中国军工企业融资的结构性问题与市场化改造

王波　汪玉琴

摘要：军工企业是承担国防科研生产任务的具有独立法人资格的企业。其融资问题关乎人才和技术优势的发挥以及企业的长足发展。中国军工企业融资存在着浓厚的“等、靠、要”思想、股票和债券市场的不完全利用等内外部结构性问题。美国为解决军工企业融资问题，通过金融机构和共同基金持股的内部治理、“军民融合”进入《联邦宪法》和《美国法典》的顶层设计、军工企业融资政策等市场化改造措施促进军工企业市场化融资。借鉴美国经验，结合中国国情，为解决军工企业融资的结构性问题，应综合运用多种市场化措施以形成合力，具体包括：改变内部“等、靠、要”思想;出台《军民融合发展法》;完善股权和债券发行制度等。军工企业融资问题的解决，不仅是中国紧跟世界军工企业发展趋势的要求，也是军工企业内部深化改革、自我创新的机遇，更符合中国加强国防建设与经济发展的目标。

关键词：军民融合;军工企业;融资;股权结构

一、 引言

在目前的发展中，我国军工企业在融资方面形成了内源性融资、股权性融资、债券性融资等多元化融资模式，但其融资困境却依然存在，主要原因在于存在结构性缺陷与市场化不足的问题。目前文献主要是从军工企业内部和融资工具短缺两个角度出发，但少有学者从企业融资的内外部结构性问题视角展开研究，因此导致研究视角单一，研究成果应用性不足，无疑成为一大缺憾。基于以上缘由，本文首先从军工企业融资过程中存在的内外部结构性问题出发，与此同时结合市场化经济发展规律，以便提出解决军工企业融资问题的应对之策。

二、 中国军工企业融资的结构性问题分析

中国军民企业从初步军民融合走向了深度军民融合，军工企业融资模式也从财政拨款的单一融资模式转变为市场化融资等多种途径的融资模式。这种融资模式的转变有利于盘活社会资本，促进军民企业之间良性互动，丰富军工企业资金来源。但军工企业具体融资过程中仍存在内部思想转变不彻底、外部法律制度不配套等内外部结构性问题。

1. 军工企业融资的内部结构性问题。

（1）“等、靠、要”的思想观念转变不彻底。中国军工企业在军转民过程中，对民营资本的进入持有一定的排斥思想，未能转变在融资过程中形成的依赖思想。此外，军工企业主要为国防工业服务，其军品销售存在垄断，市场竞争的缺乏阻碍了其长足发展。加之，一般关涉国防安全与国家发展战略，其保密程度较高，社会公众对其缺乏了解。

（2）股权结构仍未实质改观。在我国军工集团的一级单位中，大部分军工企业都进行了公司制的改造，其中，军工企业主要向国有独资公司和股份制企业转变。但是，对于实施细节性问题，相关法律法规未作出明确规定。例如，哪些资产可由民营企业控股？也正如此，十大军工集团至今仍是国有100%控股，2017年底所有军工企业内部国有法人平均持股比例仍达到38%以上。一言蔽之，国家在军工企业控股中仍然是“一支独大”。因此，部分传统军工企业中封闭垄断现象依然存在，致使民营企业难以对军工企业资产控股。

2. 军工企业融资的外部结构性问题。

（1）军工企业融资法律制度缺失。在《中华人民共和国国防法》中首次提及军工企业中国防建设和经济建设之后，国务院、国家国防科技工业局以及总装备部就民营企业和军工企业的相关事项，以办法、指南、细则和规定的方式作出规定，但对军工企业融资问题未做任何规定。2008年至2017年，关于军工企业的法律规定、意见以及细则共有22部，但只有一部基本法律。2016年5月，中共中央首次印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，明确指出新形势下军民融合发展的工作重点，但实践表明，缺少军工企业融资具体的法律条文规定。因此，在军工企业融资实践中，主要依靠领导的主观意见、部门之间的临时决策来推动军民融合发展。

（2）民营企业进入军工企业障碍较大。市场经济条件下，军工企业的生产中混杂着民营企业的参与，导致军工企业内部的垄断利益流失，同时国家对于军工企业的财政拨款逐年减少亦使部分军队的在编人员下岗转业。内部员工利益的减损成为民营企业进入军工行业内部的阻力。

军工企业与民营企业之间固有的利益冲突以及信息交流之间的不畅，进一步加剧了民营企业与军工企业之间的生产不对称，民营企业无法及时了解军工企业对外发布的融资信息，并对融资信息作出回应。

（3）军工企业融資渠道狭小。受固步自封的影响，导致军工企业在融资过程中能有效选择的融资工具一直处于短缺的状态。

生产过程中军工企业需要大量的资金和技术创新研发技术的支持，因此相较于非上市股权融资，军工企业更加偏爱于上市融资。因为军品生产大多涉及国家秘密（如核产品的生产），因此上市的军工企业，或者仅对民品进行上市，或者仅对部分军品进行上市，即上市军工企业并未实现产品生产的整体上市。由于军工产品资金需求量大、回报周期长，缺少外部资金的供应将会造成军品生产中巨大的资金供应链短缺，阻碍传统军工企业的转型升级。

军工企业在债券融资中存在各类型债券分布不均衡、债券融资所占比较低以及各军工企业债券融资分布不均衡问题。军工企业最先发行的是企业债券。2007年以后逐步发行短期债券和中期票据。目前军工企业在发行证券过程中还是主要依靠发行短期债券。短期债券融资规模小，填补不了军工企业对于资金的需求。

三、 美国军工企业融资制度考察与启示

从世界范围来看，走军民融合发展道路，引导军工企业多元化融资，已经成为了西方国家发展军工企业的共同选择，同时引导军工企业多元化融资也是实现资源投入，两种效益产出的“兼容性”“双赢式”发展的必然选择。通过市场化企业运行方式以及建立完备的法律制度、完善的信息制度等实现了军事效益、经济效益与社会效益的多赢式发展，使国民经济建设与军工企业融资在更深层次上相互协调。

1. 美国军工企业融资制度考察。（1）内部治理：金融机构和共同基金持股。以企业的经营所有权为划分标准，我们可以将美国军工企业划分为以下几种具体的类型：一是以波音公司为代表的以上市公司为主体的非国营企业;二是国有国营单位，但是这类军工企业在二战期间出现，其后被转卖或关闭，目前在美国军工行业内部，其专门承担军用技术开发、特殊军品研制生产和武器维修等业务。但是这类军工企业在美国并不多，其主要的生产任务是研制弹药、武器和核武器。因此，目前非国营方式军工企业是主要方式。占据前三位的军工企业洛·马公司、波音公司与诺·格公司的内部持股结构中，不同于中国军工企业内部的“一支独大”的股权持有结构，这三家军工企业均在美国纽约证券交易所上市，在其内部不存在国家持股的情况，企业内部的股权主要集中在金融机构和共同基金持股，由市场机制在企业运行中起着决定性的作用。

（2）顶层设计：“军民融合”进入《联邦宪法》和《美国法典》。在《美国法典》中将“军民一体化政策”写入其中，因此通过法律法规的形式，落实对于军民融合发展的要求。除规定“军民一体化政策”外，在美国《宪法》中，对军民融合过程中的国防体制、联邦与国会的各自权限，对如何处理国防需求与民营企业之间的关系，也做出了总则性的规定，即以最高法律的形式明确了军工企业的发展要求。

（3）实施规范：军工企业融资政策法规体系渐趋完善。为了促进军民融合发展，指导立法实践，美国在国家层面出台的关于军民融合的政策法规主要有13部。

（4）中介平台：军民融合信息交流机制健全。美国通过构建统一的信息交流平台，最大程度地加强民营企业与军工企业的沟通合作，以有效消除因信息不对称而形成的民营企业进入军工企业的障碍。2012年，美国国防部提出“提倡竞争、改进采办服务技巧”等要求，建立了“军民交流”的门户网站，完善军工企业部门、军种之间的信息交流机制;同时，企业也可以通过自荐渠道，将自身的创新成果和资产持有状况发布到该网站，由军方在网站上进行筛选，以选择最优的企业，并与之合作。

（5）准入制度：军品市场“识别注册即可参与”。通过“识别注册即可参与”的军品市场准入制度，在美国具有技术优势和保密的中小企业，得以在军品市场中分得一杯羹。同时，国防部通过企业身份识别码，以了解注册的中小企业的资金实力与主要经营业务以及企业注册登记所在地等企业的必要信息，以便于更多的中小型企业顺利进入军品市场，有效破除长期存在于军品市场中的固有顽疾。

（6）运作模式：证券化融资模式。证券化融资是美国军工企业股权融资的主要途径。美国的大多数军工企业在初期发展中大量而广泛地利用证券化融资。截至去年，美国军工企业全年ABS的发行量就超过2 387.2亿美元，呈现出较快发展的模式。

2. 美国军工企业融资制度的启示。美国军工企业在融资过程中，以内外部融资结构为特点，以市场化改造为补充，形成了金融机构与共同基金持股的内部治理结构。一是，在顶层设计层面将“军民融合”写入《联邦宪法》与《美国法典》之中，并配备健全的融资政策法规，在立法上予以重视;二是，积极推动军工企业与其它企业的合作，即在军品生产过程中对其它企业设置了识别即注册的进入制度同时设置畅通的信息交流中介平台，形成军工企业与中小型企业相互合作模式，有效地解决军工企业在融资过程中的资金短缺问题;三是，在融资市场中，军工企业充分利用盘活现存资金的证券化融资模式优势以解决融资短缺的问题。鉴于此，美国军工企业在融资过程中充分调动了国家与社会的可用资源。据此可见，军工企业融资不是企业闭门造车，而是从其内外部出发引入市场机制，形成市场化运行、法律政策体系完备，以及信息交流渠道畅通等内外部结合的融资构造。

四、 中国军工企业融资的市场化改造路径

中美军工企业发展环境不同：中国采用“政府主导+国企垄断”的体制、单一领域的经营模式和行政依赖性的计划;美国采用“政府主导+私企主体”的体制、跨领域的经营模式和市场依赖性的计划。中国军工企业决策速度快、政治优势明显、主体责任明确、业务相对稳定，但内生发展潜力不够，不能够有效利用外部的资源。在今后我国军工企业的发展中要积极学习美国军工企业在发展中的有益经验，形成一条具有中国特色的融资路径。

1. 基于内部视角的完善路径。（1）从“等、靠、要”思想向“市场化融资理念”转变。军工企业内部员工思想观念的转变与军工企业的发展前景密切相关。若军工企业内部在融资过程中依赖思想未能转变，则任何改革也是徒劳的。因此，应从以下两方面来着手改变：

一是强化军工企业内部员工的宣传教育，使其树立起市场竞争意识，深刻洞悉上市融资以及其他融资渠道的优劣，剔除部门保护主义的狭隘思想，以期形成“市场化融资理念”。

二是即时更新社会大众对“军民融合”的认知观念。在此过程中，需要社会各方转变意识，增强对“军民融合”观念的理解、支持以及倡导，以形成社会凝聚力。

（2）从“一支独大”向“多元化持股”转变。与美国军工企业内部股权结构存在多元化模式不同，中国军工企业内部股权结构则是“一支独大”，此股权结构亟需改观。中国军工企业内部股权制度改革，要借鉴美国军工企业发展的有益经验。一是尽快建立和完善相关法律法规;二是减轻政府对产权行政的依赖;三是明确哪些企业属于“少数关系国家战略安全”的范畴。根据行业运行状况，确定关系国家战略安全的行业，并将其控制在一定范围之内。军工企业股份制改造应该致力于市场化改革和资本化运作。将不关涉国家战略安全的行业中，积极引入社会资本以期实现军工企业内部持股的多元化模式。

2. 基于外部视角的完善路径（1）构建军工企业融资顶层设计及相应法律政策体系。我国并无关于军工企业的统领性法律规定，且相应政策法律体系不够完善。因此，应从以下方面着手完善：一是借鉴美国立法经验，在《宪法》中明確规定军民融合基本原则、基本制度以及民营企业与军工企业的安全保密制度;二是出台集民商法、经济法、行政法与军事法性质于一体的综合性法律——《军民融合发展法》，以弥补当前军民融合立法之不足。强化国家主导，坚持市场运作，以国家安全为底线，协调军工企业与民营企业之间关系;三是修订、废止一些不适应军工企业发展的法律法规;四是要尽快落实我国军工企业在融资领域的专门立法实践。通过军工企业融资专门立法，明确上市融资主体资格的具体标准，规定行业保密制度，各部门协调与退出机制，并对豁免制度予以详细规定。一言以蔽之，应增强立法的协调性，合理调整军地双方的立法活动，确保军地法律法规的有效衔接，特别是要提高军地适用法律的一致性。

（2）建立军工企业信息交流平台。借鉴美国军民信息交流平台，我国应完善军民结合服务平台，设立军民信息交流平台，并建立军民融合综合数据库。

（3）完善军工企业市场准入机制。民营企业进入军工企业时，应打破军民之间壁垒，完善市场准入机制。具体而言，由国防科技局对民营企业资格进行“一次性”审查，以减少双重审查机制的重复与低效。同时，针对民营企业对军工企业的市场准入，设置公平正当的审查制度，形成军工企业与民营企业在发展中得到平等合理地对待，消除长期存在于民营企业在发展中的难题。此外，要理清适合引入民营资本的领域。

（4）完善军工企业证券化融资。军工企业股权融资模式亟需加强。上市融资过程中，军工企业亦可充分利用并购重组以拓宽融资渠道。与此同时，军工企业亦可实施明确的股权激励。一方面，可以有效维持较为平稳的股价水平;另一方面，在军工企业内部以绩效和獎金作为股权激励手段，激发内部管理者和员工的积极性，从而提高军品和民品的产量。

针对军工企业债券融资所占比例较低的问题，应从以下几个方面解决军工企业在融资过程中存在的问题。一方面，改革当前企业债券融资体制。企业发行债券需面对计划部门、人民银行以及证监会的批准，因此债券融资速度受到严重制约，这也正是其存在“股权融资偏好”原因之所在。但军工企业不同于普通企业，在运行过程中严格受到国务院监管，因此在其发行债券融资时可采取单一的证监会批准模式，简化融资审查程序;另一方面，针对短期债券无法满足资金需求问题，军工企业应针对军品和民品资金需求不同，设置不同债券类型。

此外，建立符合现代企业发展的产权市场，将市场机制引入到产权市场中。同时对不符和企业融资要求的投资主体及时进行取舍，以形成“多元化、多层次”的产权市场，拓展我国军工企业的直接融资渠道。

五、 结语

如前所述，国内关于军工企业融资，主要是从军工企业内部和融资工具短缺两个角度展开研究，但实践性不强。基于此，本文从结构性层面提出军工企业融资中存在的问题，从内外部两个视角，提出企业内部发展中的思想顽疾与改革困境。在企业外部发展中，鉴于军品生产的保密性，军工企业整体上市数量较少，也未能有效利用债券融资等融资方式，对于社会资本进入军品和民品生产也设置了较高的准入门槛。这无疑阻断了外部融资的通道。美国军工企业法律规定完备;具备资质的民营企业亦可通过“识别即可注册”进入军工企业……他山之石，可以攻玉。我国在促进军工企业融资的过程中，应将内部股权结构问题放在首位;其次，在外部融资过程中，借鉴美国经验，结合我国国情，设立完备的法律制度，疏通民营企业进入军工企业的路径，建立市场化运作模式。

通过对军工企业融资的结构性问题分析，以及对军工企业融资的市场化改造，有助于优化军工企业融资模式，深化其改革与自我创新。

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作者简介：王波（1974-），男，汉族，陕西省长安市人，法律经济学博士，法学博士后，西安财经大学法学院副院长，教授，研究方向：经济法、金融法;汪玉琴（1994-），女，汉族，安徽省铜陵市人，西安财经大学经济法学硕士生，研究方向：经济法。

收稿日期：2019-11-21。