国家治理现代化视域下的区域协同立法：问题、成因及路径选择

陈建平

摘 要：区域协同立法是实现区域协调发展的根本保证，但我国目前区域协同立法还处于起步阶段，区域法律法规体系还不健全，区域协同立法推进艰难，以政府间合作协议、“红头文件”替代区域协同立法的现象明显，已有的一些区域协同立法未能真正实现区域协调发展。这些问题产生的原因主要在于我国当前宪法法律对区域协同立法缺乏明确授权，地方政府合作立法动力激励不足，以及区域协同立法经验不足等。要实现区域协调发展，亟须在我国宪法法律中明确区域协同立法的地位，尽快制定“区域协同发展法”，构建区域立法激励机制，发挥司法对区域协同立法的推动作用，以推进区域协调发展，实现国家治理现代化。

关键词：治理现代化;区域协同立法;问题;成因;路径

基金项目：重庆市教育委员会高校人文社会科学研究规划项目“行政诉讼电子数据运用实证研究”（17SKG015）;重庆市教育委员会高校人文社会科学研究规划项目“地方立法体制机制完善研究”（20SKGH016）。

[中图分类号] DF31 [文章编号] 1673-0186（2020）012-0108-011

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.012.009

一、问题的提出与研究述评

国家治理现代化要求国家立法体系现代化，区域协同立法作为国家立法体系的一个重要组成部分，是国家治理现代化的基础和前提，因此，实现区域协同立法现代化也就成了国家治理现代化的题中应有之义。

（一）问题的提出

经过几十年的区域发展，我国基本形成了以西部、中部、东部、东北四大板块为基础，各区域间相互融通发展的格局。在区域协同立法层面，较早的有东北三省法制部门围绕促进东北老工业全面振兴的主题，在促进科技进步、构建诚信社会、应对突发事件及维护社会稳定、食品安全、新农村建设、农民工权益保护等领域完成了几十个立法项目。其后有2014年长三角三省一市开始就大气污染防治进行协同立法，2020年京津冀三地协同制定《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。

但一个令人尴尬的事实是，长期以来，我国有关区域协调发展理论研究与实践探索主要注重经济社会领域，对于区域协调发展的制度机制，尤其是立法方面，没有给予足够重视，虽然诸多区域签订了立法合作协议，但这些协议能够具体落实到立法实践的并不多见，立法所具有的区域引领、推动区域协调发展的功能没有充分发挥，导致了区域协调发展的立法缺失与法律制度供给不足，进一步引致了区域发展失衡。为解决这一问题，党的十九大明确提出了要实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。随后，党中央、国务院又对区域协调发展新机制提出了具体的建设思路，其中重要的一个方面就是建立健全区域协调发展法律法规体系。

（二）相关研究述评

近年来，随着国家区域协调发展战略的深入推进，区域协调发展立法相关的实践和理论问题开始受到学界的高度关注，并产生了一些有影响的研究成果，主要表现为以下几个方面。

一是软法治理。石佑启认为，软法之治是解决目前区域经济法治发展滞后问题和实现区域经济有效治理的一种重要制度方案，其理由在于协议的签订简便易行，没有严格的要求[1]。黄茂钦指出区域经济发展之所以倚重软法之治，主要在于软法具有特殊的功能，其以不同于硬法的调整方式规范区域经济发展中的问题，既促进了区域经济的协调发展，也丰富了区域经济法治的内涵[2];但其不足在于软法没有约束力，协议的落实和执行全靠自觉和舆论等社会压力，一旦牵涉到各自地方的利益，这些软法很难落到实处。这也是当前区域合作协议多，具体立法行动少的根本原因。

二是行政立法。叶必丰认为，区域合作协议具有对缔约主体实现约束的可能性，实现约束的机制是组织法机制和基于组织法的责任追究机制，动力在于公众的推动。涉及公众权利义务的区域合作协议，经立法程序或有利害关系的公众同意，对公众具有直接规制力。提出就行政协议专项展开立法，即制定“行政程序法”及“行政协议法”[3]。这种理论主要强调了地方政府对区域合作协议进行立法，赋予其强制执行力。但目前的区域合作协议大多数只具有宣言、纲领、方针性质，这些协议在转变为地方行政法规时困难重重，而直接赋予其强制力更是没有充分的法理依据。

三是全国人大及其常委会立法。孙浩康建议由中央制定我国的区域发展法律体系，即“区域发展法”;然后以它为基础，制定“区域发展机构管理法”“区域规划法”“区域分工与产业法”“区域发展协调促进法”“区域发展干预法”“区域生态保护法”等[4]。牛睿主张在我国制定“区域协调基本法”“区域开发法”等单行法律规范，并完善《地方组织法》《立法法》等相关法律，对经济区域内的同级立法机关联合制定跨行政区的区域性地方法规、规章，在主体资格、权限范围、法律效力、立法和审批程序等方面做出实体上和程序上的明确规定，规范地方立法协调工作[5]。这种观点的优点在于，由中央立法具有权威性，对区域合作能够起到积极的引导、推动、规范和保障作用，不足在于不同区域在进行协调发展时会面对不同问题，因而由党中央为区域制定一系列的区域协调发展法规难度相当大。

四是地方协调立法。即区域内各立法主体在地方自有立法权的基础上，建立区域协调机构，统一协调立法。华国庆主张在地方自有立法权的基础上，建立区域协调机构，统一协调立法。如成立由区域内各省（自治区、直辖市）人大常委会和政府分管立法的领导、法制工作机构负责人以及法律专家组成的区域立法协调委员会，全面领导和指导区域范围内的立法合作和协调工作，研究制定区域立法的长远规划和近期规划，协调处理区域立法中出现的问题[6]。还有主张在设立一个区域立法协调工作机构的基础上，建立立法共同起草机制、征求意见机制和事后协调机制[7]。该主张的优点在于各区域明确各自的具体需求和具體利益，立法具有针对性和可操作性，其难点在于中央目前对区域协同立法没有明确具体的授权，区域立法主体之间利益冲突难以协调，地方主政官员立法动力不足。

这些研究成果指明了立法在区域协调发展中的核心地位和意义，奠定了我国区域协调发展的基本法律制度框架，但是具体到区域协同立法滞后的问题、成因分析以及如何有针对性地推进建立和实施这一法律制度框架（立法），我国学者对此研究明显不足。为此，本文试图从党的政策要求，国家现代化治理的需要出发，结合我国的区域发展具体实际，研究区域协同立法策略与实施路径，以破除地区之间的利益藩篱和制度壁垒，最终形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制。

二、国家治理现代化要求区域协同立法体系现代化

国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中表现[8]，国家治理现代化也就成了现代国家的不懈追求。区域发展法律法规体系作为区域治理体系的核心，其构建和完善对国家区域治理体系和治理能力现代化具有举足轻重的作用。就现代国家治理体系而言：一个国家最重要的制度体系是法律体系。国家通过立法，规定国家的发展方向和战略目标，将国家的政治、社会、经济和文化等基本制度法制化。

（一）国家治理体系现代化的核心是法治体系现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化要求加强并创新国家制度建设。从新制度经济学的观点来看，理性的个人追逐自身利益的强大冲动力，既可能是经济衰退的主要原因，也可能是经济增长和繁荣的主要源泉，但其最终的结果指向却取决于这个社会的制度结构和安排[9]。制度就像一个过滤器，它决定了决策者所能得到的机会。一个社会所面对的机会部分地由它的制度所决定，这是制度最重要的作用[10]。中国共产党在长期的革命斗争中，对制度在国家治理中发挥的作用有了越来越深刻的认识，强调好的制度可以防止坏人干坏事，而不好的制度不但会妨碍好人做好事，甚至“会走向反面”[11]。党的十四大召开时，明确提出了党的制度建设目标，即到建党100周年时，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，此后，党的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大都围绕国家制度建设进行了深刻阐述，将国家制度建设的内容具体化。

制度作為规范人们行为的规则，虽然有正式规则和非正式规则之分，但正式规则无疑主导着整个社会的发展。在正式规则中，其排位顺序或者说其效力等级遵循从宪法、成文法、不成文法、明确的规则，最后到个别的契约[12]。可以说，法律乃是制度的核心，法治体系作为国家治理体系的骨干工程，是国家治理体系总揽全局、牵引各方的总抓手，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”[8]。

（二）区域法治体系现代化要求区域协同立法体系现代化

区域治理的需要，既在于区域问题的治理需要区域主体的合作，也在于各区域自然资源的差异、政治经济发展的不平衡。国家整体的发展要求各区域发挥比较优势，实现区域优势互补，在协调发展中拓展发展空间。各区域地方主体无论从政策还是从制度要求来看，都应该实行合作，实现区域协调发展，但这种理想建立在人性是利他主义的基础上。曼瑟尔认为，这种利他主义应该被看作“一种例外”，从集体成员是理性的和会采取寻求自我利益的行为这一前提出发，推导出集体会从集体利益出发采取行动，这种观念事实上是不正确的。除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事[13]，故区域治理需要区域法治。

国家治理现代化要求区域治理现代化，区域治理现代化要求区域法治现代化，而区域法治现代化的核心首在区域协同立法。作为“经济人”的各区域主体及其主政者都有各自的利益偏好，也有自己的特殊利益诉求。当缺乏区域合作法律法规的规制时，公共资源的使用就极易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲剧”。没有法律法规的约束，区域合作也会走上“公地悲剧”。故我国区域主体之间进行横向合作，要实现区域协调发展的目标，必须坚持区域立法先行，加快完善区域协调发展法律法规体系，为全面依法治域提供基本准则。这既是区域协调发展的需要，更是国家治理实现现代化的需要。

三、我国当前区域立法面临的主要问题

经过几十年发展，区域协同立法无论是在中央层面还是地方区域层面都取得了一些成绩，但地方区域层面立法推进艰难，地方区域主体以政府间协议、“红头文件”等方式代替区域协同立法现象较为常见，区域协同立法功能发挥不足。当前，诸多地方区域协同立法还停留在调研走访、经验交流、理论协作、互相通报简报、征求意见等层面，“还没有一套系统化、规范化、制度化的机制”[14]。

（一）政府间合作协议替代区域合作立法

目前我国区域合作，除了中央通过立法对一部分事项进行明文规定外，地方政府间普遍采取区域合作协议等方式进行，区域合作协议机制已成为我国区域合作实践中运用最广泛的一种区域治理机制[15]。地方政府间合作协议对于高效推动区域发展合作具有明显优势，但是其存在的问题也非常明显。

一是政府间的合作协议缺乏法律约束力。有学者认为，虽然这些合作协议在我国实定法上没有明确规定，但宪法上的“法治国家”条款、单行法以及最高法院的案例公报都可以推导出政府负有诚实信用义务，意味着区域合作协议对区域缔约主体具有约束力。但即使是该学者自己也承认，这些区域合作协议要产生强制力，必须通过立法程序。通过立法程序意味着区域合作协议已经变成具有规范效力的法律法规。强调区域合作协议具有约束力，实践中既没有得到社会的认可，也没有得到司法机关的适用。到目前为止，没有哪个区域内的行政主体因为这种区域合作协议得不到履行而提起诉讼或仲裁，其根本原因就在于没有谁会认为这种合作协议具有法律效力。

二是政府间合作协议履行难。到目前为止，还没有出现区域内的行政主体因为这种区域合作协议得不到履行而提起诉讼或仲裁的情形，其根本原因就在于大多数人认为这种合作协议不具有法律效力。根据软法理论，这种政府间的合作协议是一种软法，缺乏国家法的约束力，其执行主要依靠自愿。自愿的动力来自个人的理想信念、自律和社会舆论。在官员个人或地方的现实需要发生变化、眼前利益与长远利益发生冲突的时候，这些人的理想信念、自律就难以起到约束的作用。与此同时，根据这些协议构建的制度，既有可能存在机制设计不合理、过于随意的缺陷，也有可能存在理想化、确定性不够，监督救济乏力的问题。

（二）地方政府“红头文件”替代区域协同立法

地方政府在签订区域合作协议之后，往往采取“红头文件”的方式落实这些合作协议。“红头文件”在当代中国的政治生活和政府治理中扮演着极为重要的角色，它是政府治理的重要抓手，以至“大到中央，小到基层，红头文件几乎统领了社会经济生活的各个领域”[16]。以“红头文件”作为政府治理的依据，具有鲜明的中国特色，它是由“人治”向“法治”的转变过程中，与中国政治生态相契合而衍生出的一种特殊产物。在我国区域合作发展中，既有全国人大、国务院等全国性国家机关制定的“红头文件”，也有地方政府制定的大量“红头文件”。

固然这些“红头文件”可以在区域内得到贯彻落实，只要相关行政机关能够自律，能够以区域协调发展为重。但这些执行“红头文件”的行政机关，却并不是由区域来对它的工作进行考核，它首先要受到自己所在行政区域的人事、财政制约，在自己行政区域利益与整个区域利益相冲突时，它更愿保障的是自己行政区域的利益，而不是整个区域协调发展的利益，即使后者利益更大。除此之外，不同行政机关对文件的理解也会产生差异，当差异日积月累，最终由量变引起质变时，区域也就难以实现协调发展。

（三）区域立法功能发挥不足

自区域发展战略确立以来，京津冀、长三角等区域已经就区域协同立法做了积极探索，也取得了一定的立法成果，但这些成果难以实现区域协同立法所要达成的目标。以长三角大气污染防治为例，2014年5月，浙江省、江苏省、安徽省、上海市人大常委会法制部门就立法协作达成共识，决定采取協调互补的立法协作模式。三省一市首先进行合作立法的是《大气污染防治条例》，其立法目的在于建立区域大气污染防治协作机制，秸秆禁烧，实现信息互通、共享与应急联动，对流动污染源进行协同监管和建立跨界污染联合执法机制，达成科研合作[17]。然而从三省一市各自制定的大气污染防治条例来看，这些目标多数难以实现。

以禁止露天焚烧秸秆为例，协同立法的目的是确保区域的空气质量，禁止在整个区域内焚烧秸秆。为此，三省一市均在法规中规定了对秸秆焚烧的禁令。上海市、江苏省、浙江省均采取全面禁止的方式，而安徽省则是采取划定区域禁止的方式。至于法律责任的大小和承担方式，三省一市基本相同：上海、安徽、江苏均采取责令改正和处以500元至2 000元内的罚款;浙江省规定了责令改正和对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款。但对于处罚条件，浙江省则规定得非常模糊，规定“露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”才进行行政处罚。当协调的结果仍是各行政区域各行其是时，区域立法也就失去了意义。

四、我国区域协同立法问题的成因分析

缺乏法律明确授权、立法动力不足、推动路径依赖是当前区域协同立法问题的主要成因。

（一）法律成因：地方区域立法缺乏宪法法律的明确授权

立法权是国家最高权力，任何国家机关行使立法权时必须有宪法法律上的依据。我国目前存在的中央、省（自治区、直辖市）、设区的市三级立法权在《宪法》《立法法》中均有明确的规定，但对于地方政府区域间的立法关系没有进行规定。虽然2003年中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对跨省域事务有过要求，明确提出“跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一”，但并未上升至法律层面，迄今我国宪法法律都未对跨省域范围的立法权问题进行规定。

跨省域立法作为中央事权，只有全国人大及其常委会、国务院有权制定。目前在条款中规定有“合作”“协作”“协商”字样的法律15件，21个条款;行政法规25件，32个条款[18]。但从其法律用语来看，是授权地方政府在发生跨界纠纷时，通过府际协商解决具体问题，而非授权立法。如《旅游法》第十七条第二款规定中的“协商”、第二十三条规定中“合作”，这里的“协商”与“合作”都是授权地方人民政府或者县级以上人民政府通过行政手段解决问题，因为地方具有立法权的主体至少是设区的市级以上地方，县级及以下乡镇人民政府并没有立法权。

随着区域协调发展加速推进，地方在既没有宪法法律明确授权，也没有更高层次立法的情况下，出于协调发展现实的需要，只有实行各区域间协作或协同立法。各地方政府囿于特殊利益的偏向，立法推进效果差强人意。当地方主体不知道自己是否有权进行区域合作立法，也不知道未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力的情况下，区域立法也就处于普遍的观望状态[19]。

（二）动力成因：地方政府对区域合作立法动力不足

我国中央与地方以及地方各级政府之间的“行政发包体制”[20]，使得地方政府对地方治理具有巨大的影响力和控制力。地方主要官员参与地方政府治理的动力来自中央对地方（或者上级对下级）的政治激励机制和财政激励机制。政治激励机制的核心是同级政府间干部选拔任用的竞争，财政激励机制表现为“地方政府围绕财政收入展开的税源竞争”[21]。而“以财政分权和政治集权为核心的制度安排塑造了中国地方政府间的经济竞争行为”[22]，这种政府间的竞争促进了我国经济总量在近几十年的高速持续增长。但是实践证明，这种“关系型治理”导致的经济增长是难以持续的。随着市场经济的发展，“扩展的经济交易越来越需要规则型治理”[23]。

政治与财政双重激励成为地方官员发展本地经济的源动力，但对于区域整体的协调发展和规划可能会产生恶性竞争，乃至产生地方保护主义，导致了单一行政区域无法解决社会治理问题。比如，长三角地区的上海、浙江、江苏，为了在经济发展竞争中取胜，各地纷纷以远低于成本的土地价格招商，提供的税收优惠政策突破了国家政策底线，地方保护主义是导致地方重复建设、产业发展同构的主要根源[24]。

（三）历史成因：区域合作发展推动路径依赖

从历史维度来看，政治因素是区域一体化发展的主导因素之一。我国区域协同发展、区域一体化的实践，大多数并不是直接来自市场的自发秩序，而是一种国家战略，是“国家通过公权力强力推进的结果”[25]。我国在区域政策的制定和安排上，中央政府起着主导作用，其实施的方式从中央到地方主要是通过政策和行政命令进行的。

中华人民共和国成立后，针对各地经济发展不平衡的现实状况，我国实行了区域均衡发展战略，实现地方经济“同步发展和自成体系”。改革开放后，我国区域发展战略由均衡发展向非均衡发展转向，即加速发展东部，有重点地发展中部，准备开发西部。20世纪90年代，鉴于我国东中西部经济发展差距的不断扩大，区域发展战略转向“统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，利益兼顾，共同富裕”。2000年后，我国区域发展速度加快，2010年公布了《全国主体功能区规划》，2015年颁布了《京津冀协同发展规划纲要》，2016 年正式启动区域协调发展战略。2019年颁布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2020年《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》颁布，我国区域协调发展格局基本形成。如前所述，区域协调发展的主要动力在于中央政策的推动。政策及其各种行政措施是我国区域发展格局构建的主要手段。而地方在落实中央的政策和行政措施时，自然也就习惯采用政策或行政手段，很少运用法治思维和立法方式来推动区域协调发展。

五、推进区域立法的路径选择

我国区域发展要想取得更大的进步，还需在区域协同立法方面进一步创新许多制度。

（一）在宪法法律中明确区域的立法地位

宪法作为一个国家人民的契约，集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式，是一个国家的根本法，具有最高的法律效力和权威，不但对其他法律、法规、行政命令等具有规范作用，更具有对所有国家机关行为的指引功能。在改革与法治的关系上，习近平主席强调“凡属重大改革都要于法有据”[26]，这里的法首先指的就是宪法。从世界各国的区域发展经验来看，多数国家对于区域协同立法都在宪法中进行了明确规定。如阿根廷、巴西等国家甚至在宪法上列出专节用来规定区域合作。

从我国的具体国情看，区域协同立法意欲获得较大的突破，首先要在《宪法》与《立法法》中对区域立法进行明确授权。这样既免除了区域各立法主体对协同立法越权的担忧，能发挥其主动性和积极性，同时也保障了国家法制的统一性。时机成熟时，根据《宪法》《立法法》进一步制定《区域协调发展法》，明确区域立法的主体范围、权限范畴等内容。要求凡是涉及《立法法》中明确的中央专有立法事项，必须由中央进行立法;凡是省级地方主体之间的协调立法必须上报全国人大常委会批准同意。一省份行政区域内的不同立法主体之间协调立法报省级人大常委会批准同意，各省（自治区、直辖市）行政区域内的地方立法主体跨省域与其他立法主体协调立法，报各自省级人大常委会批准同意。明确区域立法的效力应高于区域内立法主体所制定的法规。

（二）建立区域协调发展立法激励机制

美国心理学家艾瑞克·弗洛姆认为，理性的人对于他们生活与事业的发展有既定的信仰和基本的预测，一个人采取的行动取决于该行为会带来什么结果[27]。道格拉斯·诺思曾经对激励对社会的影响给予了高度评价，将它在制度经济学中的地位等同价格理论在经济学中的地位，并以激励对海盗的影响为例进行了形象说明，强调“如果社会创造出了对海盗行为的激励，海员就会变成海盗;如果社会创造出了对交易的激励，海盗就会变成商人”[10]。

在我国政治体制中，“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键，是党和国家事业发展的‘关键少数”[28]，我们党领导立法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现和实现的，他们的信念、决心、行动，对全面推进区域法治具有十分重要的意义[8]。从区域合作来说，地方区域合作的成功取决于区域法治体系的完备;区域法治体系的完备又取决于区域地方主政官员这个“关键少数”，如果将区域合作的效果、区域合作的法律法规体系完备作为上级政府对下级政府“关键少数”的考核目标，区域协同立法就会获得突破。要实现区域协调发展法律法规体系完备的目标，地方主政官员的考核评价机制要做到以下几点。

一是考核评价机制法制化。目前我國政府官员的考核机制主要是内部考核，2010年国务院在《关于印发全国主体功能区规划的通知》中明确要求“把有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系和中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》有机结合起来”，对地方党政领导班子进行调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒时要将区域协调发展成效作为重要考核依据，但这种机制很容易随着领导意志的变化而改变。而国家治理现代化视域下的区域发展要求区域治理制度化、法治化，这种制度化和法治化是一个连续不断的过程，决定了考核机制内容的稳定性和长久性，因而考核机制法制化也就成为必然。

二是考核内容法制化。区域发展要求各区域根据国家制定的功能定位，发挥区域优势，这种功能定位势必涉及地方利益与国家利益、个人利益与集体利益之间的博弈，没有法律法规的明确规定，这些利益冲突就难以协调。

三是加大地方政府区域法治化水平的考核权重。在地方竞争由经济竞争向法治竞争转变的时候，区域一体化不仅要求经济一体化，而且要实现区域法治一体化。在考核指标体系中，不同的考核指标可能存在冲突，理性的经济人在相互冲突的两个指标中，选择权重较大者成为必然。

（三）充分发挥司法对区域立法的推动作用

在判例法国家，可以说司法本身就是立法的一部分。美国联邦最高法院的大法官沃伦在案件判决中公开宣称：“司法部门的宪法解释是我们国家的最高法律。”[29]德国原联邦法院院长谈及司法与立法的关系时，也认为法官并不想“攫取立法权”，但法官在适用法律时，仍然有很大的发挥空间，“共同参与法秩序的形成”[30]。这种“基于经验理性的‘法律生成模式”，可以“弥补基于建构理性的立法模式之不足，使法律体系更贴近社会生活，使法律更具有实效”[32]。司法机关在我国法律体系的形成过程中同样发挥了重要作用，如“在信息网络传播的规制方面，无论是司法个案确权，还是司法解释普遍规制，司法先行立法一步”[31]。在区域立法方面，司法机关同样能发挥其积极作用。

首先，加强区域协调发展各地方司法机关合作，是有效推动地方立法合作走向协调的重要方式。2016年最高人民法院为全面贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《京津冀协同发展规划纲要》的战略部署，为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和保障，建立了由其召集的京津冀三地法院联席会议机制，研究和解决京津冀协同发展中的重大司法事项、司法需求、司法政策和重大疑难法律适用问题，保障司法裁判尺度的统一。各区域立法主体在协调立法时，应该积极借鉴最高人民法院的有益经验，设置某一类案件的专门管辖法院或集中管辖，确保司法裁判尺度的统一，避免因司法裁判的尺度不同而引发区域内横向各立法主体的矛盾，最终影响区域的协调发展。

其次，充分发挥指导性案例作用。根据最高人民法院发布的《〈关于案例指导工作的规定〉实施细则》要求，各级人民法院正在审理的案件，如果基本案情和法律适用与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当将指导性案例作为裁判理由引述，并参照其裁判要点作出裁判。最高人民法院发布的指导性案例被称之为“动态法典”“活的法律”，具有“统一法律适用尺度、规范自由裁量权”的功能[33]。司法机关要积极受理涉及区域协调发展的案件，支持区域立法的发展。在推荐、遴选、研究和编纂指导性案例时，向适用区域立法的案例进行倾斜。

最后，充分发挥司法解释的作用。司法解释发挥作用的方式主要是“细化和补充立法”：“细化”是对现有法律规范的应用性解释，“补充”是在法律缺位的情况下，根据立法精神作出的创制性解释[32]。在我国社会转型时期，常常出现“补充”司法解释先行，“立法机关随后根据实践而予以删补确认”的现象，这已成为中国立法体制和立法实践的一种特色[34]。

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Abstract： The modernization of national governance need the complete laws and regulations system of the regional coordinated development， but regional  legislation is still in the initial stage of our country and not perfect. The regional cooperation together legislation pushes hard. Cooperation agreement between the government， administrative normative documents taking the place of the regional legislation phenomenon are obvious. Some of the regional synergy legislation fail to really realize the coordination of regional development.These problems are mainly caused by the lack of explicit authorization for regional synergy legislation in our country's current constitution and laws， the lack of motivation and incentive for local governments to cooperate in legislation， and the lack of legislative experience.In order to realize coordinated regional synergy development， it is urgent to define the legislative status of coordinated regional development in our country's constitution and laws， formulate the Law on Coordinated Regional Development as soon as possible， establish the legislative incentive mechanism for coordinated regional synergy development， give play to the role of the judiciary in promoting regional legislation， and promote the modernization of coordinated regional development and national governance.

Key Words： Governance Modernization; Regional Synergy Legislation; problems; Causes of Formation; Path