“一带一路”背景下广西生态环境立法的完善

李明娜

摘 要：广西作为“一带一路”的重要门户，具有山清水秀的生态优势，是维护珠江下游生态安全的重要屏障，但“八山一水一分田”的自然条件决定了其环境承载能力的有限性，在工业化和城镇化进程中面临巨大的生态环境压力。区域生态环境保护需要依赖区域生态环境立法的保障，通过梳理广西现行生态环境立法状况，分析“一带一路”背景下其对广西区域生态环境保护存在的不足，并提出完善建议。

关键词：“一带一路”;广西;生态环境立法;不足;完善

中图分类号：D922.6   文献标志码：A   文章編号：1002-2589（2020）12-0071-03

生态环境国际合作是“一带一路”建设优先要考虑的重要任务之一，是“一带一路”建设可持续发展的重要切入点。中国高度重视绿色“一带一路”建设，广西作为“一带一路”重要门户，是唯一同时参与“一带”和“一路”建设的沿海自治区，也是唯一与东盟水陆相连的西部省份，环境优美、自然资源丰富，且人文景观相对保留完好，其在“一带一路”建设中经济与生态的协调发展将会对沿线东盟国家有较强的输出作用，对“一带一路”建设的可持续发展具有重要意义。但广西作为经济较为落后的少数民族地区，在“一带一路”建设中面临经济发展与生态环境保护的矛盾，其自身“八山一水一分田”的脆弱自然条件更加剧了这种矛盾。因此，在“一带一路”建设中，广西需要注重保护生态环境、发挥自身良好的生态环境优势，实现与经济发展良性互动，避免走“先污染后发展”的老路。广西地方立法是广西区域生态环境保护的保障，对其现状进行梳理和分析非常必要。

一、广西生态环境保护立法概况与成效

（一）广西生态环境保护立法概况

目前广西形成以《广西壮族自治区环境保护条例》为核心，以地方性法规、地方政府规章、单行条例等多层次、多种区域生态环境保护立法为主体的较完整的地方生态环境保护立法体系。其中《广西壮族自治区环境保护条例》于1999年广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，并经2004年（第一次修正）、2005年（第一次修订）、2010年（第二次修正）和2016年（第二次修订）的多次修正和修订。《广西壮族自治区环境保护条例》从生态和生活环境的保护、污染和其他公害的防治、信息公开与公众参与、监督管理和法律责任几个方面做出规定，为建立严格的区域生态环境保护制度、严明的区域生态环境法治提供确实保障，为广西生态环境保护其他立法奠定了基础。在《广西壮族自治区环境保护条例》统领之下，广西其他生态环境保护地方性法规、规章和单行条例等对区域生态环境损害防治和生态环境保护涉及的社会关系进行调整。生态环境损害防治方面立法包括《广西壮族自治区水污染防治条例》（2020年）、《广西壮族自治区大气污染防治条例》（2018年）、《广西壮族自治区机动车排气污染防治办法》（2013年）等;生态环境保护方面立法包括《广西壮族自治区农业环境保护条例》（1995通过，2004年第一次修正，2016年第二次修正）、《广西壮族自治区红树林资源保护条例》（2018年）、《广西壮族自治区地质环境保护条例》（2006年通过，2019年修正）等。除此之外，还制定了大量的规范性法律文件与之配套，并制定了一些环境标准[1]。

（二）广西生态环境保护立法的成效

广西生态环境地方立法调整范围基本涵盖了生态环境和资源保护领域，解决了广西当前实际面临的生态环境和资源保护的主要问题，实行环境、社会发展十大工程，实行生态文明建设战略，保障了广西在“一带一路”建设中经济发展的同时保持良好的生态环境。截至2019年12月29日，广西环境空气质量优良天数比率是91.9%;PM2.5平均浓度33.6微克/立方米。地表水水质优良比例为96.2%，排名全国第三，生态环境质量总体保持良好[2]。广西生态环境地方立法为地方生态环境治理制度的建立和完善提供了保障，也为广西在“一带一路”建设中大力推进绿色发展，利用本地特有的环境、文化资源来推动经济社会的发展提供保障。广西已经多次成功举办中国—东盟环境合作论坛;在“两国双园”模式中，将绿色、生态理念贯彻在区内产业园的建设中，深耕东盟，深度参与“一带一路”建设;成立广西环保企业“走出去”联盟，促进环保技术创新区域一体化发展;发挥自身区位优势，开展中国—东盟环保合作示范平台项目建设，建立技术转移中心，建设双方环保技术创新和环保产业聚集的孵化器等。

二、广西生态环境保护立法存在的问题

（一）地方生态环境立法体系尚不健全

广西地方生态环境立法在生态补偿、生态环境公众参与以及“一带一路”建设生态环境合作等方面还不够健全。我国目前还没有关于生态补偿方面的专门立法，仅有国务院2016年颁布的规范性文件《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》。相应广西在生态补偿立法方面也存在欠缺，只在2017年呼应上述国务院的意见而颁布了地方性规范性文件《广西壮族自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，该实施意见将森林、湿地、海洋、水流、耕地分领域重点任务落实到具体部门，加强组织实施，提出加强重点生态区域补偿、推动横向生态保护补偿试点、实现生态保护与精准扶贫有机结合等措施推进体制机制创新。但该实施意见基本就是国务院意见的翻版，内容很多是政策性的宣示，过于原则而针对性不强。直到2019年11月通过《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》，该办法规范了广西海域、无居民海岛生态补偿工作，但对于其他领域的生态补偿仍然缺乏可依据的具有操作性的地方性法规。另外，广西地方尚未建立完善的公众参与制度，其主要依据国家层面颁布的《环境保护法》《环境保护公众参与办法》和《环境影响评价公众参与办法》，缺乏符合区域实际的生态环境公众参与地方性立法。对于一些可能影响生态环境的建设项目，往往是建设单位将相关项目可能对环境产生的影响及采取的措施等以“环境影响评价公众参与公示”的形式进行信息公开，但存在公示时间过短（一般为10天），公众参与方式单一，形式大于实质等不足。

另外，广西作为“一带一路”建设中重要门户，在中国—东盟生态环境合作中具有桥头堡的地位，但是相关的地方性法规却几乎处于空白。只在2015年实施的地方政府规章《中国—马来西亚钦州产业园区管理办法》第四条中原则规定了产业园区要促进产业集聚，推进产城一体化生态新城建设;第二十三条规定，产业园区应当坚持生态立区、绿色发展理念，围绕绿色生态产业园区、循环经济产业园区建设，建立和完善产业园区生态环保指标体系，积极推广产业园区能源循环利用、水资源综合利用和废弃物的减量化、资源化、无害化，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。严格来说，该管理办法只是针對在广西钦州建立的中国—马来西亚产业园定位和管理进行规范，并不属于普遍意义上的生态环境合作地方性规定。中国与东盟在生态城市建设以及海洋生态系统的可持续管理方面具有广阔的合作空间，广西独特的地理位置和与东盟国家的文化渊源决定了其必然在中国—东盟生态环境合作中发挥重要的作用，不管是在生态环境合作中信息的共享还是生态产业的建立和发展，都离不开相应法规制度的保障，这一领域的地方性法规体系亟须补充和完善。

（二）地方生态环境立法缺乏民族特色

我国各民族自治地方生态环境状况迥异，通过全国性的立法不可能真正解决各地区的环境保护问题[3]。广西是一个以壮族为主，包含瑶族、苗族以及仫佬族等11个世居少数民族在内的全国少数民族人口最多的省份，在地方生态环境立法中应注重本地区生态环境的特征和少数民族的特点。例如广西存在比较严重的土壤污染问题，其主要原因包括地形地貌影响和成土母质的影响，土壤重金属本底值普遍较高，导致非污染土壤重金属超标比值高;除此之外，工业生产、农业生产以及危险废物非法倾倒也不同程度使周边土壤环境受到损害。而广西少数民族有很多在长期的生产生活中形成的有关环境治理和生态保护，包括土壤保护的习惯法，如漓江源地区的少数民族在农业生产中非常注重原生态有机肥料的生产，尽可能少使用化肥，以防止土壤污染[4]。再如，广西龙胜地区少数民族在生产实践中创造性地在坡地上沿等高线修梯田，既遵从了自然生态，又节约了土地资源。除了具体的少数民族习惯法之外，广西少数民族传统文化还蕴含着朴素的生态文明理念，如将山林与村民的身体健康相联系[5]，形成了敬畏自然、崇拜自然和顺从自然的朴素情感。这些都是广西地方生态环境保护立法中可以借鉴的宝贵财富，易于民众的接受和遵守。但在广西地方生态环境保护立法中，很少利用自治地方立法变通权，未能充分融入本地区的民族习惯以及传统文化，没有充分吸收广西在环境资源开发、利用，生态保护及污染防治方面优良的民族文化传统，甚至有所制定的法律是对上位法的简单重复。如《罗城仫佬族自治县实施<中华人民共和国森林法>的若干规定》只有九条，多是对资金提取和使用的规定，并没有结合罗城仫佬族自治县生态环境的特殊性进行制定。这样的立法方式不仅没有体现立法民族特色，还在一定程度上浪费了立法资源，造成立法效果不佳。“一带一路”建设中，广西需要结合自身的民族特色进行经济和生态环境建设，地方生态环境立法注意体现民族特色，也能保证地方立法的顺利实施。

（三）部分地方生态保护立法缺乏可操作性

广西生态环境地方立法部分年代较为久远，立法技术粗糙，原则性、宣示性的条款较多，缺乏可操作性。如广西在野生动植物保护方面的地方立法有《广西壮族自治区水生野生动物保护管理规定》《广西壮族自治区野生植物保护办法》等。其中《广西壮族自治区水生野生动物保护管理规定》于1994年颁布，2004年进行了第三次修正，第二十四条规定“渔业行政主管部门或者工商行政管理部门在进行监督检查时，被检查的单位和个人应当在规定的时间内如实提供有关资料和情况，不得拒绝、拖延或者谎报”，但却没有规定拒绝、拖延、谎报的后果;只有20条的《广西壮族自治区野生植物保护办法》2008年12月颁布，其中不乏“禁止破坏、毁损重点保护野生植物”“鼓励科研机构对重点保护野生植物进行科学研究，保护和合理利用野生植物”这种标语式的规定，没有对应的法律责任和鼓励措施，使法条在执行过程中难以落实。再如单行条例《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》第十一条规定，对于已建成的建筑物、构筑物与少数民族特色村寨保护规划区范围的村寨整体建筑风格不协调、不一致的，应当按照保护规划逐步进行改造或者迁出，自治县人民政府应当依法给予“相应补偿”;第十八条中的“采取有效措施支持和鼓励少数民族特色村寨的民间艺人、工匠开展民族传统技艺的培训、研究和交流等活动”等一系列的措辞，语焉模糊、补偿标准和措施办法不明确，缺乏可操作性。

三、“一带一路”背景下广西生态环境保护立法的完善

（一）进一步健全广西地方生态环境立法体系

当前需要针对广西生态环境地方立法开展梳理和评估，抓住广西生态环境区域情况和特点以及在“一带一路”建设中所处的重要地位，开展顶层设计，构建合理的地方立法架构，对现有地方立法体系进行补全、完善，尽快出台全面的立法规划。在生态补偿机制的地方立法方面，要着眼于广西的生态环境资源丰富但生态脆弱，且与“一带一路”建设国家海陆毗邻的具体情况。由于广西目前只有针对海洋生态补偿的地方性规定——《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》，因此应当填补其他生态领域损害的补偿方式和标准，还需要强化广西在“一带一路”中处于“面向东盟的国际大通道”的区位功能，建立多主体的区域合作和利益分配机制，最大限度地发挥其资源、环境及区位优势[6]。进一步完善地方生态环境公众参与制度的相关立法，夯实政府、企业等主体的信息公开义务，拓宽公众参与的渠道，特别在涉及海洋、森林等领域注意发挥渔民和村民的作用，在涉及土壤、河流等领域注重发挥专业社会组织的作用，设置各方主体易于参与的方式，并且给予合理的参与时间，使得公众参与能够真正落到实处，实现生态环境多元共治的局面。此外，针对广西在“一带一路”建设中国与东盟生态环境合作的特殊地位，地方生态环境立法中将该部分关系纳入调整视野，在信息平台的建设、技术共享、人员交流、资金支持等方面进行规范，为双方在生态城市和海洋生态系统等方面提供法治保障。

（二）注重广西地方特色，结合民族习惯法

广西属于经济后发地区，赶上“一带一路”建设良好机遇，必然加快工业化和城镇化发展，但广西以喀斯特地貌为主，土壤侵蚀敏感度高，生态环境具有相当的脆弱性。同时，广西是珠江地区天然的生态屏障，其境内的西江是珠江水系最长的河流，如过度开发超过环境的自净能力，必然给整个珠江流域生态环境带来负面影响。另一方面，民族地区在“一带一路”建设中特别需要注重自身文化旅游资源的产业化、品牌化和国际化[7]，广西拥有得天独厚的生态资源和丰富的少数民族文化资源，在广西生态环境地方立法必须考虑自身实际情况，树立“生态优先”的立法理念，针对区域的地质、水质、气候、植被等生态环境特点，并与地方的政治、经济、文化进行有效结合。依照国家有关生态环境保护法律制度，立足于地方实际生态环境特点，构建突出地方特色和民族特色的地方性生态环境立法体系。广西的大部分少数民族群众具有浓厚的生态环境习惯法观念和习惯法意识，习惯法是少数民族在长期生产生活中形成的行为规则，一定程度上比国家制定法更贴近普通民众生活，对人们行为规范更直接，约束性也更强。广西自治地方生态立法应该充分考虑到少数民族习惯法的地位和作用，发挥其在林业、渔业、农业等领域有效的调整作用。同时，对这些习惯法中存在的不符合现在法制要求（如部分生态环境民族习惯法有迷信色彩）、与现行法律制度相冲突的地方进行慎重考量和谨慎处理。

（三）加强立法调研和评估，提高立法可行性

提高广西生态环境立法的可操作性，需要加强立法调查研究和可行性论证，通过深入了解广西的生态环境情况和需要及时解决的生态环境问题，使立法回应社会诉求。立法调研和评估必须扎根实际，切忌形式主义。首先，在立法调研和评估的主体上，除了既有的地方立法机关和政府，还应当积极探索委托第三方独立进行立法调研和评估。其次，遵循民主性、科学性以及务实性的原则完善立法调研和评估程序[8]，调研主体和对象的组成人员要体现民主性和科学性，调研形式尽可能多样化和公开化。调研的内容应为与需要解决的生态环境问题密切相关，遵从生态环境自身的内在自然规律，遵从人与自然和谐共存的客观规律，遵从地方的政治、经济、文化、民俗传统。最后，及时对地方生态环境立法的实施情况进行评估。立法部门既可以在地方生态环境法规实施后定期对其实施效果进行评估，也可以应公民、法人或者其他组织的投诉意见或者根据生态环境执法部门在执法过程中遇到实际问题的反馈来进行不定期评估，对地方生态环境立法中不适宜、不可行的内容及时进行修订。

参考文献：

[1]莫蝉杏.广西地方环境资源保护立法现状：问题与对策[J].法制与社会，2017（2）：168.

[2]梁玉桥.牢记使命砥砺前行 续写八桂生态新篇——2019年广西生态环境保护工作亮点综述[N].广西日报，2020-01-02（9）.

[3]喬世明.黔西南布依族苗族自治州森林变通立法探究[J].民族研究，2006（3）：31.

[4]袁翔珠.漓江源地区少数民族生态保护习惯法调查与研究[C]//中国法学会环境资源法学研究会.资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会论文集（三）.2006：953.

[5]金荣.生态文明建设与民族传统文化的保护和传承——以广西少数民族地区为例[J].民族论坛，2014（2）：82.

[6]刘桂环，文一惠.新时代中国生态环境补偿政策：改革与创新[J].环境保护，2018，46（24）：18.

[7]赵磊.“一带一路”建设与边疆民族地区的发展——兼论新疆的发展机遇与实践[J].学习与探索，2019（5）：50.

[8]王胜坤.立法前评估制度研究[D].广州：华南理工大学，2019：124.