如何进一步发挥失业保险制度“促进就业”功能？

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摘 要：作为一种基本社会保障项目，失业保险已成为我国居民防范失业风险，保障失业人员基本生活的主要形式。当前我国失业保险已经发挥了保障基本生活的功能，但在促进就业方面还需继续努力。本文简要分析了失业保险制度促进就业的现状，并针对存在的问题提出了可行之策。

关键词：失业保险;促进就业

一失业保险制度运行现状

我国的失业保险具有“保生活，防失业，促就业”三位一体的功能。评价失业保险制度促进就业功能的发挥，这里主要从失业保险覆盖率、职业培训和职业介绍的基金支出率和职业介绍的再就业成功率三方面考察促就业功能的现状。

（1）失业保险覆盖率和受益率低。截止2018年，我国失业保险制度的参保人员为1.96 亿，就业人口数7.76 亿，参保比例仅为25.26%，距“劳动者全覆盖”的制度发展目标甚远。目前，我国每年仍有1400多万新增劳动力和大量灵活就业人员游离在制度之外，2亿多的农民工虽然在政策上已被纳入到失业保险体系之中，但是在实际中参保率低，即使参加了，也只能领取一次性生活补助，保障水平低，可以说失业保险在劳动力市场中占绝大多数的农民合同工、灵活就业人员和新生劳动力之间处于空白状态。另一方面，根据2013年—2017年的数据统计，我国城镇登记失业人数除了在2017年略有下降，维持在3.9%之外，其他年份均呈现小幅度增长 ，总体保持在4%左右。但实际是失业保险金的领取人数远少于城镇登记失业人数，且在2017呈现减少趋势，2017年登记失业人数为980.8万人，领取人数只有220万人，受益范围不到四分之一。

（2）职业介绍和职业培训的基金支出率极低。根据2008—2017年《中国劳动统计年鉴》的数据得出，职业培训补贴支出在失业保险基金支出中的占比在近十年来整体呈下降趋势。在2012—2016年虽呈波动趋势，但整体占比较低，最高维持在了2007年的26.87%，最低在2016年降到了5.52%，这一比例远低于发达国家 50%的水平。反观失业保险金支出，虽然由2007年的59.46%降到2016年的31.70%，但比较而言，仍成倍多于职业培训补贴支出。一目了然，我国失业保险制度长期侧重失业保险金的申领与发放，除此之外，失業保险基金基本处于闲置状态。2017年基金结余多达5552亿元，用于职业介绍和职业培训支出少之又少，对帮扶再就业的服务项目关注较少，并且现有项目十分匮乏，不能满足就业需求。截止到2015年底，全国共有技工学校2545 所，就业训练机构2636所，民办培训中心18887所。虽然目前我国已经建立了许多就业培训学校，但有的学校由于资金不足，不能定期开放，甚至已经关闭。另有学校形同虚设，实质上没有培训项目。再者，学校项目不符合企业对劳动力市场的需求，难以解决结构性失业问题。在职业介绍方面，虽然失业人员在失业以后会到相关部门进行失业和求职登记，但却很少成功得到职业介绍，绝大多数失业人员都是通过亲戚朋友推荐或自谋职业。总而言之，各级政府提供的就业培训和就业信息有限，大部分失业人员没有接受良好的就业培训，也没有获得失业保险管理部门应尽的就业服务，存在严重的信息不对称。

（3）此外，我国近十年的职业成功介绍率逐年降低，并在 2016 年达到最低，仅是37.31%。可见失业保险对于失业人群的帮扶作用较小，未能充分起到降低失业率、促进就业的作用。统计2011年到2015年城的镇登记失业人员再就业人数，可以看到再就业人数从553万人逐渐增加到567万人，但是就业困难人员再就业人数从180逐渐降到173万人。说明五年来就业困难人员就业人数比例逐年下降。另一方面，2015年全国组织各类职业培训1980万人次，其中就业技能培训1023万人次，岗位技能提升培训620万人次，创业培训211万人次，其他培训54万人次。在各类职业培训中，农民工培训967万人次，城镇登记失业人员培训357万人次，城乡未继续升学的应届初高中毕业生培训80万人次。而从就业培训中心和职业培训机构的培训效果方面来看，通过培训实现再就业的成功率很低，成功通过培训获得工作机会的人数也没有较大增长，就业培训中心的成功率相对稳定平均维持在72%，而职业培训机构波动较大，最低只有63%，最高达到83%，这种投入高回报低的情况我们必须加以重视。

二、进一步发挥失业保险促进就业功能的可行之策

通过前面的分析，可以发现我国的失业保险制度长期重视发挥保障基本生活功能，失业保险金支出维持在较高比例。但是失业保险制度应当因时制宜，因地制宜。失业保险制度运行多年，保生活功能已发挥得淋漓尽致，重心应当转向促进就业。因而更好地促进就业，可从以下几个方面入手：

（1）扩大失业保险覆盖人群。在OECD国家中，大多数覆盖所有受雇人群，并由雇员和雇主共同缴费。东欧国家中，大多数覆盖工薪雇员，还有一些国家毕业生也在范围内，但家庭和临时工人一般排除。对此，我们可以尝试逐步将临时工、短期工、自由职业者和刚毕业的大学生等纳入失业保险覆盖范围，逐步实现劳动者的全覆盖。

（2）增加促进就业支出比例，提高失业保险基金结余利用效率。我国基金累计结余数量庞大，应合理配置结余，更多投入到职业介绍和就业培训当中，为失业人员提供职业培训补贴、职业介绍补贴、就业指导、创业培训补贴、创业补贴、技能鉴定补贴等帮助。英国对参加技能培训并取得资格证书的失业人员，按所获资格等级增加待遇给付水平;而美国则对参加职业培训并取得一定成效的失业人员，予以延长给付期的奖励。对此，我们可以效仿英美，增强对失业人员接受职业介绍和就业培训的物质奖励，从而促使失业人员积极寻找新工作，降低失业率。

（3）合理调整失业保险金待遇水平及发放标准。失业者领取失业保险金的资格应当和失业者是否积极参加职业培训等联系起来，制定根据失业期限确定递减的失业保险金的办法。在失业早期，给付相对较高的数额，随着时间的增加，逐步减少失业金的发放，以达到刺激失业者努力寻找工作的目的。

（4）强化再就业服务，推进政策落实。随着大众创新，万众创业在全社会的发展，政府更应当出台有关政策，助力解决日益严峻的就业问题。一方面是健全政策体系，通过制度安排，基金补贴，完善职业培训服务，革新培训内容，接轨社会需求，逐步成立更多培训学校，提升再就业人员职业技能。另一方面，出台新规，鼓励失业人员自主创业。可以考虑对享受失业保险待遇的失业人员，成功创办个体、私营企业的，在创业初期从失业保险基金中提取经费，给予一次性创业补贴，或者在失业保险基金中设立创业贷款贴息补贴。

三、结语

充分就业作为宏观调控的目标之一，一直以来就是国家、社会和老百姓所密切关注的事情。当前我国经济发展进入转型时期，人口红利慢慢减弱，结构性和周期性失业问题愈加严峻。在这种时候，我们更应该利用好失业保险制度，积极发挥其促进就业的功能，保民生，稳就业，顺利跨过中等收入国家陷阱，助力国民经济稳步向前。

参考文献：

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