健康码：技术治理的逻辑和挑战

荣智慧

2020年春，“健康码”成了中国人的新“身份证”。在新型冠状病毒蔓延的特殊时期，它甚至有着决定个人“命运”的权力。

通过呈现红黄绿三种颜色，这个包含了身份证信息和个人活动范围的二维码，为持有者提供了一个可视化的身份—健康、具有潜在健康风险乃至需要隔离。人们出行的自由与否，要完全依赖健康码背后运行的程序的判定。

健康码不是什么新事物。至少从20世紀90年代末开始，中国政府就已经在探索“电子政务”的可能性。启动自十年前的“移动互联网”时代，则带来了“更高、更快、更强”的数字化图景。

欢呼还来得太早。在一张张绿色、黄色、红色二维码组成的万花筒里，问题也从图案背后浮现：由系统自动判定的“通行证”，会不会只是一份“预先写好答案”的“少数派报告”？技术是不是真的可以从“根本”上改变治理？

红码停，绿码行

杭州市是最先推出健康码的城市。2月11日，杭州健康码在支付宝应用上线，一个星期之内便已在超过100座城市落地。

用户需要打开该应用，在“城市服务”中确认自己的姓名和身份证号，并填写“当前是否在杭州”“近14天是否接触新冠确诊或疑似病例”以及“当前健康状况”等内容，系统根据回答的字段立即生成二维码。绿码允许持有人不受限制地活动；拿到黄码的人将被要求在家隔离7天；红码则意味着隔离14天。

和期待实现的“大数据信仰”相反，一部分健康人并没有如愿得到绿色的“健康”码。

杭州健康码上线后不久，微博上就出现了大量控诉案例，这些案例来自全国各地的“返杭”者。控诉者大都已经被禁足在家十多天，但是依然拿到“红码”；或者二维码的颜色在数天或数小时之内频繁变动。

颜色由系统自动判定，导致拿到红码的人“投诉无门”。一位渴望对红码“判决”提起“上诉”的网友说，“唯一的人工干预路径市长热线057112345-6，也是机器人热线，试了几遍，一会儿说疫情期间不提供人工服务，一会儿说转接人工服务但排长队。反正，一个正常人都会被机器搞疯的节奏。”

在杭州，以及后来的数百个中国城市，不展示支付宝健康码的人寸步难行。街道和小区里拉着显眼的宣传横幅，提醒每个人遵守规则：“‘绿码凭证通行，‘红黄立刻报告。”

杭州市政府官员曾在中央电视台的采访中透露了“三色码”分类的依据和方法，来自以下三个维度：一是空间维度，即根据全国疫情风险程度，杭州市的大数据公司按照有关数据可以精确到乡镇（街道）；二是时间维度，即某个人去过疫情地区的次数及停留的时间长短；三是人际关系维度，即与密切接触人员的接触状态。最后量化赋分。

投诉者们普遍对以上的解释不满。他们认为，如果确实可以精确到乡镇（街道），为何十几天没有出门的人还会拿到“红码”？三种颜色之间的转换，又有何种规则？另外，填写的个人信息，是否真的作为系统判定的依据？

据悉，一旦用户授权该软件访问个人数据，一个名为“报告信息和地点”的程序，会把用户的位置、城市名称和识别编码发送给服务器。

互联网的普遍应用，提供了政治参与的可能，也探索替代传统的科层制官僚组织的信息传递机制，还可以开发基于外包的、市场形式的公共服务替代品。

新型冠状病毒肺炎令中国人在一夜之间全部戴上口罩，这也令推行了一阵子的面部识别系统失灵。在这种情况下，人们不得不留下数字踪迹“以示清白”，在多个城市乘坐公交、地铁等公共交通工具，都必须扫码填报个人信息。

一些受访人对此感到无奈，毕竟这不是一个“可选项”，隐私的“出让”也并非始自今日。但是，他们不解的是，即使让渡了隐私，也并没有从健康码中得到想象中的公共服务的“便利”。

“积极战略”

支付宝在中国有9亿用户，开发商为蚂蚁金服，其部分股权由电子商务巨头阿里巴巴持有—它们是杭州市打造“智慧城市”“城市大脑”的重要“合作伙伴”。

杭州市政府的官网报道称健康码系统被视为是“杭州数字赋能城市治理的重要实践”，杭州应该拓展这类工具的应用。

“智慧城市”是中国城市治理的一种新思路。借助发达的信息通讯技术—过去是4G，现在是5G，以及庞大的手机保有量，地方政府希望抓取个人移动设备终端和通讯基站发送回来的数据，经大型中心处理器分析整理，从而进行“自动化”的城市规划和管理。比如，实时监控道路流量，以便交通灯可自行调整红绿灯的时间来减少拥堵。

从2012年公布“首批国家智慧城市试点名单（90个）”起，中国目前进行“智慧城市”试验的城市已经超过500个，数量居全球之最。

“智慧城市”的概念虽然新，但思路还是建立在“电子政务”的基础上的。电子政务指的是利用计算机和互联网为一个国家或地区的公民提供公共服务，包括公民与其政府之间（C2G）、政府与其他政府机构（G2G）之间、政府与公民之间（G2C）、政府与雇员之间（G2E）以及政府与企业/商业之间的数字交互（G2B）。

电子政务起源于20世纪90年代初期，克林顿政府主持了1993年美国联邦机构的绩效评估。20世纪90年代中期，互联网使用量激增，英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家很快也推出了自己的“版本”。在英国，1997年工党赢得大选，将电子服务视为政府“现代化计划”的核心。

中国民政部的官方网站将“电子政务”的兴起推至1981-1985年的“六五时期”，那时仅仅是政府采购计算机处理一些金融数据。比较突出的是1993年12月“三金工程”即金桥工程、金关工程和金卡工程的启动。其中，金桥工程负责建设政府专用基础通信网，进而为国家宏观经济调控和决策服务—G2G的开始。

1999年1月22日，中国电信与48个中央政府部门的信息办公室以及国家经贸委经济信息中心，正式启动了政府上网工程（简称GOP）。

这一举措的效果是中国政府站点“gov.cn”的域名进入快速增长阶段。1998年5月18日世界电信日时，中国只有145个gov.cn网站。在GOP倡议发出后的几个月内，该数字攀升至代表720个政府部门的1470个站点。到2002年“电子政务年”，根据委员谢丽娟在中国人民政治协商会议第九届全国委员会上的说法，“超过2.2亿个政府部门”提供了电子服务。

实现信息化的雄心，加上对互联网带来的潜在政治挑战的认识，中国政府除了关注技术和法律上的互联网控制，也期待利用互联网来提高政府绩效和公众利益，缓解政府与公民之间的紧张关系，促进经济增长，从而增强执政的合法性，这种方法被一些学者称为“积极战略”（Kalashil&Boas，2001）。

2020年，伴随着疫情管控出现的“健康码”，正是这条脉络下的“最新产品”。

“用户友好”不可缺

《少数派报告》是上映于2002年的著名“反乌托邦”科幻电影，由美国导演斯皮尔伯格执导。一些对“健康码”持有异议的人，之所以援引“少数派报告”来表达不满，是因为电影描绘了一个令人焦虑的未来：“智能系统”可以预测犯罪并预防犯罪，但该系统的“缺陷”却可能是导致犯罪的根源。

关于如何理解“电子政务”的作用，人们出现了巨大分歧。

一种乐观的看法是，互联网的普遍应用，提供了政治参与的可能，也探索替代传统的科层制官僚组织的信息传递机制，还可以开发基于外包的、市场形式的公共服务替代品。在发达的数字化环境里，政府将成为一个学习型组织，能够满足公民的需求，而公民又能够通过快速、汇总的反馈机制来影响公共机构。按照这种模式，公民既是公共服务的生产者，也是消费者。

而另外一种相信“少数派报告”的人认为，电子政务只是通过减少内部组织摩擦、提高效率、节省成本而间接地使公民受益，其本质不过是“日常任务的自动化处理”。按照这种观点，公民主要被视为公共服务的消费者，在諸如医疗保健信息、福利支付、出入境申请、纳税申报表等领域享受便利。值得指出的是，在率先进行电子政务改革的国家中，“消费者模式”一直居于主导地位。

一些对“健康码”持有异议的人，之所以援引“少数派报告”来表达不满，是因为电影描绘了一个令人焦虑的未来：“智能系统”可以预测犯罪并预防犯罪，但该系统的“缺陷”却可能是导致犯罪的根源。

客观地说，“健康码”确实没有给使用者提供“参与”或“表达”的有效途径。这意味着在第二种模式里，“消费”难以避免地成为“程序”的主导—这导致渴望出行的健康人不得不跑到另一个网络媒体平台上，“吐槽”系统自动化施加的“数字暴力”。

英国咨询公司PA Consulting的George Markellos表示，要推行电子政务，政府需要进行三项重大变革。首先，它需要提供个性化服务，而不能只是像电商记录客户的偏好那样，仅仅为了使下一次访问更容易。其次，它必须提供全天候服务。人们不仅要在办公时间内与政府打交道，还可以在晚上和周末咨询点事情。最后，公共服务必须像私人企业提供的东西一样易于使用。而且，政府的报价还“必须具有巨大的吸引力”。

即使是理想主义者也不得不承认，政府是稀缺的公共资源的管理者，也是法律和秩序等公共物品的保存者。为了跟踪潜在的风险，政府普遍不重视“用户友好”。而且，政府很少面临竞争，也很少以市场价格采购，“免费”或“补贴”还是一块灰色的地带。

因此，“电子政务”在很多国家的推行都遭受到了质疑。它被寄予厚望，投资巨大，结果却一直令人失望。技术的不断进步掩盖不了以下的尖锐问题：公共组织试图最大程度地发挥什么样的作用？我们该如何对其行动与效果进行衡量？什么原因会促使政府诚实地告知信息？谁来决定在隐私与安全性、效率与公平性之间极富争议的取舍？

技术本身不会带来变革，电子政务也不是万能的灵丹妙药。

换句话说，电子政务的质量取决于政府的管理制度的质量，而不是相反。在一种人人信仰“大数据”和“智慧城市”的社会氛围里，迷信“技术”往往会让更加本质的问题“消失”在公众的视野里，并可能诉诸了更隐形的暴力，和更加不平等的“治理”。