东盟议事决策过程的非典型性与非正式性

2020-04-17 07:04李载贤
南洋资料译丛 2020年4期
关键词:主席国秘书处高级别

[韩]李载贤

关键字:东盟;议事决策;非典型性;非正式性

东盟的议事政策过程具有非典型性和非正式性的特点。与制度化和规范化水平较高的欧盟相比,东盟议事决策过程缺乏透明性和规范性,诸多政策的制定过程和协商内幕往往不为人知。

为深化韩国—东盟的关系、加强双方合作,了解东盟的议事决策过程十分必要且十分重要。在新南方政策影响下,近期韩国驻东盟代表部的地位显著提升,作用大大加强。为使韩国驻东盟代表部更加充分地发挥其影响力,有必要详细掌握韩方提案在东盟审议的一般流程。虽然各提案具体的处理过程有所不同,但对一般流程的了解程度和对东盟各机构职能的掌握程度仍会对工作推进带来很大影响。本文首先梳理东盟议事决策过程的基本原则、一般流程以及主要机构的作用和权限。在简要介绍韩国—东盟关系以及相关议事决策流程后,提出有利于促进合作和深化双方关系的方案。本文所阐释的东盟议事决策过程仅针对一般议题,个别议事决策过程可能与此有很大不同。另外,本文所述的议事决策过程相关内容主要根据几位专家和内部人员所提供情况整理而成,存在一定局限。即使如此,在与东盟进行合作的过程中,了解有关东盟必要决策过程最简化的一般理论也是有意义的。

东盟进行议事决策的基本原则

协商与合议的原则

东盟方式(ASEAN Way)是维持东盟运转的基本原则,它不仅规范东盟各国之间的关系,还是指导议事决策的最基本原则。该原则大致由协商与合议(consultation and consensus)、尊重主权—不干涉内政(respect for sovereignty and non-intervention)两部分组成。①关于东盟的协商与合议原则、尊重主权原则以及不干涉内政原则的总体性说明,参见Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community, Singapore:Institute of Southeast Asian Studies 2006,Chapter 1.其中,协商与合议(consultation and consensus)原则对议事决策影响更大。东盟内部的一切决定都以成员国之间的紧密协商为基础,在此基础上形成众议和决策。这一原则在东盟宪章第20 条中有明确规定。②东盟宪章参见http://asean.org/storage/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf,其中第20条规定,作为一项基本原则,东盟的决策应该建立在协商与合议的基础上。

东盟内部协商不顺导致计划或政策中途夭折的情况并不少见。最具代表性的事件是1991 年时任马来西亚首相的马哈蒂尔(Mahathir Mohamed)提出的东亚经济集团(East Asia Economic Group,EAEG)倡议。马哈蒂尔在没有经过东盟内部协商的情况下,率先向中国提议并进行公开讨论。虽然东盟成员国没有对此提出明确反对,但印度尼西亚、新加坡等不满马方此种处理方式的成员国并未积极参与该计划,EAEG 计划也逐渐变得有名无实。③Kai He,Institutional Balancing in the Asia Pacific:Economic Interdependence and China’s Rise,New York:Routledge,2009,pp.139-141.

协商与合议原则通常被解释为各国协商至“全场一致同意”,但更确切地说,将协商原则理解为东盟内部“不存在反对”或“不存在强烈的反对”更为妥当。针对某一提案,如果没有国家表示强烈反对则视为全体同意。这一原则与东盟创设时的情况有关。东盟各国国力差别较大,小国担心本国利益会被大国所牺牲,因此需要建立保障自身利益底线的机制。协商和合议机制保证了小国的否决权(veto power),使弱小国家能够不牺牲本国利益并维护其重大利益,在此基础上东盟各成员国能够相对平等地进行协商。

协商与合议原则有时会使议事决策陷入困境。④一直不乏有人指责东盟的协商与合议原则使得东盟长期难以进行快速高效的决策。对此,东盟内部也曾试图进行改革,2007 年,东盟召集有声望的人士组建“名人小组(Eminent Persons Group)”来起草东盟宪章草案,作为东盟的根本性文件。“名人小组”起草的宪章草案曾提出,废弃合议原则,采用投票和多数裁定原则,2008 年该草案在政府间协商过程中被否决,2008 年末最终通过的东盟宪章放弃了投票制与多数裁定制。东盟的决策方式存在独特的隐性压力,各国难以明确表明反对立场。在议事决策时,东盟各国如同坐在设有“反对—赞成”两个按钮的椅子上,围坐一圈,依次按下“反对”或“赞成”键,若没有明确按下“反对”键则视为赞成。在这种情况下,如果某国认为议案不符合自身利益而按下“反对”键,就如同投票后直接将自己的票面公开,相当于立时当众宣布否定立场。这种制度使得部分国家在进行决策时受到无形的压力,如果A 国的提案被B 国否定,那么可以预见今后B 国的提案也很可能更容易受到A 国的否定,因此各国对于明确表明反对立场这一行为不得不非常慎重。

东盟内部表示“反对”的常用方式是拖延法。通常表现为,针对某一提案不断提出问题并要求加以完善。例如,部分国家以提案内容措辞模糊或说明不准确为由不断提出问题拖延时间,这种做法即为不同意该提案的信号。因此要特别地注意和判断究竟是确实需要完善提案条目内容,还是应撤回提案。在东盟,持续要求补充完善内容很可能就是要求撤回提案的委婉信号。⑤任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(A)采访内容。

合议原则的例外情况

虽然协商与合议原则是东盟进行议事决策的基础,但也并非适用于东盟的一切制度设置或决策过程。脱离这一原则的代表性问题是经济政策决定。东盟宪章规定,如果成员国同意,在经济政策方面允许包括“东盟-X”的灵活参与原则。①东盟宪章第21 条第2 项。也就是说,如果某些国家不同意东盟的某项经济政策,可以仅由表示同意的国家参与,推动政策落实。

另一个不适用该原则的例外情况是东盟峰会(ASEAN Summit)主席声明和《东南亚无核武器区条约》(Treaty on the Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone,SEANWF)。虽然东盟峰会的大部分决策都根据协商和合议原则进行,②东盟峰会和外长会议的主席声明分别根据不同的原则起草,内容来自任职于马来西亚I 战略与国际问题研究所的东盟问题专家(A)采访内容。但每届东盟峰会最后发表的东盟轮值主席国声明权限完全属于轮值主席国。原则上声明草案由轮值主席国起草,反映各成员国意见建议,然而主席声明并非必须取得全体成员一致同意,也就是说即使有成员国表示反对,主席国也可以按照自身意愿起草声明。在有成员国强烈反对的情况下,主席国考虑到东盟内部团结也不会执意勉强,但原则上主席声明是由主席国斟酌定夺的。也就是说,东盟主席国声明更强调协商原则而非达成合议的要求。

东盟外长会议的大部分决策和主席声明建立在全体一致通过的基础上。东盟外长会议(ASEAN Ministerial Meeting,AMM)主席声明的起草原则是,如果个别国家存有异议,主席国不得强行贯彻本国意志。2012 年,第45 届东盟外长会议在柬埔寨举行,部分国家意欲将南中国海问题写入主席声明,遭到了柬埔寨的反对,这是东盟历史上首次出现就主席声明问题未能形成合议的情况,也是东盟首次取消发布主席声明。大部分成员国对这一草案表示赞成,但由于柬埔寨始终表示强烈反对,最终主席声明未能发布。此后,对东盟团结(ASEAN Unity)产生质疑的声音不断出现。③关于2012 年第45 届东盟外长会议的详情,参见Luke Hunt,“ASEAN Summit Fallout Continues”,The Diplomat,July 20,2012,https://thediplomat.com/2012/07/asean-summit-falloutcontinues-on/。

1995 年东南亚各国签署的“东南亚无核武器区条约”中有关于投票议事的条款,即,如果成员国之间不能达成共识,可以通过投票进行决定。这是东盟相关制度规定中唯一与投票有关的条款。条约明确规定如下:成员国之间可通过互相协商形成合议,若无法达成一致,可以通过投票决定。在成员国无法完全达成一致的情况下,无核武器区条约委员会中超过2/3 的成员同意即可形成决议。④任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(B)采访内容,该专家曾长期担任东盟秘书处政治安全负责人。但是从严格意义上说,“东南亚无核武器区条约”并不能视为东盟的规章制度,条约名称为“东南亚无核武器区条约”而不是“东盟无核武器区条约”,各国以独立国家身份而非东盟成员国身份签署该条约。

东盟的议事决策程序:提案与审议过程

政策提案

有资格向东盟进行政策或议程提案的主体有东盟成员国、轮值主席国、东盟常驻代表部委员会(Committee of Permanent Representatives,CPR)和东盟认可的相关机构①目前公认的东盟相关机构共有69 个,包括2 个议会—司法部相关机构,15 个商贸相关机构,2个智库和学术团体,43 个市民社会团体,7 个其他团体,等等。这里包括东盟议会联盟(ASEAN Interparliamentary Assembly)、东盟ISIS(Institute of Strategic and International Studies)联盟、东盟和平与和解研究所(ASEAN Institute for Peace and Reconciliation)、东南亚研究地区交流团体(Southeast Asian Studies Regional Exchange Program,SEASREP)等。,等等。东盟各成员国权利平等,原则上各成员国对政策或议程具有同等权限,任何一方都可以提起议案。各国进行提案的机构有,东盟峰会、负责相关议题的主管部长会议、高级别官员会议(Senior Officers Meeting,SOM)、负责特定主题或议题的东盟下级委员会等,根据提案内容性质不同,进行提案的机构也有所不同。

轮值主席国负责根据其认为的重点领域选定当年峰会的主题口号。考虑到担任主席国会留下政治“遗产(legacy)”,主席国往往比一般成员国对选定议题和进行提案更加主动。主席国会利用其十年一次的主席国地位积极推进对本国有利的制度建设,对于其认为有利或必要的政策提案也更加积极。②任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家采访内容。例如,印尼在担任轮值主席国时,积极推动东盟宣言、东盟协议等重要文件签署进程,最终促成了给东盟带来重要影响的“巴厘第一协约”“巴厘第二协约”“巴厘第三协议”的签订,这一系列协约都是印尼在担任主席国时以本国地名命名的。③截至目前,巴厘协约共签署3 次,其中“巴厘第一协约”于1976 年(当时主席国为印度尼西亚)签订,协约规定了东盟峰会的定期化和正规化,制定了东盟一系列发展方案;“巴厘第二协约”于2012年签订,宣告东盟将通过建设东盟政治安全、经济、社会文化共同体来实现东盟一体化,这是继1976年之后又一里程碑式的文件。该文件具体工作自2011 年印尼作为主席国时开始推动,直到2012 年柬埔寨担任主席国才完成签署,柬埔寨因尊重印尼提出倡议的首创性工作,将该协约命名为“巴厘第二协约”。

此外,根据“东盟2025 年愿景”,东盟常驻代表委员会(CPR)可以在东盟秘书处的协助下向东盟提出政策议题。东盟常驻代表委员会由东盟各国向东盟派遣的大使组成,其主要职能有:(1)协助组织东盟部长会议;(2)协调部长会议与各国外交部东盟秘书处之间的工作;(3)负责东盟与对话伙伴国之间的业务联络和交流沟通;(4)履行东盟协调理事会(ASEAN Coordinating Council)委任的各项工作。虽然各国之间有所差异,但总的来说,总统或国家元首更倾向于通过自己任命的东盟大使来推进某项政策或议案,而非通过政府组织中外交部下属的东盟协商部门,因此常驻代表部会议的政策提案职能不可忽视。

议事决策过程

东盟对各领域议题的讨论和决策都遵循类似的程序。政策讨论过程通常从高级别会议(SOM)开始,审议后议案提交部长会议,最后由峰会决定。在东盟,议案从提出到决定的整个过程通常按照以下程序进行(见附录1)。④下列关于东盟议事决策过程的内容根据任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(B)采访内容整理而成。

1.当某一成员国希望就某一政策进行提案时,需通过本国高级别会议(SOM)代表向轮值主席国负责该领域的相关部门高级别会议代表提交提案,接收提案的轮值主席国高级别会议代表与其他成员国高级别会议代表要求提案国提供概念文件或资料文件,以获取进一步说明。

1.1 若提案详细情况难以在提案发起国提供的文件中具体说明,轮值主席国和成员国可以继续要求提案发起国以书面形式补充相关信息。

1.2 政策提案根据主题内容(经济、国防等)交给相应的主席国负责部门(ministry)高级别代表,而不是提交单一归口。

2.在成员国要求提案相关补充信息以及进行讨论期间,东盟轮值主席国高级别会议代表可要求东盟秘书处就该提案进行讨论并向成员国提供相关补充信息。

3.经过上述程序后,东盟召开相应部门高级别会议,会议代表就具体提案进行讨论,收集各方意见,就该提案作出初步决定。

3.1 大部分提案的通过与否在部长会议召开前就已经在高级别会议中有了实质性结论(通过或否决),但也存在各成员国代表针对某提案分歧严重难以决断,继续提交部长会议讨论的情况。

4.高级别会议的讨论结果交由部长级会议作最后审议。大部分议案都由部长级会议作出最终决策,经由高级别会议审议的议案必须得到部长级会议的批准方可正式公布实施。

4.1 无法达成全体一致的议案大部分由部长级会议解决分歧。

4.2 部长级会议审议的议案中被认为较为重大或影响深远的,以及部长级会议难以决断的,最终交由峰会决策。

4.3 即使部长级会议作出最终决定,若该议案被认为应作为正式内容纳入主席声明,需在部长级会议决策后呈交峰会,供峰会参考。

5.议案被呈交峰会并非立即列入峰会议程,需经由东盟协调委员会呈交峰会。

6.近年来,高级别会议议程有逐渐形成三方讨论结构的倾向,即由东盟常驻代表部委员会(CPR)、东盟秘书处、东盟各国的东盟秘书处三方共同参与讨论。

6.1 就个别议案的国家间讨论、赞成与否、内容修正等环节大部分在上述三方讨论架构中实现,三方讨论过后的议案继续提交高级别会议审议。

6.2 国家之间、各国东盟秘书处和主席国之间、各国东盟秘书处之间的交流讨论在高级别会议之前就已经在上述的三方讨论中完成。

图1 东盟决议过程中的三方讨论结构

然而,并不是所有东盟决策工作都遵循这一典型流程进行,不少改变东盟历史进程的重大议案都发端于首脑间的非正式讨论,在这种情况下,决策一般以自上而下(top-down)的方式进行。例如,在1997 年举行的首届东盟+3 非正式峰会上,马来西亚总理马哈蒂尔首先与各国首脑通过私下交流达成共识,之后决策从上级向下级传达,而不是由高级别会议、部长级会议向上呈报。①任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(A)采访内容。

过去,东盟核心国家的国家领导人之间个人关系密切,此种政策制定方式屡见不鲜。代表人物包括印度尼西亚前总统苏哈托(Haji Mohammad Suharto)、新加坡国父李光耀(Lee Kuan Yew)、马来西亚总理马哈蒂尔等。个人关系密切的领导人往往通过小范围非正式会议(retreat)或私下交换意见等方式进行事前讨论,后将结果传达给下级。然而,当今各国领导人更换频繁,能够发挥地区领导力的领导者逐渐减少,此种决策方式也逐渐式微。

不同主题的不同决策流程

东盟内部进行议事决策过程的动态逻辑相似,但讨论审议的效率和东盟原则的适用程度因领域而有所不同。例如,相较于处理其他领域事务的部长级会议或高级别会议,东盟外长会议(AMM)、东盟高级别会议(ASEAN SOM,东盟外交部高级别官员会议)、东盟经济部长会议、东盟经济部门高级别官员会议等历史更久,经验更丰富,处理工作也更加娴熟高效。

从内容看,在政治、安全、国防等与主权紧密相关的领域,东盟更倾向于全体一致的原则。政治、安全、国防问题涉及国家主权核心内容,与此相关的事务不仅要考虑协商与合议原则,还要考虑主权尊重与不干涉内政原则,因此东盟各国在与政治、安全、国防相关的议题上很难轻易达成共识。而在经济、社会文化合作等非政治领域,东盟内部的协商方式相对较为灵活。在非政治领域,东盟允许“东盟-X”或“默认式同意”等较为灵活的原则,而非严格的全体一致同意原则,因此各国更容易达成共识,也更容易形成决策。

人们往往认为,若东盟各国就某一议题达成一致,则该决策代表的是东盟整体的利益。事实上,随着东盟各国自治程度不断提高,东盟的决策更大程度上反映的是东盟大部分国家自身的利益。②Chiou Yi-hung,“Unravelling the Logic of ASEAN’s Decision-Making:Theoretical Analysis an d Case Examination”,Asian Politics and Policy,No.2,Vol.3 (2010),pp.371-393.也就是说,如果某一决策使东盟部分国家利益受损,但在长远来看或东盟整体范围看是有益的,这样的决策也很难通过。即使只有一个国家在短期内有较大可能遭受损失,这一国家也倾向于放弃长期的集体利益,强烈反对该议案。相反,如果某议案一定程度上违背东盟整体的长期利益,但各个国家自身都将受益或至少没有国家受到损失,那该议案将更容易获得通过。

各国特点会极大地影响东盟的议事决策。资格较老的东盟成员国(马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、泰国等东盟五国和文莱)和相对较新的成员国(柬埔寨、老挝、越南和缅甸)存在一定的利益冲突和决策方式差异。老成员国更习惯东盟以往商定议事的方式和惯例,新成员国对此并不熟悉。此种经验差异会影响提案、协商、审议和最终决策全过程。

此外,大部分老成员国经济基础较好,而新加入东盟的国家(除越南)在经济上比较落后,对东盟其他更为强大的国家缺乏足够的信任。因此,经济发达的东盟老国对促进经济一体化态度更为积极,而经济落后的国家更关注经济一体化的速度和节奏,担心自身实力难以赶上经济一体化步伐,对于经济一体化相关政策也更加保守。

区域领土争端、南中国海问题、对华态度是影响东盟内部决策的3 个重要因素。特别是南中国海问题,各国立场各异,与中国关系亲疏不一,有主张南中国海是本国领土且立场强硬的国家(菲律宾、越南),参与纠纷但立场温和的国家(文莱、印度尼西亚、马来西亚),没有领土纠纷问题的国家(泰国、柬埔寨、老挝和缅甸),没有领土要求但强调对大国独立性自治性的国家(新加坡),。由于领土问题、对华态度问题涉及国家核心利益,东盟各国越来越难以达成共识。

各国政治制度特点也是影响东盟内部协商的因素之一。东盟各国政治制度各异,有较为民主的国家(印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、新加坡),也有权威主义国家(柬埔寨),一党体制国家(老挝、越南),还有处于政改过渡期的国家(缅甸、泰国)和君主制国家(文莱)。因此,东盟各国在人权、民主主义、法治等问题上立场各异,难以达成一致。另外,不同的政治制度也影响着国内的决策过程(国家领导人单方决策、行政机构统治、国民共同参与)。由于东盟各项议案最终由各个成员国决定,因此各个国家国内的决策特点和速度也影响着各国对东盟议案进行表态的进程。

语言是另一个影响因素。东盟的官方语言是英语,①东盟宪章第34 条。因此更熟悉英语的国家在讨论议案过程中更容易成为主导。在撰写各类协议、声明等书面文件时,必须要逐字逐句斟酌考量,熟悉英语的国家具有明显优势,能够在文件起草中占主导地位,其他国家的意志就可能无法在文件中得到完全明确的体现。擅长使用英语的国家有文莱、马来西亚、新加坡和菲律宾等。

柬埔寨、老挝、缅甸(CLM)加入东盟较晚,经济上较为落后,他们对于在东盟决策过程中发出自己的声音或反映自己的利益并不积极,他们影响东盟决策的形式更多的是对产生经济负担的议案行使否决权。②任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(B)采访内容。原则上,东盟分摊给会员国的财政负担相等,例如,在2018 年,东盟秘书处预算为2100 万美元,每个国家分别支付210 万美元。对此,经济脆弱的国家常常对于涉及费用的问题持反对立场。

主要机构的作用与权限:轮值主席国、秘书处、秘书长

东盟轮值主席国的作用与权限

外界通常认为,东盟制度化程度不高,现存制度的实际效力也并不明显,因此人们对东盟轮值主席国的作用、权限及其重要性的评价也较低。实际上,东盟主席国拥有很重要的权限,能够发挥相当大的作用。

东盟主席国兼任全年各类会议的主席。①根据东盟宪章第31 条规定,东盟主席国由东盟成员国按照国家名称字母顺序轮流担任,任期1年。然而这一顺序并不是完全确定的,各国之间可以通过协商进行调整,例如,某国在本应担任主席国的年份因国内问题或承担其他较大国际事务而没有余力时,可以与其他国家协商调整顺序。本应于2013 年担任主席国的印度尼西亚因同年要承办APEC 会议而与文莱(应于2011 年担任主席国)调换顺序,于是2011 年由印尼担任主席国,2013 年由文莱担任主席国。2006 年,按顺序本应由缅甸担任主席国,但当时缅甸因军事独裁被外界质疑是否适合担任主席国,于是缅甸主动放弃了担任主席国的机会,由菲律宾接任。参见“Burma Will not Take ASEAN Chair”,BBC News,July 26,2005,http://news.bbc.c o.uk/2/hi/asia-pacific/4715283.stm。根据东盟宪章的规定,东盟轮值主席国兼任:1)东盟峰会及相关峰会(ASEAN+3、EAS、ARF 等)主席国;2)东盟协调委员会(ASEAN Coordinating Council)主席国;3)东盟共同体委员会(ASEAN Community Councils-政治安全、经济、社会文化)主席国;4)与其相关的东盟各部门部长会议和高级别会议(SOM)主席国;5)常驻代表部委员会(CPR)主席国。②东盟宪章第31 条规定了东盟主席国的权限和义务。根据东盟宪章第32 条,东盟主席国有下列责任:1)通过提案、协调、合议、协商促进东盟的团结与合作,增进东盟利益;2)维持东盟中心性(ASEAN Centrality);3)通过仲裁等恰当方式妥善处理对东盟产生影响的各项事务;4)强化东盟与外界的关系;5)根据东盟宪章的规定,发挥其作用,完成相应的工作。主席国拥有起草并发布主席声明的权限,即使东盟遵循全体一致原则,主席国的权限也远大于其他普通成员国。

相较于主席国正式名义下的作用与权限,其非正式的权限在实际工作过程中的意义更加重要。虽然东盟各国名义上遵循各成员国相互平等的原则,但实际上主席国占据了“同侪之首(first among equals)”的特别地位。由于主席国兼任各级会议的主席,可以决定每场会议给予哪些国家发言权,在一定程度上影响着议案的通过或否决。

东盟宪章规定,主席国应维护东盟的形象,增进东盟的利益。各成员国应积极支持主席国工作,维护主席国权威。各成员国出于若干年后本国担任主席国时难以推进工作的担忧,即使不积极支持主席国工作,至少也会做到不对主席国的地位造成威胁或进行挑战。③任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(B)采访内容。

主席国更加关注对东盟发展具有关键作用的议案决策。大部分东盟国家在担任十年一次的主席国时,都希望能够在东盟历史上留下长久的“遗产(legacy)性成果”。因此很多政策或宣言都是在主席国的提案或主导下协商成功的。在东盟历史上,有很多以某国国名或地名命名的东盟倡议书,例如巴厘宣言(Bali concord)、吉隆坡宣言(Kuala Lumpur Declaration)④2005 年(印度尼西亚担任主席国)东盟各国在吉隆坡宣言中宣布通过东盟宪章。等,这些文件都是在主席国的主导下签订的,也以主席国本国地名命名。

东盟国防部长会议(ASEAN Defense Ministers’ Meeting,ADMM)就是在当时轮值主席国的推动下发起的。这一会议在2006 年首次举办,距1967 年东盟成立已40 年。如前所述,东盟会员国往往对国防等涉及国家主权核心内容的议案较为敏感,缺乏合作意愿,因此在很长一段时间里,东盟在国防领域的合作迟滞不前。2003 年,在时任轮值主席国印度尼西亚的积极努力下,各成员国就进行东盟国防部长会议一事达成共识,并将此决定写入2003 年东盟峰会发表的“巴厘第二协约”中。⑤参 见 Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers’ Meeting,https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Concept%20Paper%20for%20the%20Establishment%20of%20a n%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.此后,经过东盟各国政府间的协调,2006年举办了第一届东盟国防部长会议。①任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家采访内容。

东盟秘书处与东盟秘书长,协调国

东盟秘书处负责协调帮助各国进行协商合作,并非是掌管东盟一切事务的总管性机构。东盟与欧盟不同,欧盟机构凌驾于各国之上,负责对政策进行提议、立案和决策,最后强制各国施行。而东盟秘书处是协助处理东盟各项事务的辅助性机构,无权独立提出议案或进行决策,其权限仅限于在东盟范围内进行会议记录、文件管理、事务协调等。

东盟秘书处长期存在预算不足、人力紧缺的问题。各国提供给秘书处的经费有限且数额固定,难以供秘书处补充人力。②S.Simon,“ASEAN and Multilateralism:The Long,Bumpy Road to Community”,Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2 (2008),pp.264-292.秘书处负责东盟全年举办的各级会议共1000 多场,再加上近年来东亚地区多边会议的增加和东亚共同体建设议题的提出,秘书处负责的会议数量急剧增加。由于人力和预算不足,秘书处力量十分有限。

东盟秘书长((ASEAN Secretary-General)的作用也非常有限,可以说东盟秘书长的作用和定位更接近于“Secretary”而不是“General”。虽然东盟秘书长可以与各国首脑共同参与峰会,且可以享受与各国首脑同级别的待遇,但秘书长的级别实质上低于各国首脑而高于各国部长,相当于“部长+”。秘书长的职责是协助东盟轮值主席国履行其义务,协助主席国组织各项会议,确保东盟各项会议保持一贯性,顺利按照传统规制进行。

东盟秘书长的作用大小和重要程度随具体担任者的不同而在一定范围内变化。虽然秘书长的作用较为单一且有限,但由于具体个人的性格和意志不同,有时也存在秘书长为积极消除分歧提出创造性方法或提出创新性方案的情况。③相对较为积极的东盟秘书长典型代表有Rodolfo Severino(菲律宾,1998—2002)、Ong Keng Yong(新加坡,2003—2007)、 Surin Pitsuwan(泰国,2008—2012)等。对于已提出的议案,秘书长可以补充意见,也可以非正式向主席国提出议案,或灵活发挥其他作用。

东盟协调国由各成员国轮流担任,协调国的职能包:(1)代表东盟,在相互尊重和互利互惠基础上加强东盟同对话对象国的关系;(2)与主席国一同负责东盟与外部国家或机构之间的相关会议;(3)接收对话对象国和对话机构对东盟委员会的帮助。东盟协调国在东盟国家和区域外国家之间的协调方面非常重要,区域外国家的东盟代表部首先与东盟协调国进行接触协商,之后通过协调国将本国意见反映至东盟。④根据作者对早期曾被派往东盟代表部的韩国研究人员(C)的采访内容,区域外国家与东盟的交流,除了通过东盟秘书处,还可以通过负责协商当事国与东盟之间合作事项的官方正式渠道。例如韩国可以依次通过东盟—韩国联合合作委员会(ASEAN-Korea Joint Cooperation Committee)、东盟—韩国对话(ASEAN-Korea Dialogue)、东盟—韩国首峰会(ASEAN-Korea Summit)来实现与东盟的沟通。关于这些机构的具体功能,参见Lee Jaehyon,“25 Years of ASEAN-Korea Relations and Beyond:From a Slow Start to a Solid Partnership”in Lee Choong Lyon et.al.,ASEAN-Korea Relations:Twenty five Years of Partnership and Friendship,Seoul:KISEAS and KASEA,pp.193-196.

东盟与区域外国家之间进行协商时,正式协商与非正式协商同时进行的情况很多,在正式协商时往往还伴随着外部其他压力。例如2015 年东盟通过的关于治理人口贩卖的相关协约(convention),这一协约是由马来西亚带头提案的,它与一般的主席声明或宣言不同,在东盟内部国家之间乃至东盟与外部国家之间都具有法律约束力,但该协约的讨论遇到了很大阻力。当时,美国针对菲律宾提出强烈要求,希望东盟通过这项关于人口贩卖问题的协约,马来西亚是美国方面的协调国,在进行提案讨论时,马来西亚正与美国就加入跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership,TPP)进行商讨。在这种情况下,马来西亚难免受到美国在人口贩卖治理相关协约问题上的压力,最终,美国要求的这一协约在马来西亚的带头推动下得以通过。①任职于马来西亚战略与国际问题研究所的东盟问题专家(A)采访内容。这体现了外部压力对东盟内部协商的影响,也体现了协调国的作用与重要性。

在东盟内部有效推动议事决策的方法

建设韩国与东盟之间的合作制度,不仅需要韩国的意愿与努力,还需要东盟的认可与协助。韩国需要积极与东盟进行沟通说明,在所用资源最小化的同时充分获取东盟的支持,为此,韩国应制定明确清晰的计划。以上述东盟议事决策过程和特点为基础,本文针对“在东盟有效地推动议事决策”问题列出以下五条建议以供参考。

第一,加强与韩国进行直接接触的东盟对话协调国(coordinating)之间的关系,充分发挥协调国的作用。协调国是连接东盟与对话国的桥梁,是直接负责双方信息传递的重要窗口,协调国决定了韩国的信息能否高校准确地传达至东盟。正如前文所述,协调国在整个协商过程中能够发挥很大的影响,态度友好真诚的协调国对于韩国与东盟的交流是十分有利的。

协调国的任期是3 年,接下来若干年的轮换计划也会提前制定。名义上东盟各国一律平等,但各国能力不同,在东盟内部的影响力也有差别。韩国政府应该根据不同协调国的不同地位和特点制定不同的策略。如果韩国计划与东盟建设新的制度模式,或向东盟提出长期性课题等较大的议题,最好在东盟内影响力较大的国家担任协调国时提出,否则,即使是好的提案也可能因为协调国工作不力而难以推动。

在影响力较小的国家担任协调国时,韩国需要自身更加积极主动地行动。韩国应在提案中明确展示相关材料,阐明理论逻辑以及该提案中协调国和东盟的利益所在,以便于协调国向东盟阐释韩国的立场,获得更多的支持。不同国家偏好的提案主题不同,例如部分发展中国家对于合作开发相关议题更加积极,当对这些议题感兴趣且与韩国有合作意愿和合作能力的国家担任协调国时,深化经济合作或ITC 技术相关合作的提案就更可能顺利推动。

第二,向东盟进行提案时,要尽可能使东盟内部反对意见最小化,减少反对比争取积极的支持更重要。正如前文所述,东盟遵循协商与合议原则,以“全体一致同意”的方式通过决议,其实质是“不存在反对意见”,因此,强烈反对比强烈支持对于东盟决策的影响更大,与9 国强烈支持但1 国强烈反对的情况相比,1 国支持但9 国不发表意见(不反对)更有利于议案通过。

韩国在提案时要做好具体准备。在提案前要了解各国的要求和态度,梳理各国可能赞成和可能反对的关键点。特别是对于可能持反对意见的国家(例如在朝鲜问题上柬埔寨等国),应提前准备提供给该国的利益作为补偿。

第三,为使韩国的意志在东盟得到体现,韩国应制定长期计划和方针。虽然根据提案性质不同,审议过程有所差别,但一般情况下东盟内部协商过程都历时较长。韩国所关注的国防和安全议题涉及国家主权,较为敏感,将需要更多时间。

韩国作为区域外国家,与东盟商讨有关国防安全合作问题时,应首先与关系较好的若干国家建立非正式协商渠道,在这一过程中与其他东盟国家建立信任关系,明确为东盟各国带来的具体利益。日本为准备与东盟的国防长官会议,在10 年间举行了若干次非正式国防次官会晤,在建立了信任关系的基础上,直至南中国海问题尖锐化才正式开始定期举行日—东盟国防部长会议。①日本自2009 年起开始举办日本—东盟国防副部长级论坛,直至2017 年已举办9 届。在多年努力的基础上,2014 年日本与东盟在缅甸举办了第一届东盟—日本非正式国防部长会议(ASEAN-Japan Defence Ministers Informal Meeting),2016 年举办了第二届,2018 年该会议正式成为例行会议。ASEAN,“Overview of ASEAN-Japan Dialogue Relations”,http://asean.org/storage/2012/05/OverviewASEAN-Japan-Relations-As-of-8-March-2017.pdf.在国防等敏感问题上,韩国应先实现两者或多者间的小范围沟通,建立与这些国家紧密合作的基础,此后再以逐渐积累(building block process)的方式投入时间发展合作关系,同时通过非正式合作证明部分东盟国家正在受益,从而逐步获得扩大合作乃至实现制度化的空间。

第四,通过一定的财政支援和正式提案前的会议来扩大东盟专家、政府人员的共识,形成支持基础。当韩国意欲提出或促进某一提案时,不应急于正式提出议案,而应该首先在东盟范围以东盟专家、政府负责人为对象举行双轨或1.5 轨专家会议,针对项目或制度的具体执行、设计方案、预期效果等进行前期交流,加深与会者对于提案必要性的认识、争取积极的支持群体,扩大共识基础,并在此基础上进行一定程度的财政投入。通过此类会议和一定的财政支持,在各国形成能够支持韩国立场的专家团体和政府人士团体,进而在韩国正式提出相关议案时使其成为积极的支持力量。

第五,东盟秘书处虽然正式权限较小,但可以施加非正式的影响力,韩国对此应有足够的重视;此外,加强东盟代表部的力量也很有必要。正如前文所述,东盟秘书处正式的权限仅限于组织会议、文件管理、协助主席国与各国进行交流等。事实上东盟秘书处还拥有一些非正式规定的隐性职能。议案提交至东盟高级别会议时,主席国会要求秘书处相关部门进行讨论并提交相关资料。东盟秘书处虽然没有决策权,但能够以讨论意见的形式向主席国提出专家意见或遵循东盟惯例的重要建议,这也会对主席国产生重要影响。因此,有必要明确掌握东盟秘书处各领域负责人的情况,加强沟通,使其充分认识到韩国的立场,保持紧密的合作关系。

最近,韩国因推行“新南方政策”大大强化了韩国驻东盟代表部的组织力量,不仅扩大了人员规模,还赋予了代表部更大的裁量权,任命副部级官员为代表部大使,使驻东盟代表部实质上起到韩国驻东南亚使馆总部的作用。在此基础上,韩国驻东盟代表部的工作还包括:1)对东南亚地区大使馆进行调整;2)在地区多边合作事务中代表韩国进行协调。同时,驻东盟代表部原有职能也得到了强化,包括维持与东盟秘书处的关系,了解各领域高级别会议情况和各国负责人情况,保持与东盟协调国的紧密合作关系等。扎实建立与东盟秘书处的人际网络,对于在东盟顺利推进韩国提案非常必要。

第六,韩国在向东盟提起议案时,建议事先参考以下清单就提案进行讨论检查。该清单建立在前文所述的东盟议事决策特征和传统、决策程序、各机构正式或非正式权限等相关内容的讨论基础上,仅作为参考资料使用,具体负责该事务的部门可在此基础上进一步进行修改补充。

1.一般事项

韩国的提案是否有损于东盟中心性(ASEAN Centrality)?是否可能会使人认为该提案是由大国间接主导的?

提案是否就东盟整体利益以及各国各自利益进行了明确说明?

东盟各国目前以及将来需要负担的费用是否过多?

具体的负责部门是否支持韩国的提案?(例如,即使同样是经济问题,负责国内产业的部长会议或高级别会议往往不愿参与加重本国国内产业负担的自由贸易协定讨论,而对促进中小企业的讨论则可能十分积极。)

2.议题相关

在与外交安全国防等敏感话题相关的提案中,东盟各国能够获取的利益是否有明确说明?

韩国的提案是否含有影响各国国内政治(潜在的干涉内政)的含义?在此情况下是否充分说明了东盟各国能够获得的利益?

在与经济相关的提案中,东盟较发达国家是否也能获得足够的利益?

在较为复杂的经济一体化或FTA 等经济议题中,技术性说明(资料)是否准备充分?

在与经济相关的合作项目中,“东盟-X”的原则是否适用?

3.主题相关

是否与负责韩国方面的东盟协调国进行了充分的讨论和前期交流?

与东盟各国和主要国家的前期协商是否充分?

与东盟各国在前期协商时,是否与该国负责东盟事务的部门以及负责涉及韩国提案中具体事务的部门进行了充分交流?(例如,在谈论国防合作问题时,不仅要与当事国外交部的东盟负责机构协商,还要与该国国防部进行充分的业务交流。)

在东盟内是否有稳固的支持国家团体?

东盟内是否有国家强烈反对?

与东盟CPR 的交流是否充分?能否达成共识?

提案是否能够引起东盟主席国充分的关注?是否与东盟主席国的业绩或遗产(legacy)有所关联?

与东盟秘书处的交流是否充分?东盟秘书处是否充分理解该提案的重要性以及对东盟的利益?是否理解其中的技术性内容?

附录1 东盟内议事决策流程图

附录2 东盟共同体各部门会议

猜你喜欢
主席国秘书处高级别
成人高级别脑胶质瘤术后复发相关因素分析
学会秘书处工作人员参加省社管局2022年“每周一课”
学会秘书处工作人员线上参加省科协举办的科技大讲堂系列活动
学会秘书处参加CCS广州分社召开的辖区国内船设计质量研讨暨集中审图宣贯会
学会船史专业学组在秘书处召开研讨会
这一年主席国很忙
本 期 导 读