浅析阻碍政策传播及其传播机制运行的因素

赵培杰

摘要：在公共政策运行过程中，政策传播是其中一个非常重要的环节，政策传播有效与否直接关系到公众对政策的认同与接受程度。政策传播过程中，传播机制具有重要的意义，公共政策传播机制是政策传播主体、传播媒介、传播受众等要素之间传递、交流与共享政策信息的互动方式及其行为过程。我国政策传播机制还存面临很多亟需解决的问题，采取切实可行的措施，改善政策传播机制，对克服政策传播机制的运行困境，促进公共政策的有效传播具有重要的理论和现实意义。

公共政策是政府与社会相连接的主要纽带，政府部门正是通过一系列的公共政策实现对社会、经济各领域发展导向以及各项事务的管理，塑造良好的社会、经济和政治秩序。[1]政策传播的目的是为了通过对政策信息的传播来實现公众的利益，达到传播使公共政策作用的对象发生变化的效果，政策的传播效果对政策执行的效果起决定性的作用。

一、政策传播及其传播机制的概念

关于公共政策传播的概念，学界一开始并未给出一个清晰的定义，认为“公共政策传播的效果直接决定政策执行的效果。”[2]“政策传播”明确的概念出现在段林毅和王官仁的《政策传播论》一书，认为“政策传播是指政策信息在组织之间及组织与个人之间的传播过程，是推进人类社会发展的共享性行为活动。”[3]政策传播有着不同于其他传播活动的组织性与强制性、目的性与互动性、保密性与时效性、定向性与扩散性等固有特征，具有管理、聚集、教化、修补、控制、整合等六大功能。同样，关于政策传播机制的概念，段林毅和王官仁认为，“政策传播的各个环节有机地衔接在一起，形成了政策信息合理流通的渠道”，“社会问题、社会矛盾与对应的公共政策的传播机制调控政策形成对立统一的矛盾统一体。一面是不断地发生社会矛盾，一面是不断地产生协调社会矛盾的政策措施。两者之间发生了经久不息的政策传播现象，继而形成了政策传播机制。”[4]因此，公共政策传播机制是指政策主体与政策对象之间传递、交流和共享政策信息的互动方式以及行为过程。

二、政策在传播过程中面临的挑战

目前，我国政策传播领域还存在诸多问题和挑战，这些问题一定程度上影响了政策的传播效果，表现在几方面：（1）传播渠道狭长且单一，政策信息严重过滤损耗。当前，我国新媒体政策传播尚未成熟，传统政府的官方政策信息在组织内部是以科层制式的自上而下的传播方式，而我国国家机构庞大，政府层级较多，政策信息只能在垂直、纵向体系内传播，政策下达后传达到政策对象的过程时间很长，流程冗杂，渠道单一。策信息在多级传递和层层过滤过程中，时常会存在信息被有意无意的曲解，截留和吞食乃至封存的现象，出现“政策走样”、“政策变调”，最后政策面目全非的现象。（2）政策目标群体欠缺分析，信息反馈机制不畅通。政府作为公共资源的拥有者和公共政策的制定者，在传播过程中占有绝对优势。基于多年的政策效果考察，政府及其政策制定者对一些情况不注重对目标群体的分析与调研，甚至在不对称的传播过程中，践踏目标群体的自主选择的权利，随意性、盲目性较强;另外，政府在政策传播过程中的强势还表现为反馈渠道不畅通。政府高度垄断政策传播资源，强势地向目标受众传播政策的内容、目标等，受众一定程度上只能单方面接受，对存有异议的政策内容和政策执行的评价、意见等无法通过有效的信息反馈渠道与政府进行沟通，影响了政府实事求是的制定、执行和修改相应的公共政策。（3）政策受众的认知仍有待提高。政策信息反馈关系着整个政策传播过程的质量，而公民的素质又关系着政策信息反馈的质量。[5]当前我国总体国民素质还有待提高，对政策认知仍存在偏差，传统社会文化对公民造成的依附性人格，使公众习惯于相信政府，失去判断能力，对政策信息的理解及反馈处于盲从和无知状态，阻碍政策发挥应然效果。

三、我国公共政策传播机制运行过程中的障碍

公共政策传播机制是公共政策传播过程中，传播主体、传播媒介、传播受众等要素之间传递、交流和共享政策信息的互动方式及其行为过程。[6]新时代，我国公共政策传播机制正在经历经济环境及制度转变，虽有高效的势头但障碍也较多，这些障碍影响着公共政策的有效传播。（1）政策传播主体制造的障碍。我国政策传播的主体的主要传播者是各级党政机关及其工作人员，他们是参与政策传播活动的主要人群，[7]掌握着政策信息的源头，与政策传播机制的运行密不可分。当前，我国政策传播主体的失职主要表现在政策信息的“传播者”角色意识的缺失，传播主体缺乏角色意识而导致政策传播效果不佳。其次，政策传播者缺乏专业的政策传播基本素质。他们对政策认知不足，机械化的上传下达导致政策传播效果不佳。最后，政策传播主体源自行政体制的外部障碍。我国经历了数次行政体制改革，但组织机构臃肿，职能交叉和职能不明、权责交叉的问题对政策传播造成了巨大影响，行政体制问题压制着政策传播主体对政策的传播。（2）政策传播媒介导致的障碍。“大众传播媒介是信息传递的重要工具，大众传播媒介在政治系统和公众之间承担着桥梁和纽带的作用。”[8]传播媒介改变了人民的生活方式与政治参与方式，也改变着公共政策的传播方式。目前的政策传播过于依赖传统媒介，对现代媒介未有效利用，从而影响了政策传播机制的有效作用，主要表现为：首先，政策传播媒介在不同地区和行政层级之间发展不平衡，导致政策传播在不同地区的传播效果有较大差异;其次，政策传播媒介的工具选择失当，不合理、不适当的传播工具选择导致传播效率和结果不尽如人意;最后，大众传媒的政策信息服务意识的缺失，大众传播媒介在公共政策传播上因市场性和商业化的介入有着比以往任何时候更为自由的裁量权，这也会对公共政策传播机制的运行及其效果产生不利影响。（3）政策传播受众带来的障碍。政策传播受众是影响公共政策传播及其机制有效运行的重要因素。受众的社会类型差异、认知能力的差异，以及受众对媒介的接触水平、动机和习惯”，都会影响其对公共政策的态度，主要表现在：一是价值观念的制约。思想观念、行为方式往往会因传统的影响和环境的制约而逐渐形成一套固定的思维模式或行为习惯，因此会成为公共政策接受和认同与否的制约因素;二是阶层分化的影响。改革开放的加速促进了社会阶层的分化，进一步引发政策传播受众的分化，二者也对政策传播及其机制带来重大影响;三是利益驱动下的选择性接受。利益驱动很大程度是上是受众其选择接受政策与否的关键因素，受到政策利益鼓励的受众会支持该政策的传播和落实，反之受损的少数群体便会对政策进行抵触和反对实施等行为。

四、优化政策传播及其传播机制的策略

建立健全和完善的政府政策传播机制能实现政府公共政策的有效执行，对政府政策及社会、公民而言，都具有重要意义。因此，优化政策传播及其机制应从多方面互动关系方面加强。首先，要加快政策传播相关科学的制度建构。制度是由人建构的，结构在有序的社会中具有人为的功能，帮助我们达到预期目标的路径。科学的制度建构是政策传播机制有效运行和政策信息高效传播的基本保障，因此我们要加强科学的政策传播制度建设;其次，促进政府与受众双向互动机制的建设。长期以来，单向的自上而下的传播方式与传播途径影响了来自受众和传播主体之间的交流、沟通。政府亟需通过有效的组织协调，搭建一个经常性和制度化的政策信息互动平台，实现民众自由评论政策和意愿表达空间;最后，构建政府、传播媒介以及受众之间的良性合作互动关系。在公共政策传播过程中，三方良好的合作关系是实现传播效果最大化的必然选择。因此，公共政策的有效传播必须建立在政府、传播媒介和受众的全面合作的基础之上，并对这三者的角色进行合理定位和调整，为三者搭建相互之间合作的良性关系。

参考文献：

[1]谢庆奎.当代中国政府与政治.北京：高等教育出版社，2003，16.

[2]颜海娜.政府公共政策传播机制存在的问题及对策[J].地方政府管理，2001（11），5.

[3]段林毅，王官仁.政策传播论[M].长沙：湖南人民出版，2003，41.

[4]段林毅，王官仁.政策传播论[M].长沙：湖南人民出版，2003，124.

[5]沈涛，刘锦钢.当前政策传播存在的问题与对策[J].东南传播.2010（6），33.

[6]刘雪明，沈志军.公共政策的传播机制[J].南通大学学报：社会科学版，2011，（2）：136-140.

[7]段林毅.政策传播障碍的原因及其排除[J].湖湘论坛，2004，（5）：89-90.

[8]黄东英.论大众传播媒介对政府形象的塑造[J].中共云南省委党校学报，2010，（3）：157-160.