健全国有资产管理体系 加快实现“四个转变”

石建辉

摘 要：国有资产是物化的财政资金，是政府履职的物质基础。强化国有资产综合管理职能是财政贯彻落实党的十九大提出的“完善各类国有资产管理体制”的重要举措，对于提升财政资源配置效率、推进国有资产治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词：国有资产;管理体制

近年来，湖南省财政厅高度重视国有资产管理与改革，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省委省政府决策部署，建立健全了国有资产管理制度体系，规范了资产配置、使用、处置、清查核实等各环节管理，夯实了资产月报、年报、信息系统等工作基础，国有资产规模稳步提升，有效保障了行政事业单位有效运作和高效履职，有力推动了全省经济社会平稳健康发展。同时面对当前经济迈入高质量发展轨道、财政收支矛盾加大等新形势，湖南省财政厅调整工作思路，加快实现“四个转变”，更好地发挥财政综合管理国有资产的职能作用。

一、健全制度建设，夯实管理基础

1.构建国有资产管理体制，凝聚管理合力

一是根据“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理体制，确立了“财政部门――主管部门――行政事业单位”三层级管理，即财政部门综合监管，主管部门组织管理，单位履行主体责任，形成了各司其职、各负其责、齐抓共管的监管模式。

二是简政放权，授予主管部门在资产出租、处置等方面审批管理权限，适当提高备案和报批标准，进一步压实主管部门监管责任。为落实和扩大高校办学自主权，印发省属高校国有资产处置管理补充通知，高校可自主处置已达使用年限、应淘汰报废的资产，处置收益留归学校使用。

三是升级全省行政事业单位国有资产管理信息系统，实行资产卡片“一物一卡”信息化管理，初步建立“全面、准确、细化、动态”资产基础数据库，综合反映国有资产总量、分布结构及变动情况。

2.建立健全资产配套制度，约束管理行为

围绕财政部第35、36号令，出台《关于进一步规范和加强省级行政事业单位国有资产管理的通知》《省直行政事业单位国有资产配置管理办法》《省级行政事业单位国有资产使用管理办法》《省级行政事业单位国有资产处置管理办法》等系列规定，逐步建立涵盖资产全生命周期的制度框架体系，初步实现对资产从“入口”到“出口”的全过程监管。

一是加强配置与预算相结合。相继印发《关于做好年度资产配置预算编审工作强化国有资产配置管理的通知》和《湖南省直行政事业单位2018―2020年国有资产配置预算限额标准》，发布通用设备、办公家具、办公用房维修等三大类共计46项资产配置标准，规定预算上限、实物量限制和最低使用年限。将资产配置纳入部门预算编审“两上两下”范畴，加强限额以上和通用标准以外特殊资产配置审核，从资金源头上约束单位随意配备资产的行为，以存量制约增量，以增量调节存量。

二是严格资产日常使用管理。遵循权属清晰。安全完整、风险控制、注重绩效、物尽其用原则，对资产的自用、出租出借、对外投资等行为分类分项予以规范，切实保障单位履职和事业发展。全面加强对资产自用、出租、对外投资等三种行为的监管。对单位自用资产管理提出了 “五项制度”，即入库登记制度、无形资产管理制度、领用交回制度、日常清查制度、损失责任追究制度;对资产对外出租行为明确了公开竞价招租的总原则，设定了出租最长期限以及禁止出租出借的情形;对资产对外投资的条件、审批权限和风险可控提出具体要求等。

三是明晰资产处置操作规程。系统梳理单位申报、主管部门审核（审批）、省财政厅审批（备案）到资产处置实施完成、收益收缴的一般性处置程序，印发资产处置办法配套的操作规程，拟定处置申报函、处置申请表范本模板，详细罗列处置申报资料清单。突出抓好房屋、土地等重大国有资产有偿使用和处置，通过资产评估、现场勘查、媒体公示、专业技术鉴定等方式方法，严防国有资产流失。

3.清查核实行政事业资产，夯实管理基础

以“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求”为原则，精心组织开展全省3万余家行政事业单位国有资产清查工作，对行政事业单位基本情况、财务情况以及资产情况等进行全面清理和核查，指导单位建立健全内部国有资产管理制度，推动国有资产管理政策的落地实施。经过单位自查、中介机构专项核查、财政会同主管部门集中联审、整改落实，省级行政事业单位资产清查成效显著。截至2018年底，完成省级55个主管部门，193个二级单位的资产损溢事项认定，真正解决了一批沉积多年的历史遗留问题，有效促进了国有资产管理“活血化瘀”。 通过深入查找当前资产管理的突出问题和薄弱环节，为研究提出盘活资产存量的思路和措施奠定了基础。

4.牵头编制国有资产报告，公开管理情况

湖南省厅牵头会同有关部门建立了国有资产报告工作分工协作机制，克服国有资产监管职能分散、会计核算和统计制度不完善、基础数据薄弱等困难，两度报告了国有资产管理综合情况。2019年是湖南省专项报告行政事业性国有资产管理的第一年。为编好这本“明白账”，确保数据的真实、完整，前期举办了两期行政事业单位国有资产报表编报培训，省级一级预算单位和市县财政局资产管理人员350余人参与。开展了为期一周的报表集中会审，抽调精干力量组成5个会审团队，按照制发的审核要点对省直及各市州汇总数据现场审核，当场打分、当场纠错。基于报表数据，专项报告包含了全省行政事业单位国有资产的总量、分布和多维度的结构性数据，直觀展现了资产的全景图。

5.启动经营性国有资产改革，提升管理水平

推动以省委省政府两办名义出台了《湖南省省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管实施意见》，并先后制发多项配套文件，列明任务时间和目标，以管资本为主加强国有资本监管，稳步将省级党政机关和事业单位所办企业纳入经营性国有资产集中统一监管体系，推动国有资本做强做优。成立了由8个部门组成的工作联席会议，联席会议办公室设在财政厅。部署全面自查摸底，汇总上报企业名单，确定涉改总盘子。根据单位性质及所办企业经营范围、现状等不同，针对涉改企业分布相对集中、部分企业经营不善和遗留问题较多三个特点，拟定了分类推进总方案。目前已完成第一批涉改企业具体实施方案的报批。通过配套政策、细化流程、自查摸底等措施有力保障了经营性国有资产集中统一监管的顺利推进，取得了改革的阶段性成果。

二、实现“四个转变”，提升管理水平

1.摸清资产底数，实现从“粗放管理”向“精准管理”转变

摸清家底是规范国有资产管理的前提和基础。受历史情况复杂、产权划分不完整、会计核算基础薄弱、价值计量方法不一等多重因素影响，很多部门单位的国有资产底子没有摸清楚，有的甚至是一笔糊涂账，资产供给与需求信息不对称，导致部门单位之间资产分配苦乐不均，闲置浪费与短缺不足并存。要深入开展国有资产家底大清理、大盘点，做到资产范围全覆盖、资产统计全口径、资产动态全掌控，实现资产管理与预算管理、财务管理、价值管理的一体联动、精准对接。

一是加快推进全部国有资产大数据管理。借助大数据手段，全面摸清涵盖行政事业资产、国有企业资产、金融企业资产、自然资源资产等所有国有资产的“家底”，建立一本动态调整、实时更新的“台账”。在“湖南电子财政”核心业务系统中内嵌统一的国有资产管理信息系统，全面完善和优化现有资产数据库，加快实现传统资产管理向智能化数字管理转型。立足资产的实物与货币双重形态，按照“一物一卡”的管理要求，逐一完善资产底层数据卡片信息，明确每项资产的价值、用途、使用状态、位置等详细信息。

二是推动将公共基础设施等行政事业性国有资产纳入单位核算。按照新政府会计制度改革要求，压实部门单位主体责任，合理划分设施类别，加快规范会计主体对公共基础设施等行政事业性国有资产的会计核算，在单位财务报表上全面反映国有资产状况。逐步丰富和完善公共基础设施等各类资产管理的制度体系和内控机制，防控资产监管风险。

三是推进资产配置标准体系建设。进一步优化新增资产配置预算编报审核机制，实现资产配置与预算编制、政府采购同计划、同批复、同管理，促进资产的公平合理配置。在通用设备资产配置标准基础上，探索制定分部门、分行业、分类别的专项资产配置标准，为预算编审提供科学依据，充分发挥资产管理对预算管理的基础性支撑作用。

2.唤醒沉睡资产，实现从“静态管理”向“动态管理”转变

长期以来，部分单位在国有资产管理上仍存在“重资金、轻资产” “谁购置、谁占有” “只看增量、不管存量”等认识偏差，有的将单位资产视为“自留地”规避监管，形成监管的空白地带，导致大量资产超标配置、闲置浪费甚至流失。今后，要把盘活国有资产作为拓宽收入来源、节约财政资金、提高监管效能的重要抓手，下大力气把沉睡的资产唤醒，让静态的资产流动起来，同时将那些脱离监管的资产管住管好，实现资产的价值提升、循环利用和统一监管。

一是以处置盘活实现资产价值变现。按照《预算法》要求，将国有资产处置收入及经营收益上缴财政，纳入“四本预算”统筹管理，让资产和资源变资金或资本，最终回流国库，实现资产、资源、资金、资本的盘活转化和良性循环。对那些超标准配置、低效运转或长时期闲置的资产进行整合利用，及时调整用途，不能调整的要抓紧处置变卖;对超标准配置资产及时清理腾退;对适宜市场化处置的闲置资产，统一进入公共资源交易平台公开处置，收益统筹用于经济社会事业发展。对短期内难以出售变现的经营性资产，探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成可持续资产收益。

二是以共享共用提高资产利用效率。加快建立行政事业单位资产共享共用机制，避免资产重复配置、闲置浪费。可学习借鉴南京、成都等地的“网上虚拟公物仓”制度，通过电子公物仓平台聚集同类闲置资产信息，定期更新发布可供调剂资产清单，统一管理、统一调配，打通部门资产调剂通道，实现资产反复循环利用，有效减少财政在资产新增配置上的开支。

三是以统一监管提升资产管理效能。针对当前行政事业单位所办企业政企不分、监管缺位、资本运行低效等问题，采取脱钩划转、市场化处置等方式，加快推进省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管。对脱钩划转的企业，纳入统一监管平台，实行国有资本经营预算管理;对保留和市场化处置的企业，将国有资产收益和处置收入按规定纳入部门预算管理。

3.强化绩效导向，实现从“合规管理”向“绩效管理”转变

过去在日常管理中更多关注的是资产配置、使用、处置的规范性，对资产的效益性考量不多。资产作为宝贵的政府资源，既要注重安全使用和合规管理，也要按照全面预算绩效管理的要求，稳步提升其配置效率和使用绩效。

一是加快出台资产绩效管理制度。突出财政部门资产综合管理职能，围绕资产配置、使用、处置、收益等关键环节，由财政部门牵头建立涵盖资产绩效目标管理、资产绩效运行监控、绩效评价组织实施以及评价结果应用等各环节的管理制度和操作规程，确保使资产绩效管理有规可依、有章可循。

二是科学设计资产绩效指标体系。研究设定定量和定性相结合的资产管理绩效通用指标框架，合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系，指标设置既要科学全面，又要便于实际操作。在通用指标体系基础上，与各行业资产主管部门共同研究增设符合行业特点的个性化指标，逐步构建分部门、分行业、分领域的资产管理绩效指标体系。

三是強化资产绩效评价结果运用。由财政部门牵头，以预算年度为周期对国有资产使用绩效开展年度考评。逐步公开部门单位资产绩效评价结果，建立健全资产绩效与资产配置、部门预算挂钩机制，引导部门单位既要将国有资产管“住”，更好把国有资产管“好”。加强财政审计联动，将资产绩效不合格单位作为财政、审计等重点监督对象，督促其切实加强整改。推动将国有资产管理纳入政府绩效考核、领导干部离任审计重要内容，对资产闲置、浪费、流失严重的，坚决予以问责。

4.落实报告制度，实现从“封闭管理”向“透明管理”转变

建立健全向同级人大常委会报告国有资产管理情况相关制度，既是加强人大监督的客观要求，也是完善国有资产管理体制的关键举措。2018年，湖南省首次向省人大常委会报告金融企业国有资产管理情况和全部国有资产综合管理情况;2019年，在综合报告基础上首次专项报告了全省行政事业性国有资产管理情况。目前，全省已有13个市州建立国有资产报告制度，预计2020年将实现全省所有市州、县市区全覆盖。下一步，要以落实国有资产报告制度为契机，加强部门统筹协调，逐步改变过去资产管理各管一块、分散独立、封闭运行的状况，加快构建横向到边、纵向到底、开放透明的国有资产监管格局。

一是健全“横向”协调机制。财政作为国有资产监管的总牵头部门，要牢牢掌握主导权和主动权，牵头建立国有资产报告联席会议制度，细化明确涉资部门的监管边界和职责分工，并压实各自监管责任，加快形成国资大监管格局。加快推进资产管理部门信息互通共享，打破资产信息“孤岛”，逐步实现国有资产全口径报告。加强部门协调联动，及时解决资产报告工作中出现的问题，认真做好人大所提审议意见的整改落实。

二是健全“纵向”沟通机制。采用“大集中”模式加快建设省市县三级资产管理信息系统，并实现与财政部的无缝对接。加强资产管理集中业务培训，指导帮助市县财政部门做好资产年报编制工作，并加强与上年度数据的比对分析，为下年度资产报告提供数据支撑和决策依据。继续推进行政事业单位国有资产月报、年报工作，夯实资产管理数据基础。

三是健全“全社会”监督机制。国有资产全民所有，也必然需要接受全社会监督。要树立“人人都是国有资产管理员”的理念，调动社会各方加强国有资产监管的积极性。建立健全资产管理公示制度，国有资产综合报告和专项报告及时向社会公开，向老百姓交出一本“明白账”。主动将落实人大审议意见的整改结果向社会公开，倒逼各级各部门进一步强化资产监管职能、提升资产管理水平。

（责任编辑：刘海琳）