“一带一路”背景下上海自贸临港新片区发展与展望

况兴轩　侯建荣　顾炜威　沈莉芸

摘要：上海自贸临港新片区是国家主席习近平在中国首届进博会上提出构想，2019年8月正式落地的世界级自贸实验区，承载了新形势下中国“一带一路”建设桥头堡的重要任务。临港片区得天独厚的制造业基础、便利的交通条件、丰富的人才储备和中央的多项优惠政策为高端制造、人工智能、生物医药等新兴产业提供了沃土。文章结合临港片区的区位优势以及上海GDP结构的分析，阐述在上海地区开辟自贸新片区的原因和意义，并结合当前的政策导向、产业发展情况以及临港片区面临的挑战，提供相关的政策建议和解决方案。

关键词：上海自贸区临港新片区;区域经济;产业经济

一、 引言

当前，我国经济正从高速增长转向高质量发展阶段，处于转变发展方式、优化经济结构的关键期。国际上，以美国为首的西方经济体陷入衰退风险，带动贸易保护主义抬头。在面临国际国内复杂形势情况下，中国政府提出建设长江经济带、上海自由贸易试验区和“一带一路”发展战略，为中国乃至全球经济注入新动能。上海处于“一带一路”格局中的桥头堡和战略支点地位，习总书记在2018年中国首届进博会上宣布将成立上海自贸区新片区。2019年8月，国务院印发《上海自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》，自贸新片区正式落地临港。《通知》指出，上海自贸临港新片区要集聚一批世界一流企业，打造全球高端资源要素配置的核心功能区;促进投资贸易自由化，建成具有世界影响力的特殊经济功能区。在建设上海自贸临港新片区的过程中，如何利用自身独特优势，在新科技革命和产业转型升级中重塑信息、能源、材料、生物等技术呈现交叉、融合的高端生产要素，抢占创新高地， 提升我国在国际经济发展中的综合实力，成为本研究所探讨的问题。

二、 上海经济发展现状与建立自贸新片区的必要性

1. 上海经济结构与部分亚洲城市比较分析。同为亚洲国际化大都市，新加坡经济的三大支柱为工业（制造业）、贸易和旅游业（商业服务业），其各行业占GDP比重较为均衡，其中金融业占比约为10%～12%。香港经济有“四大支柱”之说，分别为贸易及物流业、金融业、专业服务及其他生产性服务业和旅游业。不过，从GDP的构成来看，房地产及地产相关建筑、租赁业却在GDP占比中居于首位，而旅游业占比并不高，金融业占比则有较明显的上升趋势，目前占比约为19%。

目前上海的工业实体经济在GDP构成中居首位，与新加坡类似，而香港的制造业仅占GDP的1%。其次，上海的金融业地位有大幅提升，占比上升至18%左右，这一点与香港类似。最后，从变动趋势看，制造业占比下降，金融业占比提升，前者下降比例与后者上升比例相当。数据结果与上海给人的“金融中心”的印象高度符合。据统计，至2018年末，上海各类金融机构达到1 491家，银行、券商、保险等大中小型金融机构云聚于此。但是，谈起“上海品牌”，除了“光明”“老凤祥”“上海电气”等传统行业的老品牌之外，很少有像阿里巴巴、华为这样具有代表性的新兴强企。

通过比较分析可以发现，目前上海金融中心的地位越发稳固，但经济中心的职能正在弱化，制造业占比降低，有产业空心化的风险，而要发挥上海在“一带一路”建设中的桥头堡作用，离不开实体经济的支持，为避免上海经济脱实向虚，有必要建设一批有实力、有引领能力的实体产业。

2. 上海各区产业构成与土地利用情况分析。据《上海经济年鉴》，上海市的第三产业占主导，第二产业中占比不高。各区GDP构成有如下特点：（1）中心城区：由第三产业（包括金融、房地产、零售等）主导，只有杨浦区有少量工业产值;（2）浦东新区较为特殊，包括了部分中心城区（陆家嘴金融城）、部分高科技园区、工业区和南汇新城等上海东南远郊区;（3）其他郊区的第三产业和第二产业的工业比例大致相当。

根据2018年上海土地变更调查数据，从土地用途来看，上海市中心城区无农用地，仅少量未利用地，其余全部为建设用地。郊区方面，除闵行、宝山、嘉定区建设用地比例较高外，其他郊区建设用地比例约占20%～30%，农用地占40%～60%，未利用地在10%～20%。浦东新区较特殊，部分为上海主城区，南部为南汇新城地区，东南部农用地和未利用地较多，建设用地为其他区（以及中心城区合计）的2倍～3倍。

对比上海各区GDP，浦东新区在各区中一骑绝尘，成为引领上海经济发展的龙头，但浦东新区的建设用地也高于其他区。从单位建设用地二三产业产值合计来看，主城区虽然总产值低于浦东，但单位产值较高，大部分每亩土地GDP都在200万元以上，其中黄浦区更是高达751.6万元GDP/亩。而总量上最高的浦东新区在单位面积产值上则逊色于主城区，其他郊区的单位建设用地年GDP约20万元～30万元之间。但根据《上海城市总体规划》，至2035年上海市单位建设用地GDP产值不低于158.73万元/亩，各郊区仍然有很长的路要走。

综上，上海中心城区目前以商贸、金融为主的第三产业经济结构基本穩定，新增建设用地困难且不适合发展制造业，北部长江出海口郊区主要承担生态涵养等功能，亦无法承载工业。上海可用于工业的未利用土地主要集中在东南部地区。临港产业区具备一定的制造业基础，该区域北临浦东国际机场、上海东站等陆空交通枢纽，南近洋山深水港等海上货运枢纽，域内铁路、轨道、公路网络发达，人员沟通物资交通便利，此外，该区域内有上海海事大学、上海电力大学、华东理工大学等高校，且西北接上海交通大学闵行校区，北临复旦大学张江校区等世界一流大学，成为上海未来发展高端产业的天然基地。为上海发挥一带一路“三区一堡”功能、助力上海建设“五个中心”奠定坚实的基础。

三、 上海自贸临港新片区建设优势与现状

区划上，临港新片区包括大治河以南、奉贤区金汇港以东区域，覆盖洋山港，横跨浦东、奉贤两区，囊括南汇、奉贤两个新城，片区内规划有若干产业开发园区，自西向东包括：奉贤南桥科技城、临港奉贤园区、临港产业区、临港创新创业带、临港科技城和洋山物流综合保税区。为上海落实创新驱动发展战略，瞄准科技前沿，成为世界级的科创策源地提供坚实的沃土。

1. 制度建设。各国竞争日趋激烈，很大程度上是营商环境的竞争。临港虽有得天独厚的制造业基础，但更离不开政策营造出良好的营商环境。为支持上海自贸区建设，国务院出台《上海自贸试验区总体方案》《深化上海自贸试验区改革开放方案》《上海自由贸易试验区临港新片区总体方案》等政策文件，要求临港片区担负起“大胆闯、大胆试、自主改”的核心任务，新片区方案不再强调可复制、可推广，而是选择国家战略需要、对开放度要求高且其他地区不具备实施条件的重点领域，实施具有国际竞争力的开放制度，确立了上海自贸新片区在推动“一带一路”建设中的突出作用。为此，上海市委市政府配套发布《促进临港新片区高质量发展特殊支持政策》，细化和落实中央决策文件部署和要求，具体来看，赋予上海自贸临港新片区的政策优惠及先行先试的任务包括：

（1）法制体系先行先试，实现政府职能转变。对部分法律法规调整实施，放开外商投资的限制，充分发挥行业协会等社会力量参与市场监督。建立政府负面清单制度，通过“单一窗口”制度简化办事流程，將大量审批事项改为备案制，将政府工作重心转移到事中事后监督;（2）推动商事权益保护、纠纷解决制度创新。尝试引进知名国际仲裁机构，提升商事纠纷仲裁国际化程度，商事纠纷可在平等基础上约定由双方认可的仲裁机构管辖，为外商投资提供纠纷解决机制;（3）建设公共信息平台，促进信息共享和信息开放。打破政府部门之间信息孤岛，开放更多政务服务信息和基础数据信息，提升政务服务效率和质量;（4）促进资金自由化、投资自由化。简化跨境人民币业务办理流程，推动自由贸易账户本外币一体化，探索资本自由流入流出;便利外资设立金融机构。在重点领域放宽注册资本、投资方式等限制，并给予税收优惠;（5）推动物资流动、人员从业自由。设立洋山特殊综合保税区，探索实施以安全监管为主的监管模式，增强国际中转集拼枢纽功能。放宽高端人才从业限制，在外籍人才永久居留等方面实施更加开放便利的政策措施。

20世纪末，中央作出了浦东开发开放的战略决策，借着政策的东风，浦东被打造成为中国金融中心。21世纪初，中央再次作出上海自贸区临港新片区开发开放的决策，相信临港新片区将会成为全球高端制造业中心，为“一带一路”建设提供中国方案。

2. 经济建设。2019年10月18日，临港新片区管委会以高质量发展为目标，发布了“1+4”产业政策。

“1”即促进产业发展若干政策，16条措施，包括支持先进制造业、战略性新兴产业和科创融合等在内的产业促进政策。以新能源汽车产业为例，西侧以南桥科技城为中心，承担智能汽车核心技术创新产业，东部以临港产业区为中心，承载智能新能源汽车关键零部件和整车制造产业，形成世界级“汽车产业走廊”。目前已经吸引了特斯拉超级工厂、上汽集团、梅赛德斯—奔驰等制造工厂和诸多新能源、智能网联科技企业入驻。

“4”即集聚发展集成电路、人工智能、生物医药和航空航天四大产业。

一是集成电路产业。以半导体、新型显示、下一代通信技术为核心，坐落于临港科技城和临港产业区，与张江高科园区遥相呼应。目前入驻企业包括全球AI芯片龙头寒武纪公司，为华为麒麟980芯片IP模块供应商。新晟半导体，为国内晶圆、外延片、测试国产替代龙头企业之一。此外还将有北斗导航等一大批高科技企业落地临港。

二是人工智能产业。位于临港科技城，促进智能机器人等产业发展，协助园区内其他产业打造智能工厂、数字车间。临港片区的人工智能产业目前处于起步阶段，片区管委发布了促进人工智能产业十条促进政策。目前入驻企业包括上海临港国际人工智能研究院、科大讯飞科创基地等企业。

三是生物医药健康产业。以临港奉贤园区、奉贤南桥科技城、临港科技城为基点，打造生物医药、健康养老、专科诊疗、美丽健康产业。引进新型化学药物制剂、医学检验、医学影像装备、生物信息、医疗机器人、微创外科新型手术和“东方美谷”为核心的美丽健康产业。落地企业包括全球医疗器械领域中的先驱NAMSA、全球精准医疗领域领先的高科技集团Predicine，此外还包括Mariedalgar等美丽健康品牌入驻。

四是航空航天产业。主要布局临港产业城和临港科技城，引入产业包括中航商发（为国产C919大飞机提供发动机）、奥科赛通用航空、上飞飞机装备等。

截至2019年11月，临港新片区新注册企业达到1 329家，集中签约了62个内资项目和30余个外资项目，吸引内资超过260亿元，外资超过70亿美元，与16家重要金融机构、上海国有企业签订战略合作协议。

四、 临港新片区进一步发展的挑战与建议

1. 产业链上下游合作与科研成果转化。目前临港新片区聚焦的多种产业既有上游技术创新的创业企业，也有具有一定规模的中游关键零件制造商和下游产品整合企业，在股权结构上聚集了外资、中资、中外合资多种形式，主体形式上囊括了科研院校、研究机构和制造商。从以往文献来看，临港地区早在2011年之前就已经开始引入装备制造业，但产业集聚度不高，劳动生产率偏低，未能发挥规模效应。如何将上游科研成果和创新驱动转化为生产力和经济产出，不仅需要在物理空间上聚集到一起，更需要打破企业之间的藩篱，促进校企联合、研产结合，避免各自为政，这需要政府部门和行业自律组织及每家企业之间共同努力，政府机构提供基础服务、负责牵线搭桥，行业协会负责具体落实，实现常态化沟通协调机制，企业之间互相融合，共建实验室，协同发展，实现从科研成果到实际产出无缝衔接。

2. 产城融合与人才引进，以人兴产，以产建城。高端制造、高科技创新离不开人才的支持，尽管临港片区内及相邻地区有大量高等院校，但相比于上海主城区，临港片区生活基础设施、商业娱乐设施、教育医疗设施和公共文化生活配套仍显落后，即便有落户、购房政策优惠等措施，大量高等院校毕业生仍不愿意选择“荒凉”的临港片区。这一方面需要通过引进企业创造大量优质的就业机会，以优厚的待遇和政策倾斜吸引人才，另一方面也离不开公共基础设施和商业、居住、教育医疗等配套产城融合建设让临港“繁华”起来，以优美宜居的城市环境留住人才。

3. 织密域内交通網，加强与主城区的交通联系。临港片区虽然海运、空运便利，但远离市区，与中心城区相距75千米，位于地理空间的边缘，与中心城区的交通网连接度和通达度低，中心城区的配套设施体系和驱动力难以辐射到产业区。与上海都市风貌区时空距离太远，无法享受都市生活也是许多人才不愿意到临港就业的原因之一，制造业发展需要金融投资注入活力，交通不便也给金融注资造成障碍。因此需要增加城市轻轨、城市高速路等方式加强临港片区与主城区、临港制造业基地与陆家嘴金融中心之间的联系。

4. 土地集约利用与环境保护。绿水青山就是金山银山，根据《全国土地利用总体规划纲要》，上海市需要落实至2020年282万亩、至2035年180万亩耕地保有量。必须严守生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线“四线”管控。为此，各类建设用地需要紧凑布局，强化土地利用全生命周期管理，提升土地配置效率。对装备制造、生物医药等容易产生环境污染的企业加强环境监督管控，实现可持续发展。

5. 处理好进一步扩大开发开放与防范化解重大风险的矛盾。中央给予了上海自贸临港新片区诸多政策优惠，为经济腾飞放开了诸多限制，但放宽限制不意味着监管的放松。金融方面，要注重防范化解系统性金融风险，避免外资利用开放政策扰乱金融秩序。物资流动方面，在建立保税港、简化通关手续的同时，要防范核生化毒导爆、洋垃圾、重大疫病等毒害物质流入。人员流动方面，在放开外籍人才引进限制的同时，也要注意甄别，加强通关管理，避免恐怖主义和极端主义人员经自贸区入关。

参考文献：

[1] 国务院关于印发中国上海自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知[Z]，2019.

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[3] 国务院关于印发中国上海自由贸易试验区总体方案的通知[Z]，2013.

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[8] 上海地区国民生产总值.周慧琳主编，《上海年鉴》编辑部，2018，24-25，年鉴.

[9] 经济建设2018上海各区经济情况统计.王德忠，上海经济年鉴社，2018，361-374，年鉴.

[10] 晏舒.长三角区域一体化助推民营经济发展[J].现代管理科学，2019，（7）：40-42.

基金项目：国家自然科学基金面上项目（项目号：71572109）;国家自然科学基金重点项目（项目号：71832008）;长江学者和创新团队发展计划（项目号：IRT13030）。

作者简介：况兴轩（1993-），男，汉族，河北省沧州市人，上海交通大学安泰经济与管理学院硕士生，研究方向：创新战略、营销战略;侯建荣（1965-），男，汉族，陕西省商洛市人，上海交通大学安泰经济与管理学院市场营销系副教授、博士生导师，研究方向：营销战略管理，渠道运作;顾炜威（1966-），男，汉族，上海市人，北京银行股份有限公司上海分行同业与票据部总经理，研究方向：产业投资、公司金融;沈丽芸（1993-），女，汉族，江苏省南通市人，上海临港集团创新经济发展服务有限公司战略投资部研究员，研究方向：产业经济学。

收稿日期：2019-11-16。