政策工具与产业链视角下我国展览政策文本量化研究
2020-03-25 02:18北京第二外国语学院旅游科学学院北京100024
文景 2020年1期
（北京第二外国语学院旅游科学学院 北京 100024）
引言
近年来，我国展览业取得了长足的发展，但也面临着诸多挑战：虽然具有庞大的展览企业总量，但企业规模小、集中度低、国际竞争力不强等问题尤为突出；组展企业需要摆脱传统经营模式带来的桎梏以应对互联网技术的发展、各类线上平台以及组展方式的变化带来的挑战；随着人工智能、大数据等新兴技术的应用，智慧展会、智慧场馆、智慧城市、智慧生态等新模式也对传统展览行业形成了新的刺激点。因此，如何使政策工具助力我国展览业的转型升级，以应对挑战并发挥其在资源配置方面的重要作用是当下迫切需要进行系统性研究的课题。
基于此，本文在构建“政策工具—展览产业链”二维分析框架的基础上，对1975年至2019年我国国家层面与展览业密切相关的167 份政策文本进行了内容分析，着重研究展览政策对展览产业的作用机制，为进一步推动展览业及其他新兴产业的政策制定提供参考和借鉴。
一、展览政策研究与分析框架
1.展览政策相关研究
目前国内外针对展览政策的研究相对较少，主要集中在3个方面：展览政策制定的影响因素、展览政策实施效果、展览政策类型与特征。在展览政策制定的影响因素方面，Whitford（2009）提出了一个展览政策制定的过程框架，该框架由展览政策路径、展览政策利益相关者和展览开发范式3 部分组成。刘松萍和刘勇（2014）通过比较广州、深圳和东莞3个城市的会展政策，发现会展政策与当地产业基础相关。在展览政策实施效果方面，研究对象多为资金类政策：靳文敏和罗秋菊（2013）对展览资金类政策的效果进行评估后，认为税收改革政策总体上起到积极作用，但主办方的场租补贴政策产生了补贴悖论，对参展企业的补贴政策呈现利弊共存的效果；叶前林和何伦志（2015a/b）认为并不是全部展览企业都会从“营改增”中受益；此外，郑毓尹（2014）从展览政策执行的影响因素角度发现，政策在执行过程中容易遇到人力与经费两大困难，而在沟通、执行人员意向等方面会比较顺利。在展览政策类型与特征方面，Whitford（2005）以澳大利亚昆士兰为例对展览政策的演变特征进行了细致的分析，陈艳秋（2016）、回凤瑾（2017）分别分析了全国和京津冀地区展览政策的类型及特点，包括对政策主体、政策主题以及政策阶段等的探究。
上述研究虽然针对展览政策文本进行分析，且对政策类型进行了划分，但并没有对我国展览业政策进行全面系统的研究，特别是缺乏对政策工具类型与产业链相结合的横向分析、纵向分析与交叉分析，而这对于深入理解政策及其对展览产业的影响机制具有重要意义。
2.二维分析框架建构
（1）X 维度：政策工具维度
政策工具是政策目标与政策结果之间的桥梁。已有关于政策工具的研究主要集中在政策工具的分类和应用两个方面。政策工具分类方面有三分类说（Rothwell & Zegveld，1981；赵筱媛、苏竣，2007；李世超、蔺楠，2011）、四分类说（Schneider & Ingram，1990）、五分类说（仲为国、彭纪生、孙文祥，2009）等；政策工具应用方面涉及的领域有新能源汽车业（谢青、田志龙，2015）、农业（田进、谢长青，2018）、太阳能产业（曾婧婧、胡锦绣，2014）以及养老服务业（吴宾、刘雯雯，2017）等。
表1 政策工具具体类型Tab.1 Explanations of specific types of policy tools
关于政策工具的分类不一而足，并无对错之分。陈振明和和经纬（2006）认为，对政策工具进行分类只是为了更清晰地认识各种工具属性，学者们往往结合具体情境、特定标准划分政策工具。本文采用由Rothwell和Zegveld（1981）提出的并已被学者们广泛应用于服务业政策研究中的政策分类方法，即将政策工具分为供给型、环境型和需求型3类（见表1）（司晓悦、王园园，2013；王辉，2015；张艳秋和唐守廉，2015；吴宾、刘雯雯，2017；车峰，2018），这3类政策工具协调作用才能发挥最大效果，实现政策目标（黄萃、苏竣、施丽萍等，2011）。图1为不同类型政策工具作用于展览业的途径示意。
图1 政策工具作用于展览业的途径示意Fig.1 Diagram of the role of policy tools in the exhibition industry
供给型政策工具是政府为促进展览业发展而实施的直接推动力，具体表现为政府通过人才培养、资金支持、公共服务、展览信息服务和展览科技支持等政策工具，从多个方面直接助推展览业的可持续发展。
需求型政策工具是政府发展展览业的直接拉力，具体表现为政府通过政府采购、贸易政策、海外交流以及市场补贴等工具来减少展览业发展的市场障碍，减少外部因素对展览业的影响，从而拉动展览业快速、健康发展。
环境型政策工具指政府运用政策工具间接影响展览业发展，具体表现为政府利用目标规划、法规管制、税费优惠、知识产权以及金融服务等工具为展览业发展提供有利发展环境，间接推动展览业的发展与创新。
（2）Y 维度：展览产业链维度
由于政策工具分类维度并不能全面、立体地展现展览业政策的特征，因此本文引入展览产业链维度（谢青、田志龙，2015），以进一步观察我国展览业政策工具在产业链具体环节中的使用规律与特征，进而为政策制定提供支持。
展览产业链是以专业会展公司为核心，以会展场馆为中介，由邮电通讯、物流、旅游、交通运输、金融保险等服务行业和消费者共同组成的链条。根据会展产业链条上各组成部分的功能属性，可将其分成上游、中游和下游三个环节（唐明贵，2011）。本文主要以王保伦和王蕊（2006）、唐明贵（2011）对展览产业链的界定为依据，将展览业产业链结构概括为如图2所示的两个模块，左边模块为展览产业链的上游、中游和下游3个环节，右边模块为展览业的主要参与主体（参展商和观众），他们与展览产业链的各个环节都发生关系。
图2 会展产业链结构Fig.2 Diagram of the exhibition industry chain structure
上游环节是整个会展活动的计划阶段，拥有关键资源和技术，是产业的核心竞争力所在，制约着中、下游的市场供给与需求，具体内容包括会展活动的前期整体策划、宣传推广与招商、政府产业协调等，工作内容从会展活动的创意、策划、调研、市场分析、项目可行性研究到参加对象及专业观众的确定、合作单位的遴选、会展名称的确定、立项报批等（王保伦和王蕊，2006；吴开军，2011）；中游环节是连接上游和下游的桥梁，工作内容是按照主办方的要求将会展方案落到实处，是影响整个会展活动效果的关键环节，包括会展场地的提供（场馆）、展会的运作与实施；下游是实施会展项目的技术服务支撑环节，连接会展相关产业和市场，以市场交易的方式实现会展产业链整体价值，包含会展活动过程中的相关服务和展后评估，相关服务具体指展台设计/搭建、商务、礼仪、广告、通讯、金融、保险、旅游、物流、餐饮、住宿、零售等。
（3）政策文本分析二维框架
本文将Rothwell和Zegveld（1981）的政策工具分类方法与展览业产业链相结合，构建“政策工具—展览产业链”二维分析框架（见图3）。
图3 “政策工具—展览产业链”二维分析框架Fig.3 Two-dimensional analysis framework
二、研究设计
1.展览政策文本的选择
本文的检索策略为：以“会展”“展览”“展销会”“博览会”“洽谈会”“交易会”“展会”和“办展”为关键词，首先在万方数据库“法规”板块，使用高级检索功能，对标题进行精确检索，得到1975年至2019年政策文本数据657 份；然后出于对数据全面性的考虑，在另一政策研究领域常用的数据库“北大法宝”内对标题进行精确检索，得到数据671 份（见表2）。
表2 万方数据库“法规”板块和北大法宝数据库检索结果Tab.2 Search results of the “Regulations” section of the Wanfang database and the PKULAW database
为了提高样本选取的准确性和代表性，笔者对两个渠道分别获得的657 份和671 份政策文本样本进行如下筛选：主要选取发文单位为中共中央、全国人大（包括全国人大常务委员会）、国务院以及国务院各组成单位的文本；主要选取对展览业发展起到直接且持续性作用的文本；主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告等体现政府意志、政府行为的政策文本，对部门工作性文件视具体内容决定是否入选；剔除与本研究内容不相关的美术类展览政策。
以“万方”数据库获得的文本为主、“北大法宝”为辅，对全部政策文本的标题与内容进行认真研读和梳理，最终得到有效样本126 份，其中两个数据库重合的文本数量为112 份，万方数据库特有的文本数量为1 份，“北大法宝”特有的文本数量为13 份。
同时，考虑到笔者选定的8个关键词可能无法全面覆盖展览业政策且有些政策文本可能未被收录在上述两个数据库中等情况，笔者又参阅查找前人研究成果（陈艳秋，2016；回凤瑾，2017）、2011年至2013年《全国会展产业政策法规白皮书》、展览业相关书籍以及对在阅读126 份政策文本时发现的其他重要展览业政策进行追溯等方式进行查漏补缺，最终又获取与展览业密切相关的政策文本41 份。
综上，本文最终获得有效政策文本167 份用于研究分析。
2.政策文本的分析方法
内容分析法将用语言而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料，并将分析的结果用统计数字进行描述，是一种基于定性研究的量化分析方法。它通过对文献内容“量”的分析，找出能反映文献内容本质又易于计数的特征，从而能克服定性研究的主观性和不确切性的缺陷，达到对文献的“质”更深刻、更精确的认识（马文峰，2000；汪苹、高灵芝、费钟琳，2018）。
内容分析法的基本步骤包括建立假设、抽取文献样本、确定分析单元、制定分析体系、定量处理与计算、分析汇总6个步骤。本文首先依照内容分析法对选取的167 份展览业政策文本内容进行政策工具分类范畴的建立与分析单元的确定，再借助质性分析软件Nvivo 将分析单元归入建立好的二维分析框架进行一维分析和二维交叉分析，最后根据分析结果得出结论与政策建议。
3.展览业政策文本编码
本文针对所选取的1975年至2019年与展览业密切相关的167 份政策文本，将分析单元定义为意思表达完整的段落或句子，划分的依据是该分析单元同时可以归纳入X 维度和Y 维度，且遵循“互斥原则”，即每一个分析单元仅表达一个含义，既不可再分割，也不可与其他分析单元合并而形成新的分析单元，按照“文本编号—有分析意义的章节—段落/句子”进行编码，最终得到有效分析单元553 条，并编制成展览业政策工具编码表。此外，笔者在分析编码过程中另外邀请了一位会展经济与管理专业的硕士研究生与笔者一起，从167 份政策文本中随机抽取了20 份分别进行编码检测，最终有17 份文本的编码结果相同，平均相互同意度为0.85，信度为0.92，达到0.8 以上信度检验标准（Holsti，1969），可见本研究基于内容分析的编码具有较高可信度。
4.展览业政策文本分析
（1）X 维度——政策工具分析
总体来看，我国展览业政策工具的使用兼顾了供给型、环境型以及需求型3种政策类型，但分布明显不均匀，其中环境型政策工具占主导地位，使用最为频繁，占比达到91.14%，而供给型和需求型合计占比仅为8.86%，处于弱势地位。这表明我国政府通常采用间接政策形式影响展览业，侧重营造展览业发展环境，而缺乏对产业发展的直接推动和拉动意识（见表3）。
表3 X 维度——政策工具分布Tab.3 Distributions of X dimensional policy tools
深入分析3类政策工具，笔者发现在供给型政策工具中，有关“信息/技术支持”和“公共服务”的政策运用较多，查阅对应分析单元可知，政府为保障展览信息畅通，会定期发布展览信息、成立行业协会、发布展览业统计制度以及公布企业信息等，这些政策工具的使用有利于推动展览业健康发展；“资金支持”类和“人才培养”类政策工具明显不足。在环境型政策工具中，“法规管制”占比达89%，可见政府对产业发展的宏观调控力度较强，而其他如“目标规划”“税费优惠”以及“知识产权”则相对欠缺甚多，表明政府缺乏对展览业的长远规划；“金融服务”类政策工具缺失。在需求型政策工具中，“贸易政策”（53%）和“市场补贴”（35%）类政策占主导地位，主要表现为政府为某些重要展览制定进口展品优惠政策，如“2010年上海世界博览会”和“2018年首届中国国际进口博览会”等，为参展人员、企业提供经费支持（多为政府组展）、参展补贴，此类政策工具的目的是拉动参展需求，开拓国际市场；“政府采购”类政策则为缺失状态。
（2）Y 维度——展览产业链分析
产业链维度由上游、中游、下游3个环节构成。有关产业链上游环节的政策工具占比达到57.8%，超过政策工具总量的一半，其次为中游（26.4%）和下游环节（15.8%）。总体而言，我国展览产业链上游环节的政策工具最多，属于过溢状态，而下游和中游环节的政策工具较少，处于政策工具不足状态，下游尤为明显。根据产业和产业链相关理论，在一定范围内，产业链组成越完整、链条越长、宽度越大，链条上各环节越均衡，其发挥的整体效能和作用就会越大（王保伦、王蕊，2006）。我国展览业政策侧重于上游环节尤其是“立项报批”（占上游总量的比重为48.67%）的状况，会造成产业链各环节不均衡，对展览业功能发挥以及长远发展不利（见表4）。
表4 Y 维度——展览产业链政策分布Tab.4 Y dimension policy distribution of exhibition industry chain
续表
（3）政策工具与展览产业链交叉分析
本文对519个分析单元进行交叉分析（见表5）。从表中可以看出，环境型政策工具（477 项）在我国展览业政策中发挥着主导作用，供给型政策工具（26 项）和需求型政策工具（16 项）则相对薄弱。另外，“法规管制（环境型）—立项报批”（135 项）和“法规管制（环境型）—运作与管理”（109 项）两个交叉点是我国展览业政策工具的主要关注点，即我国政府主要以法规管制的政策工具形式来处理展览项目的立项和具体运作，可见我国展览业在多个具体且重要的环节上受政府管控力度较大。总体而言，我国政府在展览业发展中制定了大量规范展览项目申报、主办与协办相关行为的政策，但对产业链其他环节如商标注册、现场管理、展馆展台、物流、通讯以及保险等管制甚少；对供给型和需求型政策工具的使用十分欠缺，有待提升。
表5 展览业政策文本交叉分布Tab.5 Cross-distribution of exhibition industry policy texts
续表
三、结论及启示
1.研究结论
（1）我国展览业政策工具体系不健全，结构有待进一步完善。从基本政策工具类型视角来看，虽然我国展览业政策涉及供给型、环境型和需求型三大类，但在大类下面的某些分支类型上存在严重不足与缺失的问题，如“金融服务”和“政府采购”的政策工具数量为0。政策工具结构方面，环境型政策工具存在过溢现象，占比超过90%，而供给型和需求型政策工具严重不足，二者之和占比不到10%。结构不合理的状况同样存在于环境型政策工具内部，“法规管制”类政策占比为环境型政策总体的89%，对行业发展环境具有扶持、优化作用的“税费优惠”“知识产权”占比均未超过2%，“金融服务”呈缺失状态。可以看出，“法规管制”在很大程度上代表了环境型政策，在展览业政策体系中居于主导地位。
政策工具类型的双重不合理特征和“法规管制”的强势主导特征，导致虽然我国展览业的政策工具繁多，但更多的是对展览业相关主体及其行为规范和管制的工具，缺乏引导行业发展、指导长远规划的关键性政策工具。从展览产业链视角看，政策工具呈现重“头”轻“尾”的分布不均状态，有一半的政策工具集中于展览业上游和中游环节，其中“立项报批”和“运作与管理”是主要关注点。政府十分重视展会项目的申办和展会现场运作环节，这表明政府虽然抓住了主办方这一展览业核心要素之一，但对展会运作的管控却过于详细。展览产业的健康发展需要产业链上、中、下游环节之间协同作业，尤其是展览
3.政策建议
基于研究框架和研究结果，本文提出以下政策建议：（1）基于展览业发展趋势，合理分配政策工具。如今展览业面临着转型升级的挑战，建立完善的展览业体系和平等有序的竞争环境，需要政府转变角色，积极发挥作用，依据展览业改革发展目标和行业实际发展趋势，对现有政策工具进行优化，尤其是要降低“环境型”中的“法规管制”类政策工具的使用频率，提高“税费优惠”“知识产权保护”“金融服务”“人才培养”等政策工具的使用频率与效率，为产业发展分配更合理的政策工具。（2）理顺管理机制，避免“多头”管理。虽然参与制定展览业政策的主体较多，但制定的内容相似度高且多为与立项报批、主办与协办有关的法规管制类政策，多元化的主体并没有形成合力助力展览业发展，反而呈现出“多头”管理的现状。当下展览业在国民经济中的作用日益凸显，迫切需要完善、科学的政策体系与管理机制。因此，厘清不同政策主体在展览业中的定位与职责，避免“多头”管理，尽量形成合力来为展览业保驾护航显得尤其重要。（3）健全展览产业链维度政策工具体系，营造平等参与、竞争有序的市场环境。我国的产业政策越来越注重市场机制的作用，但仍保留了大量直接干预市场的措施，由此带来的不良政策效应日趋突出（江飞涛、李晓萍，2018）。这些直接干预措施以及相应的不良反应在展览业也同样存在，具体表现在我国展览政策工具主要集中于上游的“立项报批”和中游的“运作与管理”等环节，分布不平衡态势明显，并且很少有惠及整个展览业的政策工具。十八大以来，我国的产业政策开始重视功能性产业政策与创新政策的运用。在商务部于2015年出台《国务院关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》之后，我国展览业也逐渐减少了先前有关市场进入、生产要素配置等的管控类政策工具的使用，转而更加重视有关完善市场制度、维护公平竞争、支持产业技术创新等的功能性政策。但分析发现，这类有利于发挥展览业市场作用的政策工具占比极低，且实施时间尚短，它们能否有效发挥营造良好产业环境、消除旧有政策工具长期存在的一些负面影响的作用，尚需深入探究。因此，笔者认为，在未来展览业政策制定中，政府一方面需要保证政策落地的有效性，另一方面需要确保更多具体的功能性政策工具的实施，以惠及展览产业链上、中、下游各个环节，进而为完善展览业市场机制、维护公平竞争、改善营商环境、促进产业技术创新与扩散等提供充足且有效的政策支撑。
本文的不足之处为：以政策文本为对象展开研究，但政策制定程序、政策效果等话题也同样重要，后续研究可从这些方面切入；仅分析了国家层面的展览业政策，而省、市等地方层面的展览业政策同样值得研究。另外，研究者还可将国家层面与地方层面的展览业政策进行横向与纵向的对比，进而得出更有价值的结论与建议。
