福建省农村幸福院建设的制约因素与对策

罗格莲 林瑾文 潘志斌 周津

[摘 要] 通过对福建省农村幸福院建设现状的调查，分析存在的问题和制约因素，并提出相应的解决措施，确保福建省农村幸福院均衡、健康、持续发展，为解决农村养老问题提供支持。

[关键词] 农村幸福院;资金;人才;政策

[中图分类号] D669.6 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）01-22-4

农村幸福院是探索农村养老服务的新型模式，目前已在全国普遍推行。近年来，福建省农村幸福院建设展现出蓬勃生机，但发展过程中还存在一些不容忽视的问题，这些瓶颈和短板严重制约着农村幸福院的健康发展和正常运行。

1 福建省农村幸福院发展现状

随着农村青壮年大量进城务工经商，少年儿童普遍进城就学读书，农村“空心化”程度不断加剧，农村独居老人的养老问题已成为严重的社会问题。我国65%的老人生活在农村，农村留守老人已近5 000万人，占农村老年人口的37%[1]。2018年末，福建省常住人口中65岁及以上人口为355万人，占比9.0%，其中约75%老年人口生活在农村[2]。由于农村养老资源匮乏与条件限制，而且福建省偏远山区偏多，农村老年人的养老困境更为突出。

1.1 福建省高度重视农村幸福院建设

2014年，福建省民政厅、财政厅联合发文，要求加快推进农村幸福院建设。截至2017年年底，福建省已建好幸福院6 689所，农村养老设施覆盖率达47%。据福建省民政厅统计，截至2018年年底，福建省已建成农村幸福院8 008所，农村养老设施覆盖率达53%，预计2020年将覆盖60%的行政村[3]。2019年，福建省民政厅出台《养老服务补短板2019年行动方案》，又计划新建500所农村幸福院，就农村养老服务设施（村级老年人活动中心、居家养老服务站）而言，建制村覆盖率提高至55%以上[4]。并强调养老事业补短板工作，坚持统筹城乡养老服务体系建设，将养老资源向老区、山区、贫困地区倾斜[5]。

1.2 福建省农村幸福院建设取得长足发展

目前，经济条件好、资源丰富的地方，农村幸福院基本实现“六有”（有固定场地、有设施设备、有服务内容、有人员队伍、有管理制度以及有筹资渠道）以及能正常开放运行，农村幸福院的主要功能体现比较充分。特别是在沿海经济发达地区和旅游资源开发较好的地区，农村幸福院的持续发展活力较强。有些已开办全托型、半托型幸福院，大部分均达日托型水平，能为老年人提供就餐等日常照料服务和文化娱乐活动。总之，福建省农村幸福院建设已成规模，总体发展势头良好。

1.3 福建省农村幸福院建设存在的不足

由于福建省区域差别较大，整体发展水平很不均衡，尤其在相对偏远贫困的山区，农村幸福院建设处于较低水平。一是建院层次偏低，场地狭窄，结构不全。有些因资金不足或场地受限，农村幸福院初建规划就未考虑老年人入住和就餐问题，仅设置娱乐活动场所。这种结构性缺陷，造成今后无法扩容发展，功能局限性难以克服。二是服务内容单一，养老功能欠缺。困难地区的农村幸福院，大部分仅提供文化娱乐场所，不能提供就餐等日间照料服务，难以形成老年人聚集效应，农村幸福院功能发挥极不健全。三是管理脱节，服务功能难以正常发挥。有些幸福院虽然器材配置较全，但是因缺乏管理人员，老年人不会使用音响等设备，或者因使用不当造成设备损坏或故障。有些农村幸福院甚至在建成验收后即处于半关闭状态。上述状况在贫困山区较为普遍，大部分农村幸福院远未发挥应有的作用。

2 制约福建省农村幸福院建设的主要因素

农村幸福院是特殊历史阶段的产物，必然与我国乃至福建省当前经济文化发展不平衡、不充分密切相关，综合分析影响和制约福建省农村幸福院建设的主要因素可概括为“四个缺失”，即四大“短板”。

2.1 后续资金保障缺失

偏远困难山区的乡村多为“空壳村”，无村财政收入，农村幸福院建成后缺乏后续资金支撑其正常运行，虽然设施设备基本配置到位，但农村幸福院只能成为摆设，不能发挥应有的作用。有的即使勉强开放一两个活动项目，也只有少数老人偶尔进入农村幸福院打打麻将而已，大部分设施设备处于闲置浪费状态。

首先，政府不能提供农村幸福院后续运营的专用经费支持。目前，政府投入仅为农村幸福院硬件设施设备一次性投入，建成后完全取决于村级组织能否提供后续运营所需费用。

其次，偏远贫困山区村级组织缺乏资金来源。这些行政村多半无村财政收入。以福州市晋安区日溪乡为例，全乡12个行政村均为“空壳村”，无任何村办企业和其他收入来源，根本无法提供后续资金支持。

最后，困难地区因条件限制，创收条件薄弱。偏远贫困山区多为“三无”乡村，即无旅游资源、无土特产品、无城市辐射效应（远离城区），客观上造成创收乏力。

2.2 村級组织动力缺失

村“两委”本应成为农村幸福院的管理主体，但由于缺乏相应的激励约束机制，加之客观条件的限制，大部分村干部对农村幸福院建设及发展持消极、悲观态度。

首先，农村幸福院管理运行状况未纳入村“两委”绩效考核。目前，农村幸福院的组织管理工作纯属“软指标”，缺乏刚性约束，村干部可做可不做，做好做坏一个样。由于上级监管缺位，激励约束机制尚未形成，村“两委”普遍缺乏责任感。

其次，村“两委”普遍存在畏难情绪。由于困难地区条件较差、财力匮乏，村干部缺乏信心，态度消极，对农村幸福院建设与管理基本处于被动应付状态，缺乏主动作为的积极性。

最后，农村幸福院管理缺乏规范程序。由于农村幸福院是新生事物，且类型多样，缺乏统一标准，服务管理内容和运行状态差异较大，村级管理无章可循，有些村干部感到无所适从，管理盲目，处于消极等待观望状态。

2.3 人才技术保障缺失

农村幸福院的多功能、服务内容的多项目、管理内容的多环节，要求提供相应的人才技术保障，但目前农村地区难以提供以下保障。

2.3.1 现代网络技术和音响技术人才短缺。农村幸福院配置的电脑与智能音响设备，既需要技术人员指导使用，更需日常维护管理。由于农村青壮年和学生绝大部分生活在城市，剩下的老年人文化水平普遍偏低，缺乏自助服务能力。

2.3.2 医疗卫生服务人才短缺。目前，有些行政村虽有卫生员，但由于不脱产，加之专业水平局限（因工作环境和工作待遇限制，农村几乎没有大中专院校毕业的专业医护人员），并不可能提供全天候、全方位的医疗服务。有的偏远乡村因人口偏少，医务室亦已取消，农村留守老人多为慢病缠身的年老体弱者，农村医护水平已难以满足最低需求。

2.3.3 服务管理人员短缺。由于农村留守老人文化低、能力弱，加之村干部忙于日常村务工作，对农村幸福院关注不够、用心不多，加之农村幸福院缺乏专业管理服务人员，既无人员对农村幸福院进行规范化管理，也无组织者组织宣讲、授课、文体等文化活动，老年人只能自发进行简单的纸牌、麻将娱乐活动，缺乏丰富多彩的娱乐活动，农村幸福院的文化设施大部分弃之不用。

2.4 法律制度保障缺失

由于农村幸福院建设尚处于探索实践阶段，政府介入程度偏低，运行过程的法律保障尚未跟进，后续监管相对薄弱，与公办敬老院和民办老年公寓等养老机构相比，具体运行中的权责关系缺乏法律依据。

2.4.1 运行中的权责关系不明晰。作为管理主体的村“两委”以及接受农村幸福院各项服务的老年人，双方权力、责任和义务尚未明确界定，也缺乏法律依据，实际上存在合法性危机[6]。

2.4.2 运行管理缺乏法律规范。农村幸福院如何依法运营、依法管理，目前还是空白。特别是发生意外纠纷，如何依法处置可能还有许多盲点。

2.4.3 法制宣传跟进不到位。农村幸福院建成运行后，相应的法制宣传滞后，尤其是针对性的法制宣讲欠缺，造成村“两委”法律意识淡薄、法律知识欠缺，以致心存顾虑，担心发生问题担责而不作为。这也是经济发达地区半托型、全托型农村幸福院极少的重要原因。

3 促进福建省农村幸福院持续健康发展的对策

上述四大“短板”不解决，农村幸福院建设的前期投入必然落空，无法产生预期的效果。2019年，福建省提出将养老服务列入“补短板”的四大领域之一，正在采取措施加大力度推进。笔者认为，农村幸福院建设的“短板”是养老服务领域短板中的“短板”，应抓住契机乘势而上，推动农村幸福院的“补短板”工作。

3.1 “输血”与“造血”互补，疏通资金渠道

3.1.1 财政补贴向贫困山区幸福院倾斜。目前条件好的乡村具有可靠的资金来源，基本可以维持农村幸福院的正常运行。政府有限的财力应集中起来对贫困山区幸福院给予补贴。据调研分析，福建省村级财政空白或相对困难的约占50%，按福建省幸福院8 000个测算，应予补贴的约4 000个。如果各类补贴停止向条件好的农村幸福院“撒芝麻”，集中起来补贴贫困山区幸福院，则资金相对可观，基本可以维持其最低运行水平。有关资料表明，强政府支撑型幸福院年人均运营成本为0.10万～0.33万元[7]。如果餐饮支出由老人150元/（人·月）缴费弥补，加之县级政府每人补助350元/（人·年），再加上省级平衡资助，所剩资金缺口由村委解决，其负担基本可以承受。

3.1.2 把贫困村幸福院的帮扶纳入扶贫计划。从共生理论的视角看，扶贫与贫困地区幸福院的帮扶具有密切的关联性。按照共生理论的扩展应用，探索不同事物之间是否具有共生关系，要考虑共生单元、共生环境、共生模式、共生界面4个基本要素[8]。农村养老保障与农村的扶贫工作拥有相同的政策制度环境、相同的经济环境和相同的作用主体，二者存在共生关系。基于共生理论，困难地区农村幸福院的帮扶与贫困老年群体的脱贫存在依存关系。办好农村幸福院，按经济困难的农村老人低成本享有养老服务，即实现农村养老保障与扶贫目标的统一。因此，把贫困地区幸福院的帮扶与扶贫工作对接，实现二者联动，有利于改变农村幸福院运行困境。为防止“漫灌式”扶贫[9]，可对所帮扶农村幸福院的服务对象进行条件甄别，对经济状况明显不符扶贫标准的，按收费标准区别对待，以确保不失扶贫的精准度。

3.1.3 鼓励慈善机构、社团多元化“输血”补助。农村养老是社会养老的重要组成部分，也是最为薄弱的领域。可通过市县区民政部门和老龄办等机构有序规范地组织社会公开募捐，建立农村幸福院扶持专项基金，并统一分发到困难山区幸福院，作为维持其运行的专项补贴、专款专用。也可联系有意向的企业进行共建、单项资助。

3.1.4 帮助贫困村“造血”自助。为确保贫困山区农村幸福院可持续发展，除上述两项“输血”措施外，应立足于提高贫困村的创收能力，激活其“造血”功能。首先，盘活农村闲置土地设立“老人田”[3]发展适老性农业，组织农村年轻老人种植养殖供给农村幸福院老人食堂，并引导鼓励外出务工青壮年轮流定期回村义务帮助打理“老人田”。其次，福建省农村毛竹、木材等自然资源丰富，可通过培训建立互助合作社，组织相对年轻的老人编制竹木、根雕工艺品以及栽培花卉、盆景以实现创收。最后，可引导鼓励民企开发投资，利用农村各类自然资源，依法有偿开发旅游观光、休闲度假项目。

3.2 激励与约束同步，强化动力机制

在提供外部财力扶持的同时，应着力激发村级组织办好农村幸福院的积极性，强化其内在动力并形成必要的激励约束机制。

3.2.1 提升高度，融合发展。在老龄化社会不断加剧、农村养老事业十分薄弱的情况下，各级政府应将农村幸福院建设置于乡村振兴战略的高度，与农村经济发展相融合，与美丽乡村建设相融合，使之内实外美协调发展、同步推进。为此，必须建立综合考核评价体系，形成有效的激励约束机制和相应的上下互动机制，增强乡村兩级组织的内生动力。

3.2.2 “双定”明责，“两委”同担。“双定”，既定目标、定责任。应明确规定只要农村幸福院建成，设施设备配置基本齐全，就必须创造条件开办运行，为老年人提供应有的服务;村主任和村支书同为第一责任人，农村幸福院工作纳入村两委年度工作计划，有目标、有措施、有落实、有总结。

3.2.3 “双评”考核，绩效挂钩。“双评”，即上级考评、群众测评。乡镇一级政府应每年定期对农村幸福院运行状况和村“两委”负责人作为情况进行考评;同时，组织老年人和村民代表对村干部履职情况进行测评。“双评”结果直接与村干部津贴挂钩，对履职不力的适当核减其津贴，履职到位、成绩突出的应予通报表扬并适当奖励，同时可将考评结果与各项评先挂钩。

3.3 引导和鼓励并举，改变人才困境

3.3.1 借鉴支教模式，外引人才。教育系统的支教模式，在一定程度上改变或缓冲了许多边远地区教育人才短缺的问题，实践证明完全具有可行性、实效性。农村幸福院建设的人才短板也可借鉴这种方式，通过制定相关政策引导鼓励老年护理、老年服务与管理、康复治疗技术以及其他医疗卫生类专业的大中专毕业生到贫困山区幸福院“支医”，为农村老年人提供日常的医疗卫生服务，同时可惠及全村村民。

3.3.2 借助网络资源，对接医疗机构。目前，福建省大部分山区已覆盖铺设网线，均已联网。应着眼于“跨界合作”[10]，整合资源，解决农村医疗资源匮乏的问题。可通过协商与政策扶持，与市县乡医疗机构对接，建立农村远程问诊系统，把城里的部分医疗资源“搬”到乡下来。在农村幸福院或村医务室设立远程问诊设施设备，即可对老年人和村民提供更多更好的医疗服务，也有利于“支医”人员专业能力的提高。

3.3.3 借力内部互助，整合现有资源。乡村已有的卫生人员虽然大多数未经过专业系统教育，但经多年培训和实践，具有丰富经验可提供日常的医疗卫生服务。应将已设的乡村医务室搬到农村幸福院，在方便老年人养老的同时保证其他村民共享。在文化娱乐活动方面，如果农村幸福院场地宽裕条件具备，也可将村里其他文化活动设施设备集中到农村幸福院，在共享资源的同时有利于组织带动老年人的文化活动，增强农村幸福院的活力。目前，已有许多乡村在幸福院放电影、办演出、搞比赛，极大地丰富了老年人的文化生活。此外，每年寒暑假学生随父母回村，应鼓励引导他们到农村幸福院开展义工服务和文化活动，进一步增强农村老人的幸福感。

3.4 规范与监管跟进，保障运行有据有序

3.4.1 出台相应法规，确保有法可依。农村幸福院在福建省乃至全国已呈蓬勃发展之势，抓紧组织专家学者制定一套相应的法规，界定管理主体和服务对象的权责，明确相关各方的权利义务，规范各方行为很有必要，也势在必行。鉴于农村幸福院正处于摸索实践中，性质又介于公办与民营养老机构之间，属自助、互助相结合的新形态，可在专题调研基础上广泛征求各方意见，先推出暂行办法（条例），在试行中不断改进完善，待成熟后再定型。

3.4.2 总结既有做法，指导参考借鉴。多年来，公办民营养老机构已经形成的规范性做法，包括遵循的相关法规，目前完全可以参照吸收，运用到农村幸福院的管理中。近年来，各地农村幸福院在实践中初步形成的界定权责、约束各方的做法，有些也已被民间接受，县乡两级政府可介入总结梳理，形成指导性意见，帮助农村幸福院合理运用。例如，农村幸福院的管理制度、村委会的管理职责、接受服务的老人的权利和义务等权责约定，包括签订协议、承诺书与具体要求等，皆可去粗取精、修订完善，作为现阶段有关法规尚未出台前的过渡办法，弥补当前无法可依的空白现象。

3.4.3 加大介入力度，加强运行监管。各级政府对农村幸福院建设要克服一劳永逸思想，建成后应坚持“扶上马、送一程”，尤其是县乡两级政府，要充分介入农村幸福院运行过程，跟踪监管，特别要加强法律指导、司法服务，及时发现问题，采取防范措施，把检察指导、制度完善、纠纷调解等服务贯穿于农村幸福院运行全过程。并在过程中发现问题及时通报，引以为戒，发现好的做法及时推广，带动面上。

总之，通过逐步补齐“四个短板”，实现贫困山区农村幸福院可健康持续发展，使之真正具备日间照料、医疗卫生服务、文化娱乐活动三大基本功能，逐步向半托型、全托型全方位服务方向发展，使农村幸福院实至名归。当然，农村幸福院“补短板”是一个庞大的系统工程，必须整合各方力量才能奏效。首先是各级政府的重视和关心支持，其次是社会各界的热心参与，最关键的是村委两级班子的責任担当与进取精神和作为能力。只要各方形成合力，福建省农村幸福院建设就可取得长足的进步。

参考文献

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