疾控十七年

南方周末记者　周小铃 南方周末实习生　刘鑫

2020年3月3日，武汉市汉口医院呼吸科七区，医护人员在病区护士站工作。

南方周末记者　❘　翁洹　❘　摄

SARS以来的十七年，疾控系统在信息上报、检测能力上水平大幅提升，但权责不对等、资金窘迫、人员流失等问题依旧突出。

疾控是以监测数据为主的技术部门，如果用监测的数据来考核疾控中心，“这会造成一些疾控人员对数字的敏感，对数字进行一些技术处理”。

各级疾控受同级卫生行政部门领导。“这次疫情给人感觉疾控中心很硬气，但其实它日常的地位特别低……主任相当于（县卫健）局里一个股长，中层相当于局里一个员工，那疾控的一般职工就什么都不是了。”

“我们CDC（疾病预防控制中心）的地位太低了。”2020年2月27日，钟南山院士在总结防控短板时说。

此次疫情中，疾控部门多次成为舆论的众矢之的。失职与无权的辩论，也始终没有停止。

与医生不同，这个群体始终工作于公众视线的边缘处。

疫情期间，南方周末记者联系采访了数十位疾控人员，发现自SARS以来的十七年，疾控系统在信息上报、检测能力上水平大幅提升，但权责不对等、资金窘迫、人员流失等问题依旧突出。

十七年的变与未变

“如果不是SARS，我们单位都要消失了。”顾小虞毕业于预防医学本科，2002年，入职于中国西北某市的一个区级疾控中心。

当时，该区疾控中心仅成立一年，由于财政经费紧张，政府计划用3年时间，将其转为自收自支单位，完全推向市场。

让局势陡变的，是2003年那场突如其来的SARS，疫情过后，卫生防疫工作得到了高度重视。

谢尧是东南某市的疾控中心副主任。他看到，SARS之后，疾控中心最直观的变化是硬件设施和实验室设备的投入。“SARS期间，核酸检测还只能在国家做，现在市级也可以做分子生物学检测了。”

国家卫健委药政司司长、前卫计委疾病预防控制局局长于竞进在其博士论文中提到，2003年，全国各级财政投入116亿建设疾控中心，改善基础设施。

SARS之后，最核心的投入是重金打造了一套“传染病疫情与突发公共卫生事件网络直报系统”，“横向到边、纵向到底”，覆盖全国各级医疗卫生机构。

但在对这套系统的调查采访中，南方周末记者发现，它应对已知传染病如鼠疫等显现出了效果，但像此次新冠肺炎疫情早期，作为该系统模块之一的“不明原因肺炎监测系统”却因种种原因未能展示出足够的作用。

据国家科技部官网，到2007年，国内各级疾控中心已有3585个，全职人员近20万。

然而，SARS之后的中国疾控并非一路坦途，而是经受了波折，再度边缘化。多位采访对象提到，疾控边缘化的转折点是2009年左右。

对此，四川大学华西公共卫生学院教授曾诚撰文分析，“新医改”的核心是政府解决基本医疗服务的公平问题。对于各级政府来说，花了多少钱，治了多少病人，是一个可量化的指标，于是大笔资金优先投入治疗环节。而上游的预防环节，工作做得越好，反而越太平无事——难以量化评估的成效，让公共卫生和疾控系统再次成为被冷落的角色。

他举了一组数据：2014年，国家“公共卫生专项任务经费”拨款5.29亿，2019年这笔预算下降到4.5亿；反之，2014年对公立医院的财政拨款36.19亿，2019年增加到50.23亿。

疾控的另一道分水岭是2011年，中央发文要求推进事业单位改革，按文件要求，疾控部门划入公益一类。由财政全额拨款。

但拨款数额并不高。南方周末记者梳理了近年的全国财政决算，对疾控机构的拨款分别是2016年313亿、2017年342亿、2018年373亿。2018年，疾控支出仅占全国医疗卫生与计划生育支出的2.4%。

钱从何处来

疾控中心，最早脱胎于卫生防疫站。1953年，学习前苏联模式，我国建立了防疫站，它是卫生行政部门管理的事业单位，兼具卫生执法监督和技术管理双重职能。

1994年分税制改革后，卫生防疫系统不再享受国家财政拨款，而由地方财政负担。但地方财政往往捉襟见肘。

一位曾在1990年代中期担任甘肃某市防疫站书记的老人说，那时地方财政非常紧张，防疫站的很多钱要不到。比如当地癌症频发，想做水源调查，已经立项，却因为没有经费放弃了。医疗储备物资，按道理应由防疫站负责，但口罩、消毒液都没有，“因为啥？　没钱嘛”。

后来，防疫站有自己的创收办法：体检、企业的卫生检查、疫苗、门诊，都需要到防疫站来做，可以收费。

不过，随着市场发展与疾控中心规范化，创收空间逐渐消失。

刘冰是东部地区一个县级疾控中心的副主任医师，2003年参加工作，他对创收紧缩的过程印象深刻。

2005-2013年，其所在的地方疾控还在创收，创收后可以内部分配。那时也还是靠体检、疫苗、和一些有经费的上级项目。2013－2016年，实行全额财政保障，虽然也创收，但钱是不发的。

2017年4月，国家取消疾控机构的“预防性体检收费”等3项收费。刘冰说，此后疾控中心不能创收，只能承接上面的项目，但与个人收入不挂钩。

所在单位曾想推“绩效工资”。但财政拨款是固定的，搞“绩效工资”等于从每个同事的工资中划一部分出来，按绩效分配，“这样很容易得罪人，伤害同事感情。所以也没搞下来”。

十年前，也曾试过按季度评选工作先进，做得好坏，一个季度仅有300元左右差距，但都被举报到上级（卫健）局里。

“完全的大锅饭。”他说，“工资收入只和职称、工作年限有关，跟职务和工作岗位没关系。”

“没人愿意干这行”

多位采访对象对南方周末记者说，自从疾控转为财政全额拨款的事业单位后，薪资水平一落千丈，这成为很多人逃离这个行业的原因。

汪淮在入职江苏某区级疾控中心时，压根儿没想到自己工作多年后，收入跟新员工只差工龄。

“有机会的都跳槽了。”汪淮几次报名参加公务员考试，至今仍在努力。他说如今各级疾控的许多年轻人都在报考公务员。

更让其感到落差的，是他的妻子。2010年，两人双双从国内一所一本重点医学院毕业，妻子成为临床医生，他进入疾控。现在，他的收入不及妻子的1/3。

汪淮将原因归结于1998年的医师法和医疗服务市场化。同是医学院学生，学预防医学或公共卫生专业，要跟临床医学付出同等时间，但医疗市场化后，临床医生的薪资水涨船高，公卫医师的收入却难以见涨。

“没人愿意干这行。论创收能力，医院更强，论个人发展空间，还是临床更强”。

为了避免公卫医师转向临床医师，1998年医师法将执业医师划分为四类：临床、中医、口腔、公共卫生。公共卫生医师主要服务疾控机构，不能跨行进入临床，也没有施药开方的权利。

公卫医师目前拥有的“处方权”实际是“集体处方权”，但很少有人用过，原因很简单，不知道怎么用，“也就相当于没有”。汪淮打趣，“我们只是穿着白大褂的‘法律层面的医生。”

收入低，导致大量高学历人才离开这个行业。

在国家疾控中心官网上，一篇文章记录了2013年成功扭转人感染H7N9禽流感疫情的过程，一位国家领导人考察中国疾控中心时说：“你们是国家的宝贝。”

而该文中，时任病毒所副所长舒跃龙描述，那里的科研人员“一天到晚分离病毒、测定序列，毫无生活乐趣，而且工资低得难以想象”，博士毕业，月收入两三千元，经常加班加点做检测，每天加班费不超过40元。他们同职称、同资历的同学，在其他单位或行业收入比这里多出五六倍，是常有的事。

近日，国家疾控艾滋病首席专家邵一鸣接受采访时说，国家疾控近十年来引进的人才十几个，目前留下的只有三四位。没有头衔的骨干人才，近几年流失了好几百人。国家疾控一共两千人。

向谁负责

资金不足外，疾控也感觉到权力的失落。

防疫站时期，资金更充裕，权力也更大。刘冰说，原来当地的卫生防疫站站长，级别可能比卫生局局长还高，甚至能直接当副县长，所以卫生局管不了防疫站。后来，卫生部就把防疫站“拆”掉了，将执法权分离出来，成立了卫生监督所。

2002年，中国疾控中心成立，同时成立了中国卫生监督所，将从前防疫站的技术管理和执法监督功能一分为二。

此后形成了国、省、市、区、县多级疾控体系，但上级疾控对下级是业务指导关系。对“业务指导”这类说法，汪淮表示“这东西很虚”。

国家疾控中心是国家卫健委直属事业单位，其他各级疾控也是如此，隶属于同级政府的卫生行政部门。国、省、市、县、区的卫健部门都下设了疾控处或科，对接下辖的疾控中心。

疾控受卫生行政部门领导。三位采访对象提到，以重大疫情上报为例，医院上报传染病直报系统后，疾控会去调查，然后把结果同步报告卫生部门，请示卫生部门后，才能审核上报系统。

此次疫情中，南方周末记者获得一份12月30日武汉市卫健委发布的《关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》：请各医疗单位清查统计近一周接诊过的不明原因肺炎病人，于当天下午4点前将统计表报送至市卫健委邮箱。其中并未提到疾控直报系统。

在与医院对接传染病防治工作时，疾控也只有检查建议权。

顾小虞罗列，SARS后，疾控多次要求辖区各级医院建立发热门诊，可建立了，却没医生坐诊；冬春季，要求医院对就诊患者测量体温，可测体温的桌子无人值守；要求医生坐诊时戴口罩，护士抽血时戴手套，也没能做到位。“我们只能把检查结果报告给卫健局，卫健局安排卫生监督所过去，最后不了了之。”

刘冰认为疾控权责不对等。无论是传染病上报“漏报”，还是卫生院疫苗接种出现问题，疾控中心只能出一个督导意见书。医院即使不整改，疾控也没办法，只能反馈给卫生部门。

“但要是出了问题，第一个处理的可能就是涉事医院和疾控。”刘冰举例，江苏金湖过期疫苗事件，先是当地卫生院和疾控各有四位员工被处理，后面卫生部门领导才被调查。

他说，“这次疫情给人感觉疾控中心很硬气，但其实它日常的地位特别低。”他们的卫健局疾控股股长兼县疾控中心主任，本意是为了“方便统筹工作”，“但疾控中心主任或副主任相当于局里一个股长、副股长，中层相当于局里一个员工，那疾控的一般职工就什么都不是了？”这容易遭人看轻，协调工作困难。

在刘冰看来，区县疾控把守着传染病监测的第一道关，应该杜绝漏报，实事求是地收集数据，但据他所知，若是一年下来传染病发病率高了，还要被上面批评。传染病发病率虽是卫生行政部门的考核指标，但却“落到了疾控头上”。

疾控明明是以监测数据为主的技术部门，如果用监测的数据来考核疾控中心，“这会造成一些疾控人员对数字的敏感，对数字进行一些技术处理。”刘冰说。

他打了一个比方，学生成绩不好，家长和校长都去怪评卷老师，如果评卷老师要承担责任的话，最后他只可能会对一些题打分松一点。

另两位分属市、区两级的疾控工作人员告诉南方周末记者，通常，地方政府的公共卫生考核指标下达到卫生行政部门，具体工作则由基层疾控或医疗机构落实。对于传染病，基层疾控要求医疗机构上报率100%，漏报率为0。

但上报率达到100%，发病率也会升高。上述一位疾控人员提到，他所在地的政府曾将漏报率纳入绩效考核，但导致传染病发病率升高，“压力太大，就取消了。”

另一位疾控人员则表示，他所在地的政府也规定了传染病发病率指标需控制在一定范围，比如霍乱发病率要求低于1/10万，“但甲、乙类传染病指标各地有所差别，甚至（有些地方）没有（这一指标）”。一位曾在湖北某市疾控工作的采访对象说，他们就从未遇到限制报告发病率的情况。

国家疾控中心流行病学首席科学家曾光2013年接受南方周末记者采访时也提到，有些地方政府制定控制指标，要求传染病控制在多少个百分比以内，下降不了的最好办法便是不报告。这样做的目的往往是为了达标，或申报卫生城市。

疾控生存法则

一位湖南疾控人士回忆，“在学校，老师讲防疫人员‘上管天，下管地，中间还要管空气。现实是，学校科班出身的人不仅难进（疾控），待遇还得不到保障。”

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