从“被动回应”到“主动应急治理”的现代化转型

赵定东

现代社会由于科学技术的发展，社会流动性的增加，在物理空间上地域阻隔被打破，空间时距被缩短。2019年底，武汉市新冠肺炎疫情的爆发打破了空间的阻隔，呈现全面蔓延的态势。在某种程度上，这一公共卫生紧急事件已经升级为公共危机事件，出现了共时性趋势，导致的各种损失难以预计。

特别要指出的是，社会性突发公共危机事件对社会秩序的影响往往更大，它考验着政府治理能力，處理不当，会影响到党和政府的形象。新冠肺炎疫情爆发以来，中央政府和各地方政府积极应对。事态仍在发展中，从前期实践看，杭州市的应对策略已经得到国内外专业人员及所辖居民的普遍认可，一定意义上反映了地方政府从传统被动回应到主动应急治理的现代化转型。

以统筹之治应对疫情事件生成的不确定性

现代社会作为风险社会，其本身的不确定性日益凸显，这就决定了诸如新冠肺炎疫情等突发事件成因的不稳定性与随机性。在社会突发事件生成后，社会主体特别是惯于依赖体制路径的政府，对于突发事件的认知与察觉往往处于滞后状态，本次武汉市的迟缓反应就是一个显著的例子。

与之相反，杭州市决然毅然主动采取了前瞻性举措。2020年1月23日，浙江省在国内率先启动重大公共突发卫生事件一级响应。杭州市的举措多次成为除武汉外的全国“首个”，屡屡被其他城市“抄作业”。如2月3日杭州市政府出台“最严十项措施”，杭州多个区域升级管控措施，对小区实行封闭式管理。2月4日凌晨，杭州市发布关于实施“防控疫情，人人有责”十项措施的通告，成为全国首个对小区实行封闭式管理的省会城市。这些措施包括：全市所有村庄、小区、单位实行封闭式管理，农贸市场、超市、药店等场所进入人员一律测温、佩戴口罩;倡导每户家庭每两天指派一名家庭成员外出采购生活物资等要求。2月5日，杭州市“新冠肺炎”疫情防控指挥部发表《致全体新杭州人的一封信》，呼吁新杭州人“暂停下返杭脚步”。“外防输入，内防扩散”的决策目标有效降低了杭州区域新冠肺炎疫情倍增性爆发的可能性。

杭州市的举措克服了社会突发事件具有的不确定性特点，避免了居民在行为反应能力上的失控，认知上处理逻辑的混乱，断然的措施赋予了居民认知与指导。这是政府运用应急治理的现代性思维决策的反映。

以良法之治应对疫情事件演化的复杂性

引发诸如新冠肺炎疫情等社会突发危机事件演化的诱因很多，各种因素交织混同演化，往往会出现一因多果或是多因一果的复杂化和“裂变反应”。如何有效、及时、平稳地处理新冠肺炎疫情，已经成为考验各地政府执政能力的一个标志。敏感的政府是有能力的政府，反应快的政府是负责任的政府。从某种意义上说，政府的执政能力是对社会突发事件的回应能力。其中制度的有效制定和有效落实是关键。

疫情防控的制度方面，杭州市开创了全国的很多先例。如2月1日起，杭州市每天定量免费发放口罩并配送上门，成为首个免费领取口罩的城市;杭州市政府出台“最严十项措施”规定，在疫情防控期间，对九种行为一律追究刑责，包括：明知感染，仍进入公共场所;拒不配合车站体温监测;伤害威胁医疗救护工作人员等行为。以此为依据，查明西湖区某小区业主明知租客母亲为重点疫区来杭人员，却未履行主动报告职责，2月1日晚依法给予其行政拘留5日的处罚，又成为首个拘留“失职”房东的城市;2月3日，杭州市规定，杭州疫情防控措施正式解除之前，全市的门诊部、诊所（含中医、中西医结合）一律不得开展诊疗活动，市区医疗机构将暂停择期手术以及口腔、耳鼻喉科、眼科等门诊服务，以此又成为全国首个暂停门诊部、诊所的省会城市。还如发挥纪委监委的监督保障执行作用，对防疫工作落实情况连续开展“下沉式+全覆盖”检查、实行“日报督办制”“实时通报制”“追责倒查制”等等，这些开创性的制度性规范为有效、及时、平稳地处理新型冠状病毒肺炎提供了有效的制度保障，并成为全国各地模仿的范例。

以开放之治疏导疫情的社会心理压力

现代社会基于通信技术的发展特别是互联网技术的出现，人类社会摆脱了时间上的历时性，在诸如新冠肺炎疫情等社会突发事件上出现了共时性趋势。一个武汉市地区社会突发事件的爆发，甚至引起其他地区和国家的恐慌心理和“虫洞效应”。

信息及时公开是规避社会突发事件外显恐慌性的有效举措。浙江省政府利用手机App“浙里办”，很快就建立了新型病毒公共服务管理平台，凸显了当地“互联网+政务服务”的能力。该平台包括主动申报与疫情线索提供、互联网医院新型肺炎通道、居家医学观察服务与管理、集中医学观察服务与管理、信息发布与健康教育、网上智能问诊与人工服务等功能模块，使人们可以“一个平台”搞定防疫。再如，杭州市红十字会每天的捐赠款物收入和支出情况在《杭州日报》第四版公示，同步在杭州市红十字会官方网站和杭州市红十字会微信公众号公布，并接受社会监督;杭州市红十字会防疫物资运送效率，捐赠物资审批流程提速至“10分钟”内办结;除此之外，在每场新闻发布会上，杭州市各部门都会公开具体数据，回应社会关注焦点;还如，杭州市克服多地“先网传，再回应”的做法，主动将信息及时告知居民，特别是机场事件处理相当妥善。武汉封城后，这种情况在全国罕见。这些信息的及时公开在一定程度上维持了本地的稳定。

以科技之治整合数字资源高效应对

新冠肺炎疫情是一个典型的区域社会突发危机事件。这种事件的治理需要整合政府各部门资源，高效地配置常态中的资源储备。

杭州市充分利用了大数据的治理优势，并以此规约各部门的职责。如杭州市通过“企业严格防控有序复工申报备案”和“企业员工健康码”数字平台对全市企业实行分类分区分时段有序复工，既保证了民生建设的必需性，又规避了事件处理的忙乱性。

又如钱塘新区“大数据+网格化”管控助推所有小区精准防疫。新区依托智慧门禁系统提供的丰富数据，将已录户籍信息进行实时比对和快速列表，辅助社区工作人员精准“扫楼”，并对数据进行表格化管理，通过分析数据模型，对不同类型居民小区进行分级分类，形成“红黄蓝”管控办法，统筹安排人财物等防控资源。同时，对智慧门禁系统生成的疑似疫情防控隐患清单，会由辖区派出所、社区工作人员进行点对点再精准核实，采取更有针对性的走访，从而确认每个小区的疫情防控重点对象。其中，重点地区的人和车进入小区，系统会自动报警，网格人员会立即到位现场排查，实现“智慧门禁数据”和“基层网格力量”双防控，确保精准防控不遗漏。即使是跨区域流动上，只要加强小区之间的信息共享、实施动态管控，就能形成新区全域闭环管理。在发现确诊病例人员后，还可以通过智慧门禁系统，第一时间追溯该病患在病情潜伏期间的密切接触人员，并通过社区基层防控人员，第一时间点对点联系并安排隔离进行医学观察。

此外，杭州疫情防控还注重了人文之治和协商之治的思路。许多举措已融入上述表达中，不一一赘述。

综上，杭州市应对新冠肺炎疫情的举措，改变了我国一些地方政府传统被动回应的做法，充分体现了公开与效率兼顾，充分体现了协调和处置突发事件整体能力的现代化治理能力，是现代应急治理的可复制样本。

作者系杭州师范大学公共管理学院教授