶贫资源主要有两种形式，一是专项扶贫经费，二是各部门自筹的扶贫经费。专项扶贫工作主要由国务院扶贫办系统负责，以整村推进为主体、产业扶贫和劳动力转移为两翼共同促进农村的发展；各部门的扶贫包括“行业扶贫”和“对口帮扶”，行业扶贫是指扶贫办系统之外的政府职能部门所开展的扶贫工作，该工作一般会列入各部门的年度计划，甚至成为部门绩效考核的指标之一，而对口帮扶是指各类机构或东部发达地区“一对一”帮扶特定的贫困地区使其脱贫的扶贫方式[3]。行业扶贫和对口帮扶因为部门众多而使得扶贫资源也具有分散化的特征。当然，源头上的分散化并不必然导致扶贫资源在使用上的碎片化，只要有合理的统筹制度，分散的扶贫资源也可以统一使用。

从县级层面看，能够由其进行统筹的扶贫资金并不多。社会扶贫资金，主要以个人捐赠为主，这些资金往往都设定了明确的使用去向，政府没有权限进行统筹。来自企业的扶贫资金，主要有3种使用形式：(1)企业作为对口帮扶的主体，扶贫资金直接投向帮扶的村庄，这里主要涉及的是国有企业；(2)企业作为政府部门的动员对象，支援相关部门的扶贫工作，这种情况下，企业的扶贫资金也会直接(或者通过其所支援的政府部门)投向特定的村庄；(3)企业作为捐赠主体参与扶贫，其资金使用模式与社会扶贫资金雷同。政府的扶贫资金可以分为两大类：(1)属于行业扶贫和对口帮扶的资金，这些资金由政府部门自己筹集，并且直接投向自己所帮扶的村庄；(2)属于扶贫办系统的专项扶贫资金，这部分资金最终由县级政府统筹用于扶贫事业之中。由此可见，能够由县级统筹使用的扶贫资金只有来自扶贫办系统的专项资金(3)2014年之后，根据国务院扶贫开发领导小组的决定，将扶贫资金项目审批管理权限下放到县，省级不再具体管理扶贫资金项目的审批权；到2016年，可能有90%左右资金规模的审批权限会下放到县。，其他的扶贫资金都是直接从扶贫主体到扶贫村庄，即使经过县级财政系统，也只是形式意义上的。以笔者调研的L县为例，第一轮扶贫(2009—2012)中的财政专项资金只占总额的32%，第二轮扶贫(2013—2015)中的财政专项资金只占总额的33%(见表1)。

表1 L县扶贫资金统计 万元

扶贫资源的碎片化，在很大程度上弱化了扶贫的效果，具体表现在4个方面。

第一，扶贫产业不具规模，无法建立扶贫的长效机制。由于扶贫资源散落在各个扶贫机构中，相互之间缺乏合作与整合，结果导致“一村一产业”甚至“一村多产业”的情况。这种“产业孤岛”的格局很难充分发挥资源集聚的规模效应[4]，而且容易造成扶贫产业缺乏生命力，使贫困村的脱贫不具备可持续发展的动力[2]。以下是L县县委书记对扶贫产业失败原因的分析：

从我们第一轮(扶贫)的那么多企业、第二轮(扶贫)那么多项目来看，为什么都死掉了呢？实际上，最大的问题，就是我们扶贫的落脚点，是以村为单位的。各个帮扶单位，我只关注这个村，我就不去考虑别的。县政府在这个问题上呢，是没有能力整合各单位之间的(资源)，比方说(把扶贫资源)投在一个产业上。之前我也建议过，能不能根据我们原来情况，我们都统一来做一个项目，就是各个扶贫村有条件的，不是说全部吧，有条件的都统一来做一个项目，不就有规模了吗？第一，我们以村为单位很小，第二呢，我们星星点点地做，过散，所投的钱都投下去了，那个村3年内是脱贫了，其实也做了很大量的工作，但是从长效来看呢，这种投资过散。过散也会形成不良后果，也形成不了产业，那它的生命力自然就不强……

——L县县委书记访谈资料

2016年5月23日

第二，扶贫资源浪费和不足并存，资源配置不均衡。因为贫困村的建设资金主要来源于帮扶单位的筹资，因此，贫困村的脱贫情况直接取决于帮扶单位的资金筹集能力。有些帮扶单位筹资能力极强，在3年的扶贫周期内为所帮扶村庄带来上千万元的资金，整个村庄被翻新了几轮，农户都住上了精装修的洋楼。而那些筹资能力弱的扶贫单位，能够给贫困村带来的资源极其有限，对贫困户的生活和生产几乎没有产生什么影响。从整个县域来看，虽然扶贫资源不少，但是资源配置极不均衡，结果在不同的贫困村之间又形成了新的贫富分化，减损了精准扶贫的政策效果。

第三，扶贫资源难以有效对接社会需求。扶贫资源能否发挥作用，关键是看这些资源能否有效对接社会需求。如果自上而下的扶贫资源背离农户的真实需求，那么扶贫资源再多也无济于事。由于当前扶贫资源的项目化和碎片化，容易造成扶贫项目的规模偏好和实力偏好，很多贫困村只得到了极少的资源，甚至因为没有能力实现资金配套而难以分享扶贫项目[5-6]，从而导致贫困村和贫困户的发展需求根本无法得到满足。换言之，这些村庄的社会需求并未在扶贫资源的分配中得到表达。实践证明，分权化的资源配置方式很容易使项目资源被村庄中的精英阶层或其他强势利益集团所控制，导致扶贫资源与社会需求对接错位[7]。研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33%[1]。另外，即使对于那些得到海量资源的贫困村，其发展需求往往也很难在村庄层面实现对接，因为村庄发展所需要的不仅仅是资金，还需要其他配套政策的支持。比如产业发展所需要的区域基础设施建设以及和外部市场的对接，比如人力资本发展所需要的教育资源和医疗资源的优化配置，这些发展需求只有在更高的政府层级才可能实现对接。

第四，扶贫资源的使用难以得到有效监督。因为扶贫资源的碎片化，只有各扶贫单位才知晓这些资源的数量、结构、具体使用去向及使用效果。虽然这些扶贫单位被要求将上述信息汇总到扶贫办，但是并非每个部门都会积极如实上报。各部门缺乏有效的沟通和协调机制，在资金管理和使用上往往从本部门的利益出发制定相应的管理规定和程序，造成扶贫资金管理上的混乱，也给扶贫资金的监测工作带来很多不便[1]。面对这些分散在各个部门、各个村庄的扶贫资源，扶贫办或其他政府部门既没有统筹能力，也很难有督促和监管的能力[8]。

三、“条条主义”的兴起与财政再分配

扶贫资源之所以碎片化，与条块关系中的“条条主义”密切相关；随着“条条主义”的兴起，财政资源的筹集、发放和使用越来越多地依靠纵向的部门体系来完成，这正是扶贫资源碎片化的内在原因。而“条条主义”的兴起，则是财政再分配体制变革的结果。

条块关系是指行政部门与上下级部门的关系以及与同级政府的关系，它用来描述政府纵向关系(“条条”)和横向关系(“块块”)之间的互动机制(4)条块结构是我国政府行政体系的基本结构。“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容性质相同的职能部门纵向体系，“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府的横向体系。(马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究，1998(4)：68-74.)。以县扶贫办为例，它一方面属于自上而下的扶贫系统的一部分，要接受上级扶贫办的领导，另一方面它也属于县政府的一部分，要接受县政府的领导。某种程度上讲，条块关系要处理的主要就是部门的双重领导关系。

大致而言，条块关系主要呈现2种模式。(1)是横向主导的条块关系，即行政部门主要由本级政府领导，本级政府为其提供编制、经费等主要资源，而上级部门主要进行业务指导和象征性的领导。第二种模式是纵向主导的条块关系，即行政部门主要由上级部门领导，上级部门为其提供经费并且在人事任命上享有较大的话语权，而本级政府的领导权限则受到严格限制。近年来，条块关系的变迁趋势主要表现为“条条主义”的兴起，纵向关系正在逐渐强化，尤其是在经费配置上[9]。

“条条主义”的兴起，首要的动力来源于行政部门对专业化的追求。根据韦伯的理论，行政部门的科层化是现代社会理性化的内在要求[10]。相较于本级政府的领导，属于同一系统的上级部门能够在工作业务上提供更专业的指导。而工作的专业化被认为是政府提高办事效率，从而更好服务民众的关键要素。正因如此，行政改革将治理资源越来越多地交由“条条”来进行配置。

在横向主导的条块关系中，地方政府具有较大的行政自主性。充分的行政自主能够激发地方政府进行社会治理和经济发展的积极性，在某种程度上这被认为是中国得以迅速发展的重要原因。然而，地方政府的自主性也很容易因为失控而导致治理合法性的流失。20世纪90年代中后期农村基层的各种治理乱象和干群冲突，从一定意义上讲正是“块块主义”盛行导致权力失控的后果[11]。正是在这样的背景下，中国启动了持续至今的行政体制改革，其中一项重要的内容就是弱化“块块”的自主性，同时加强“条条的监管”，从而实现对地方政府的权力“规训”。

随着“条条主义”的兴起，扶贫资源的筹集和使用越来越多地依托于行政部门的垂直系统。此前的政府扶贫，虽然上级政府也会进行资源投入，但是扶贫工作主要还是依托地方政府；然而地方政府往往自身财力堪忧，很难拿出更多的资源用于扶贫。近年来，自上而下的专项扶贫资金和行业扶贫资金越来越多，“八七扶贫攻坚计划”实施的7年间(1994—2000)，中央累计投入扶贫资金1 240亿元，而2015年一年单单是中央的综合扶贫投入就接近5 000亿元。这些资金都是通过特定的部门渠道进行配置的，并且都设定了具体的使用目的。换言之，当前的扶贫资源主要都分散在不同的部门体系之中，这是扶贫资源碎片化的一个重要原因。

扶贫资源的“条条主义”还有一种特殊的表现形式，即帮扶部门直接将筹集到的资金投放到所帮扶的贫困村。之所以特殊，是因为这种资源配置甚至不用经过被扶贫地区的财政部门。从部门到村庄的扶贫资源配置模式彰显了“条条主义”的彻底性，地方政府几乎没有进行资源整合的机会。结果，扶贫资源的碎片化被进一步强化了。

“条条主义”的兴起，实际上是自上而下的财政再分配能力不断强化的结果。随着中央掌握的财政资源逐渐增多，其进行财政再分配的能力不断加强，尤其是当这些再分配的资源主要通过部门的垂直系统下拨时，“条条”的控制能力也随之强化。从财政再分配的角度看，专项扶贫资金可视为制度化的转移支付，而对口扶贫资金则是一种特殊的非制度化的转移支付(从部门到村庄)。由于这些转移支付是以项目化的形式通过“条条”的系统划拨下来，地方政府尤其是县级政府无法进行统筹，特别是针对对口扶贫资金(5)现在也有些省份会要求对口帮扶单位要提供部分扶贫资金给被帮扶政府进行统筹。比如广东省要求珠三角6个市要对口帮扶粤东西北12个市，并且提供部分资金给被帮扶市统筹安排。当然，帮扶单位需要派出工作组到被帮扶市的县，督促检查帮扶措施和资金落实情况。(胡春华.在全省扶贫开发工作会议上的讲话[J].广东调研，2016(4)：4-6.)。

转移支付以及“条条”的控制能力之所以得到强化，其基础在于分税制改革。为了克服中央财政收入比例过低以及由此导致的中央宏观调控能力不足的问题，中国在1994年开展了分税制改革，大大提升了中央的财政分享比例。随着中央财政能力的加强，国家统筹区域发展的能力也有很大的提升，一个重要的举措就是通过更多的转移支付来支持欠发达地区的经济社会发展。1995年国家出台一般性转移支付制度(当时称为过渡期转移支付)，2000年前后还出台了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。从广泛意义上讲，针对欠发达地区的转移支付资金实际上也是“扶贫资金”，因为绝大多数的转移支付主要是针对中西部欠发达地区[12]。从另一方面说，分税制改革也导致地方政府越来越依赖中央的转移支付(6)财政转移对贫困县可能具有负面的影响，会降低其征收自身财政收入的积极性，从而导致财政扶贫的效率损失。(唐善永，李丹.政府间转移支付可能诱导民族扶贫县财政收入负面激励——来自241个民族扶贫县的数据验证[J]. 现代财经，2014(3)：44-54. 赖玥，成天柱.财政扶贫的效率损失——基于财政激励视角的县级面板数据分析[J].经济问题，2014(5)：33-37.)也许这样的苛责有些过分，如果贫困县的财力根本无法支撑日常的行政运作，靠什么来拓展自身的财政收入？然而，上级政府正是基于这样的“苛责”来设置转移支付的激励体制：先确定基数，再根据增量来确定奖励。贫困县因为财政增收的空间有限，很难通过提高增量来获得转移支付的奖励；这些奖励往往会由本身实力较强的县拿走。，尤其是取消农业税费之后的中西部县级政府，因为财政供养人员工资和津补贴支出压力很大，有些县的公务员工资都很难及时发放到位。究其原因，在于政府层级间的权责分配没有随着分税制改革的推进而做出相应的调整，从而导致地方政府事权与其拥有的财政能力不相匹配，贫困县没有得到与主体责任相对应的项目安排和资金使用自主权。

分税制改革强化了自上而下的财政转移支付力度，而转移支付的专项化强化了中央的财政集权，进一步提升了“条条”的控制能力，削弱了地方政府的统筹能力[9]。为了确保上级转移支付不至于被地方政府挪作他用，上级政府为多数转移支付资金规定了具体的用途和适用范围(7)然而，财政资金专项化可能会因为上下级信息不对称而导致权力寻租和资源浪费的问题，参见文献[9]。。当地方政府获得这些转移支付时，只能根据上级的要求来使用。由于专项转移支付往往是通过部门的系统划拨下来的，只能服务于本部门的工作职能。具体的拨付渠道可分为三类：(1)财政预算部门的专项拨款，由财政系统负责分配管理；(2)“部门资金”，即财政预算拨付给中央部委并由各部委负责行使分配权的资金；(3)财政部为一些拥有一定预算分配权的中央部门拨付专项资金，后者可进行“二次分配”[13]。因此，即使资金的服务对象是大致相同的内容，例如，涉农转移支付资金，往往也分散在农业局、水利局、国土局等不同的部门，地方政府很难对其进行有效统筹。可见，当前转移支付的一个主要问题在于一般性转移支付比例较小，而专项转移支付项目繁杂，资金分散，不利于发挥转移支付资金的规模效益[12]。扶贫资金的使用也大致如此，定项转移支付比例过大，导致贫困县政府公共支出决策权丧失，可能是资金使用效率损失的主要原因[14]；“打酱油的钱不能买醋”，项目安排和资金使用按照条线要求“碎片化”使用，“专款专用”在一定程度上制约了精准扶贫措施的有效落地。

为了进一步规范财政资金的使用并提升其效率，同时调动地方开展公共服务的积极性，转移支付资金普遍采用项目制的方式进行配置。随着法治化、规范化、技术化的理念逐渐成为行政改革的核心议题，人们日益相信只有通过一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，专项资金的“抽取”和“下放”才能获得全社会的认可和信任[15]。与传统的财政资金拨付方式不同，项目制要求资金使用者按照规定的程序开展项目竞争，并且按照项目管理的方式来规范财政资金的使用；其本意在于突破“条条”和“块块”的官僚束缚，实现将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[15]。然而，因为财政资金主要是通过“条条”进行配置，项目制的运行通过调动资金使用者的积极性和规范资金使用的流程，实际上进一步强化了部门体系的控制能力。相反，地方政府“块块”的统筹能力则进一步削弱。从这个意义上讲，项目制本身就是财政资源碎片化的源头之一[6]。另外，项目制也没有很好实现财政资源的规范化管理，因为执行者与目标制定者之间的信息不对称，项目的最初目标往往在项目的执行过程中遭遇扭曲[16]，甚至出现专项资金的管理越规范，这些资金越难进入乡村社会的困境[9]。实际上，由于项目制“一事一议”“专款专项”的使用原则与地方事务难以分割的综合性之间的矛盾[15]，以及项目制“规模偏好”与村庄社会分化之间的矛盾[5]，项目的运行几乎都会发生变形。

分税制改革为中央提高宏观调控能力奠定了财政基础，通过转移支付制度，中央希望能够更好地实现区域经济社会发展的平衡。实践证明，由于专项转移支付比例过高，以及财政资金的项目制运行，最终导致资金使用“条条化”和碎片化的后果，这正是当前扶贫资源所面临的根本困境。以部门为基础，通过项目管理的方式来配置财政资源，体现了行政科学化、理性化和法治化的发展趋势。然而，如果缺乏必要的行政统筹，财政资金的使用往往会因为背离基层社会的需求而陷入低效或无效的境地，甚至与资金使用的最初目标相背离。从这个意义上讲，行政管理的技术化，并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力，反而有可能使后者变得越加迟钝[17]。

四、县级财政统筹的必要性与挑战性

要克服扶贫资源碎片化的问题，需进一步完善县级财政统筹制度，提升扶贫资源的整体效益。当然，强化县级财政统筹制度，也面临一些难以回避的挑战。

首先需要回答的问题是，在日益强调以家庭为基础进行扶贫资源精准配置的背景下，为什么还需要政府的财政统筹？随着贫困治理的深化，贫困人口呈现出日益分散化的趋势，为了提高扶贫资源的有效性，相应地，扶贫资源的瞄准对象也逐渐从县域降到村庄再降到家庭[18]。1986年，国家成立专门的扶贫机构，陆续设立331个国家级贫困县；1994年，国家级贫困县增加至592个，之后虽然时有调整，但是贫困县的总数没有再发生变化。扶贫对象漏出率高是重点贫困县政策的主要弊端[19]。正因如此，随后的扶贫政策强调将瞄准层级下降到贫困村[20]。然而与预期相反，贫困村的瞄准偏差反而高于贫困县[21]。为进一步提高瞄准的精确性，新一轮的扶贫强调必须把扶贫资源配置到户到人，从而确保贫困人口全部脱贫[22]。从资源配置的客观结果看，瞄准对象的家庭化必然意味着扶贫资源的进一步分散化，但是这并不意味着扶贫资源无需政府层面的统筹。恰恰相反，贫困人口的分散化与扶贫资源的家庭化更需要强有力的政府统筹能力，后者是进行贫困识别进而实现对扶贫资源公平配置的关键。换言之，扶贫资源的分散化应当是一种“有管理的分散化”，是经过统筹之后的再次分散化。因此，从某种程度上讲，要提高扶贫资源的瞄准率，更需要加强政府财政统筹能力，使其能够更好识别贫困家庭并且制定有针对性的扶贫策略。

接下来需要回答的问题是，为什么需要县级政府来进行财政统筹？第一，县是基本的财政单位和治理单位，是社会保障的主要支出方。从历史发展的角度看，县一直是最基本的治理实体，作为国家治理体系的末端，拥有完整的机构设置和权力框架。虽然在当前的政府层级设置中，乡镇是最末端的政府体系，但是它所拥有的机构和权力完整性始终不如县级政府。尤其是从财政角度看，很多乡镇根本没有本级财政收入，而是全部依靠上级的转移支付来维持运转；从这个意义上讲，乡镇更像是县级政府的派出机构。此外，县一级也是社会保障的主要支出方[23]，而扶贫资金的主要目标之一就在于为广大贫困户提供更好的社会保障。事实上，对于贫困县而言，“保民生”几乎是其财政部门的第一要务。而县级政府在社会保障支出上往往力不从心，一项重要的改革举措正是在政府财政能力和所承担的事权之间实现平衡。因此，在县级政府所承担的事权没有变动的情况下，增加县级财政收入、提升县级财政统筹能力从而为其提供一个更公平、更充分的资源配置显然非常有必要。

第二，县级财政统筹具有信息对称的优势。相对于中央、省市政府，县级政府更了解农村社会的真实情况和实际需求，这对于开展扶贫资金的统筹工作来说至关重要。县乡村是乡村治理的主体，他们构成了一个完整的治理体系，是国家与基层社会互动博弈的主要媒介。市级政府的主要功能在于上传下达，并不涉及太多具体的基层治理工作。省和中央政府作为宏观政策的制定者，其优势并不在于对基层社会的微观信息的了解，而在于对宏观形势的把握。贫困治理需要充分的微观信息作为支撑，因此，由县级而非中央、省市政府来进行财政统筹更为合理；利用信息对称的优势，县级财政统筹能够提供更有效的社会需求表达平台，准确回应贫困村和贫困户的发展需求。

第三，县级统筹能较好实现部门资源的整合及其与社会需求的有效对接。一般而言，政府统筹层级越高，可供政府整合的资源就越多，越有利于实现区域的发展平衡。因此，在社会福利政策领域，学者往往主张要尽可能提升政府统筹层级。然而需要指出的是，政府统筹层级越高，离基层社会越远，回应社会需求的能力也逐渐减弱。而如果缺乏对地方政治、历史和社会背景的充分认识，那么基于社区的发展项目未必能获得成功。如何确定政府的统筹层级，从而在部门资源整合与社会需求回应之间实现较好的平衡呢？一个主要的方法是根据统筹事务的信息复杂性来确定：信息的复杂性越高，政府回应社会需求的难度就越大，因此统筹层级不宜过高；反之，信息的复杂度越低，则应当提高统筹层级从而发挥资源整合的优势。2016年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出了相同的原则：“结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。”以养老保险为例，回应社会需求所需要的信息并不复杂，省级统筹甚至中央统筹都是合理的。然而在贫困治理领域，回应社会需求所需要的信息非常复杂，由县级政府进行统筹则比较合适：市级以上的政府距离治理实践太远，而乡村两级都不是完整的治理单位，虽然能更好反映社会需求，但是很难进行部门资源的统筹。

当然，县级财政统筹也面临着诸多挑战。将各类扶贫资金交由县级政府进行整合，在客观上会增加县级权力膨胀与失控的风险，尤其是考虑到决策者有自己的决策偏好甚至个人利益。随着可支配资源的增加，县级权力将得到强化。实践证明，如果缺乏有效的监控机制，县级政府倾向于将扶贫资源用于和贫困户需求不相一致的其他产业上，用于非贫困户和非贫困村上[19]，甚至用于政府的楼堂馆宇建设或人员工资发放。研究发现，1993年财政拨款的75.2%用于贫困县的财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近有2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中[24]。事实上，正是为了规避县级财政统筹的权力失控风险，扶贫资金才越来越多地采用“精准到户到人”的“条条”运作机制[8]。由此可见，扶贫资源的使用存在一个矛盾，如果县级政府缺乏扶贫资金的使用裁量权，上级部门又难以考虑到不同县域、村庄和农户的多样化需求，容易造成扶贫资金使用僵化的问题；如果县级政府拥有资金使用的裁量权，又容易出现扶贫资金的挪用、借用以及违规使用等问题[18]。

即使不考虑因为财政统筹所带来的权力失控风险，在现有的财政体制下要实现部门之间的资源整合，本身就非常困难。虽然中国的扶贫体制存在跨部门合作的模式[3]，但实际上各部门在扶贫实践中往往各自为政、相互竞争。每个部门都有自身的利益诉求，这些部门利益服务于其所从事的工作内容；而因为工作内容的差异，部门之间的利益诉求并不总是一致的，甚至是相互冲突的。在财政资源的分配上，部门之间也存在一定的竞争关系，获得更多的财政预算是每个部门的根本利益。此外，部门之间也会在有限的政治晋升空间中展开争夺，从而强化自身的权势。正是基于这些内在的竞争关系，在没有明确的法律制度支持的情况下，部门之间的资源整合困难重重。地方政府不仅无法协调整合其他部门的扶贫资金，甚至无法共享同一套贫困农户数据库，从而造成大量行政资源的浪费[18]。

地方的权力失控风险以及部门之间的利益竞争，共同反映了扶贫资源县级统筹所面临的条块冲突困境。自上而下的部门体系希望保持对专属资源的控制来实现专业化的治理，同时也借此维护本部门的切身利益。县级的统筹则希望打破部门对于扶贫资源的控制权，通过资源的重新整合与再分配，更好回应辖区内贫困户与贫困村的发展需求。部门对资源的专属控制与县级财政统筹之间存在明显的张力，尤其是在上级部门对县级政府充满不信任的情况下，后者对各部门的统筹能力非常有限。从这个意义上讲，如果在中央各部门的层面缺乏制度化的财政资金整合机制，县级的财政统筹将举步维艰。

五、完善县级财政统筹制度

虽然县级财政统筹面临各种挑战，但是它对于贫困治理的有效实现至关重要。作为有效减贫的三大要素之一，县级财政统筹制度的完善是一项紧迫的任务(另外2个要素分别是以家庭为核心的发展政策和社区参与能力)。

事实上，近年来国家也在尝试推动县级财政统筹制度的建设，一个典型的案例就是对涉农资金的县级统筹。考虑到涉农资金分散在各个不同的部门，使用效率不高，国家农业综合开发办公室于2007年出台了农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目的审定意见，提出按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，以新农村试点项目为平台，引导整合其他支农资金，统筹推进43个试点县的新农村建设。2015年国务院出台《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》，明确提出要避免资金使用的“碎片化”，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。其中一项重要的工作就是推进各个层面涉农资金的优化统筹，逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等六类。从具体的实践看，涉农资金的县级统筹取得了一定的成效，在款级科目不变的情况下，县政府可以安排不同的科目使用，资金使用的灵活性增强了。

随着精准扶贫力度的加大，涉农资金的县级统筹及其对于扶贫的作用进一步得到强调。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用；同时明确要求出台专项政策，通过统筹使用涉农资金重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。作为对该决定的回应，国务院办公厅于2016年出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，提出通过试点形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，激发贫困县内生动力。根据该意见，2016年各省(区、市)在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内要选择1/3的贫困县作为资金统筹的试点，2017年则推广到全部贫困县。当然，对纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金，中央和省、市级有关部门仍按照原渠道下达，只是将资金项目审批权限完全下放到贫困县。财政部和农业部紧随其后也出台了相关的规定。《财政部关于农业综合开发积极支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作的通知》要求，省、市级农发机构，凡是应该下放试点贫困县的管理权限，必须坚决下放，且不得以任何形式干预。《农业部办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作的通知》要求各级农业部门必须主动作为，切实配合财政、扶贫等部门做好贫困县涉农资金统筹整合使用工作。从实践情况看，地方对贫困县整合涉农资金的积极性很高。例如，江西省把58个原中央苏区和连片特困县(市、区)全部纳入此次统筹整合的实施范围；甘肃省则提出省级部门“三管三不管”(管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施)，将资金切块下达到县。

在各地前期探索的基础上，国务院于2017年发布《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，提出到2018年实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付的统筹整合；到2019年基本实现农业发展领域行业间涉农专项转移支付和涉农基建投资的分类统筹整合；到2020年构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金(涉农专项转移支付和涉农基建投资)统筹整合长效机制，并根据农业领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革以及转移支付制度改革，适时调整完善。

目前来看，扶贫资源的县级统筹主要是从2个层面展开的：(1)在贫困县开展涉农资金的整合。(2)将专项扶贫资金的审批权下放到县。这2种做法虽然起到一定的作用，但是依然不足以解决扶贫资源碎片化的问题。首先，扶贫资源的整合不应当仅局限于贫困县，尤其是在贫困人口集中度不断降低的情况下，非贫困县的贫困治理同样需要县级的财政统筹。其次，专项扶贫资金只是扶贫资源的一部分，其他扶贫资源尤其是对各类对口扶贫资金也应当纳入县级财政统筹。

将各类扶贫资源纳入县级统筹，具体来说，可以将这些资源整合到县专门财政账户，统一用于该县的扶贫事业。换言之，县财政部门可以专门设立一个扶贫资金账户，所有的专项扶贫资金、行业扶贫资金和对口扶贫资金都纳入该账户进行管理。行业扶贫资金和对口扶贫资金不再是直接从部门到村庄，而需要统一纳入县扶贫资金账户中，由县扶贫部门统筹使用。作为一种“结构性协同机制”(structural mechanisms)，县扶贫部门的统筹作用需要进一步得到强化。

要确保扶贫资源的县级统筹切实发挥作用，提高扶贫资源的瞄准率，应当建立自下而上的社会需求表达机制。从这个意义上讲，县级统筹不是简单地以“块块”替代“条条”，它不仅是对分散的扶贫资源的统筹，同时也是对分散的社会需求的统筹。具体而言，需要在县乡村体制中建立一种社会需求表达机制，让农民这个最终受益人参与到扶贫资源使用的决策中，而不是仅仅让自上而下的“条条”和县级政府的“块块”来决定资源如何使用。

为了更好推动扶贫资源的县级统筹，需要改革扶贫的考核方法。现有的考核方法虽然规定了很多标准，但是最后都归结到资金投入量这个要素上，以至于每个扶贫单位都费尽心思去寻找资源。这种考核方法的优点在于极大激励了各部门资金投入的积极性，而缺点就在于导致扶贫资源的碎片化。为避免扶贫资源的县级统筹可能造成的部门资金投入热情的降低，新的考核方法应当同时强调部门的资金注入量和全县的扶贫效果。换言之，一个部门的扶贫成绩与其带来的资金量和全县的扶贫效果呈正相关关系；对县一级各部门的考核，主要是看部门注入的资金量大小(帮扶村的扶贫效果)；而对省市各部门的考核，则是看各部门注入的资金量(帮扶村的扶贫效果)以及其帮扶村庄所在县的整体扶贫效果。

除了改革考核方法之外，还需要强化对县级财政统筹的监督。正如前文所言，扶贫资金的统筹有利于提升扶贫效果，但是也增加了权力膨胀与滥用的风险。因此，需要进一步完善财政审计制度，对于财政资金长期闲置、统筹盘活不利的要加强问责，同时也要严格规制滥用、挪用、侵占扶贫资金的行为，确保扶贫资源能够按照依法、依规、合理使用。此外，还应加强扶贫资源的第三方评估。政府应聘请独立的专业机构定期开展监测评估，从而掌握扶贫资源的使用去向和效果，为优化县级财政统筹提供科学依据。

最后需要强调的是，贫困治理的有效实现不仅需要在县级层面实现扶贫资源的统筹，同时也需要省级和中央在其他事项中发挥统筹作用。例如，在财政方面，中央政府转移支付的重点不应仅仅放在如何使资源分配在省份之间更加公平，而且也要在各县之间做到更加公平，特别是要清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方的转移制度，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属于地方财政事权的，划入一般性转移支付。对于贫困治理来说，进一步提升医疗、教育和产业等方面的统筹层级也非常关键。如果能够在省级层面或中央层面实现对医疗、教育和产业的资源统筹，那么地区间的经济社会发展就能够得到更好的平衡。从这个意义上讲，贫困治理的有效实现不仅仅需要县级统筹，也需要省级统筹和中央统筹，更需要一个上下联动的社会政策统筹体系。