长三角区域一体化战略下苏州推动建立环太湖跨区域生态补偿机制研究

祖国峰

[摘 要]通过对太湖水质和生态补偿现状的分析，剖析存在的问题，提出解决对策。要强化太湖区域功能定位，借助长三角一体化、长江经济带国家战略实施的契机，充分挖掘吴文化中所蕴含的生态内涵，用先进理念引领生态补偿，用创新驱动生态文明，提倡绿色生活方式，创新生态补偿机制，借鉴国内外关于湖区及其流域水生态综合治理的成功经验。

[关键词]区域一体化战略;环太湖区域;生态补偿机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.020

太湖治理是区域生态文明建设的重大民生工程之一，苏州作为长三角及环太湖重要的节点城市，应发挥其良好的生态优势和其他优势，推动环太湖跨区域生态补偿机制的构建，保护和改善太湖生态环境，实现区域经济社会可持续发展。环太湖区域生态环境问题主要体现在水污染、空气污染、土壤污染和噪声污染等方面，本研究专指太湖水环境问题。

1 太湖水质现状

根据2007—2018年太湖水资源公报绘制图1和图2，全湖水质（2007—2012年总氮磷不参评，2013—2018年总氮不参评）在2012年前为Ⅲ类以上，2012年以后为Ⅳ类，类别无变化，面积占比主要介于60%～80%，近四年有上升趋势。图2中，全湖水质（总氮磷参评）总体上向好，由劣Ⅴ类上升为Ⅴ类，且面积占比总体上有下降趋势，幅度不大，但不够稳定。虽然近几年治理力度加大，但效果并不明显，太湖水质及营养情况不容乐观。

2 生态补偿现状剖析

2.1 现有机制

第一，政策保障。国家《环境保护法》对生态补偿做出了原则性的规定，其中第31条提出国家建立、健全生态保护补偿制度。又先后出台了关于开展生态补偿试点工作的指导意见、太湖流域水环境综合治理总体方案、太湖流域管理条例、水污染防治行动计划、关于健全生态保护补偿机制的意见、生态环境损害赔偿制度改革方案、建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划等法规制度。江苏及浙江、上海、安徽也配套出台了相应法规制度。

第二，组织保障。国家及江苏省成立了水利部太湖流域管理局及其苏州管理局、江苏省太湖水污染防治办和水利工程处等专门机构，统一协调、管理太湖及其流域的环境工程及综合治理工作。

第三，资金保障。近年来，国家及各地通过财政转移支付和专项资金的形式，在环保方面投入了大量的资金。2018年，江苏省环境污染治理投资总额1026.4亿元，苏州市环保投入资金约664.69亿元。

第四，措施保障。按照太湖流域管理条例的要求，各地区遵循“产业政策引导、经济杠杆调节、行政监督约束”的原则进行实施。根据《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》要求，以“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”为原则，实行“双向补偿”制度。各地高度重视环境保护和污染减排工作，强化职责意识，落实目标责任，全力推进流域治理。

2.2 存在的不足

第一，政策执行与组织协调方面。太湖湖体虽然全部管辖权在江苏省，但水体质量的好坏与上下游、流域内各地区环境保护及综合治理的效果分不开。虽然国家层面出台了健全生态保护补偿机制的意见，各省（市）也出台了实施方案，通过财政及奖罚手段实现生态补偿，在一定程度上能够取得阶段性成果，但从长远及根本出发，经济刺激手段力度还不够，手段也比较单一，跨区域间的合作与协调没有形成一定的机制，治理效果没有突破性的进展，太湖污染状况短时间内还不能得到扭转。在财政转移支付方面，通行做法是按条块分配财政资金，这样便于操作和评价，难免会存在一定的主观性。太湖水生态治理是一项综合的、系统的、复杂的工程，各地的实际情况不一，各区域由于历史、现实、地理、环境等各种原因，治理成本、治理效率、治理难度也会存在很大的差异，这种客观性目前很难用技术手段来评估和测量。由于太湖跨区域治理缺少法律依据、规划依据和政策依据，实施协调具有一定的困难。

第二，投资方面。如表1、表2所示，2018年江苏省环境污染治理投资比2017年減少12.8%，占本地区GDP比重为1.11%（即全省平均），比2017年下降了0.26%。2018年苏州市环保投资比2017年增长0.55%，占地区生产总值的比重为3.57%。虽然投入比2017年有所增加，但占地区生产总值的比重却下降了0.25%，与全省平均下降水平基本一致，这也反映出在环保投入方面还有提升的空间。相比较而言，苏州市在环境保护及污染治理方面的投资远超出全省平均水平。

第三，生态补偿机制方面。江苏省2008年实施太湖流域补偿试点方案，试点范围不含太湖南岸的入湖河流。2014年实施水环境区域补偿实施办法，在主要水域上下游之间建立经济双向补偿机制，实施范围扩大到全省，但仍无法涵盖太湖南岸的入湖河流。“新安江水环境生态补偿试点”已取得了阶段性成果，但离试点经验推广还得有一段时间。我国发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，解决生态补偿范围小、标准低、保护者和受益者良性互动体制机制不完善等问题;发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，解决企业和社会公众参与度不高、优良生态产品和生态服务供给不足等问题。此项工作涉及的利益关系复杂，实施工作还有诸多问题，如生态补偿机制如何建立、生态补偿的定量分析如何确认、生态服务功能价值如何评估、公共财政体制如何根据环保要求进行调整、跨区域流域生态如何补偿等。

3 推动建立环太湖跨区域生态补偿机制的建议

3.1 强化太湖区域功能定位

根据《全国主体功能区规划》，长三角地区被确定为优先开发区域之一，要求调整太湖周边地区产业布局，打造技术研发和旅游休闲基地;强化了苏州的综合服务和辐射带动功能，把苏州建设成为高新技术产业基地、现代服务业基地和旅游胜地。环太湖区域正是长三角的腹地，既是先进制造业和高新技术企业集聚区，又是重要的生态功能区，其生态环境质量好坏直接影响到长三角的整体环境。

2018年，苏州成为首批国家服务型制造示范城市之一，产业基础好，布局密集，拥有国家级开发区14家，省级开发区6家，综合保税区7家，保税港区1家，153家国（境）外世界500强公司在苏州有投资，上市公司135家。地区生产总值处于全国最高水平，人均可利用水资源量处于全国较低水平，可利用水资源量与地区产值不相匹配。作为优先开发区域的一部分，苏州要率先打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域协调政策和绩效考核评价体系，在加强和改善区域调控中有所作为。

3.2 巧借东风，乘势而上

培育形成杭湖宁（杭州、湖州、南京）发展带已纳入全国主体功能区规划，利用宁杭沿线绿色生态优势，打破“行政区经济”，推动跨区域协作，营造环太湖战略生态空间，推进太湖流域上游水环境综合治理与可持续发展。苏州及太湖正处于沪宁杭黄金三角区域中心地带，其区位优势明显，要以长三角一体化、长江经济带国家战略为契机，主动谋求发展机会，追求绿色发展，为跨区域生态补偿机制构建积累经验。苏州市要进一步健全和完善本区域环境综合治理的法规制度，主动寻求与环太湖各地市环境制度的有效衔接。

3.3 挖掘吴文化的生态内涵

吴文化的发源地与核心区域就在环太湖流域。“上善若水、兼容并蓄”是吴文化的主要特征之一，吴文化蕴含了特征鲜明的水文化。要继承和宣传水文化在苏州人生产生活中的地位与形象，挖掘苏州人傍水、依水、用水、蓄水、兴水、养水、节水、净水、敬水的“以水为本”的文化情感。泰伯三让王位，赢得孔子“至德名邦”赞誉，体现了厚德载物的和谐性，这与现代生态文明中的人与自然和谐共生相契合。泰伯于荆野之地拓建勾吴国，体现的是不守成规、敢想敢干的开拓创新精神，太湖治理需要的就是这种创造性。

3.4 理念引领，创新驱动

第一，推行绿色生活方式。争取在省内率先推行生活垃圾强制分类制度，出台苏州市生活垃圾分类管理条例（或办法）和垃圾分类收集处理标准体系。将生态文明纳入教育及培训体系，融入社区规范、村规民约、景区守则，创建节约型、绿色环保型机关、家庭、学校、社区、商场、建筑等，营造全社会、全员参与的良好氛围。推行绿色产品政府采购制度，优先或强制采购绿色产品。

第二，创新生态补偿机制。以统筹区域协调发展为目标，因地、因时制宜选择生态补偿模式。充分发挥政府调控和市场配置资源相结合的调节机制，利用苏州经济、产业、科创、区位、交通等优势，通过补偿资金、转移产业、培训人才、对口协作、共建园区、新型飞地经济等方式建立横向补偿关系。在焚烧垃圾、处理污水、净化水质、防治灾害、整治修复岸线、保护与修复生态系统等工作中，有机结合生态产业。要采取多种方式（注入资本金、财政奖励、投资补贴及融资费用补贴），引导社会资金和金融资本投资（采取基金化、PPP等模式）太湖水环境综合治理。构建本区域符合绿色企业和项目融资特点的绿色信贷服务体系，培育发行绿色债券，创新绿色保险产品，探索完善排污权交易制度。

3.5 借鉴成功经验

第一，国际借鉴。借鉴墨累-达令河流域治理经验，建立区域协商机制，创新太湖流域管理体制。借鉴北美五大湖、琵琶湖、博登湖等治理经验，坚持生态优先，制定分阶段治理目标，加强多部门协调合作;制定和完善法律法规;实施经济调控，增加资金投入;采取技术措施控制污染源。

第二，国内借鉴。苏州要借鉴新安江生态补偿试点的“中国模式”——跨区域联席会议、联合监测、联防联控等联动机制，主动与环太湖区域各地市对接，统筹推进太湖全流域治理。时机成熟时，可考虑发起建立太湖绿色发展基金，促进产业转型和生态经济发展。在长三角一体化战略实施中，生态环境协同治理经验（如互认失信行为评价标准、数据共享、联合惩戒等）可鉴。

參考文献：

[1]何彪.跨区域生态补偿机制研究[J].农村经济与科技，2014（1）.

[2]陈瑜华.太湖流域跨区域性生态补偿的难点及其破解[J].赤峰学院学报（自然科学版），2015（5）.

[3]李峻，王嘉怡.我国跨行政区流域生态补偿机制研究——以淮河流域、太湖流域为例[J].南京邮电大学学报（社会科学版），2016（9）.

[4]和夏冰，殷培红.墨累-达令河流域管理体制改革及其启示[J].世界地理研究，2018（10）.

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