几内亚苏阿皮蒂项目移民安置实施管理模式

杜安康，高 甫，郭亮辉，史伟亮

(中国水利电力对外有限公司，北京 100120)

1 水库移民面临的困难和挑战

水库移民是因水利水电工程建设而产生的、非自愿性的从移民居住地迁移到其他居住地的一类特殊群体。水库移民政策通常分为三类：一，以美国为代表的由移民自己决定去向的移民政策，其适用于发达国家；二，以非洲为代表的集中安置的移民政策，该政策适用于发展中国家；三，以注重非政府机构和公众参与的世界银行模式移民政策，它强调在尽可能情况下避免或减少移民[1-2]。

世界各国的水库移民，均面临着极大的困难和挑战：第一，移民有浓厚的故土情结，难以割舍世代生活的家园，移民被动性强；第二，安置区人口密度大，超出安置区土地或其他自然资源的承载能力；第三，移民与非移民收入差距拉大，导致移民群众心理不平衡，影响库区的安全和社会稳定。

综上所述，水库移民是一项庞大复杂的系统工程，也是一个世界级难题，涉及社会、政治、经济、资源、人口、民族、宗教、文化、心理诸多领域。

2 苏阿皮蒂项目移民的规模及特点

几内亚苏阿皮蒂水利枢纽工程(以下简称“苏阿皮蒂项目”)是中国长江三峡集团有限公司(以下简称“三峡集团”)所属中国水利电力对外有限公司(以下简称“中水电公司”)在西非几内亚投资的第一个大型水电站，水库正常蓄水位为210 m，相应库容约63亿m3，相应库区面积达262 km2。移民涉及几内亚4个省、5个县、102个村庄，共计13 507人，移民数量占目前几内亚总人口的0.12%。

几内亚苏阿皮蒂项目移民具有：一，移民规模大，涉及范围广，移民周期长；二，没有户籍制度，库区人口及实物指标调查面临极大的困难；三，缺乏完整的移民法律法规体系和大规模的移民经验，移民工作实施难度大；四，经济发展水平落后，移民文化水平和生活水平低，生产生活严重依赖耕地。

苏阿皮蒂项目移民是三峡集团中水电公司在海外实施的规模最大的移民工程，库区移民能否按期完成，不仅直接影响苏阿皮蒂项目按期竣工发电的目标，也关系到几内亚区域政治和经济的稳定。因此，移民工作的艰巨性和紧迫性，是苏阿皮蒂项目开发实施面临的主要挑战之一。

3 苏阿皮蒂项目移民安置实施管理模式

根据苏阿皮蒂项目移民的规模及特点，三峡集团中水电公司因地制宜，探索出一整套移民安置实施管理模式。

3.1 科学论证苏阿皮蒂大坝正常蓄水位

正常蓄水位是水电站水库最重要的指标，决定水电站工程的规模、效益、投资费用及库区淹没面积等特性。随着正常蓄水位的提高，水电站的出力、装机容量及多年平均发电量均相应增加，但大坝造价及水库移民投资也会相应增加[3]。

2015年1月，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨询公司编制了苏阿皮蒂水电站社会和环境影响评价报告，建议库区正常蓄水位设定为230 m。苏阿皮蒂大坝正常蓄水位与发电量和移民人口的特性关系见图1。

图1 苏阿皮蒂大坝正常蓄水位与发电量和移民人口的特性关系

从图1中可以看出，当苏阿皮蒂大坝正常蓄水位超过210 m时，苏阿皮蒂水电站与下游凯乐塔水电站的联合发电量增速变缓；同时，苏阿皮蒂库区移民总人口急剧攀升。当正常蓄水位为230 m时，苏阿皮蒂库区移民人口达48 000人，是210 m正常蓄水位对应移民人口的3倍。

三峡集团中水电公司经过科学论证，综合考虑苏阿皮蒂水电站和凯乐塔水电站的发电效益和移民总投资，苏阿皮蒂大坝正常蓄水位确定为210 m，保证了苏阿皮蒂和凯乐塔水电站的发电量，最大限度地减少了移民规模，降低了移民投资成本，实现了资源的最优配置。

3.2 深入参与苏阿皮蒂项目移民管理

水库移民工程，涉及面广、时间跨度长、操作难度大，必须兼顾国家、集体和个人的利益，并权衡当前利益和长远利益。水库移民属水库所在国政府的主体责任，政府是水库移民的发起者、组织者、实施者和管理者。

苏阿皮蒂项目是三峡集团中水电公司以PPP模式开发的大型水电站，三峡集团中水电公司既是苏阿皮蒂项目的EPC承包商，也是苏阿皮蒂项目的投资方，持有苏阿皮蒂项目49%的股权。因此，三峡集团中水电公司与几内亚政府联合成立苏阿皮蒂合资公司，共同对苏阿皮蒂项目的移民、建设和运营进行管理。为了更好地统筹移民工作，苏阿皮蒂项目特许经营协议中设置了移民工作责任条款，条款中规定几内亚政府是苏阿皮蒂项目移民工作唯一的责任主体，明确了几内亚政府在苏阿皮蒂项目移民工作中的主导地位和主体责任。几内亚政府熟悉苏阿皮蒂库区的自然环境、民风舆情，在收集信息、移民动员、确定补偿标准、安置点规划设计中更方便与移民进行沟通，可以提高工作效率，避免出现因沟通不畅造成的冲突和恶意对抗。在财务方面，在不超过苏阿皮蒂移民总投资限定的范围内由苏阿皮蒂合资公司承担移民实施过程中的费用，一方面保证了移民工作的资金来源，形成强有力的财务保障，确保移民工作与工程建设的进度匹配，使项目得以顺利实施；另一方面苏阿皮蒂合资公司通过支付相关费用，对移民的开支进行监督监控，及时掌握移民工作的动态和资金流向，确保移民费用花到实处，惠及苏阿皮蒂库区移民。

鉴于几内亚政府缺乏修建大型水电站大规模移民管理的经验，为确保苏阿皮蒂项目移民安置的进度满足大坝蓄水节点计划，苏阿皮蒂项目实施之初，三峡集团中水电公司与业主成立了联合工作组，共同对苏阿皮蒂项目水库移民进行全面深入的管理。联合工作组成立后，三峡集团中水电公司深入参与了苏阿皮蒂项目移民实物指标调查，安置点规划设计，安置点工程施工及搬迁安置，移民补偿款的发放及后期跟踪扶持等全过程，并与业主全面统筹苏阿皮蒂项目的移民资金分配，合理控制移民成本。联合工作组规范了苏阿皮蒂项目移民工作的流程，极大地提高了移民工作的效率；同时，有效避免了国际社会和NGO组织的不良舆论，保证了苏阿皮蒂项目移民工作的公开透明，移民工作全程得到全社会的有效监督。

3.3 聘请第三方机构编制移民再安置行动方案

为确保苏阿皮蒂项目移民工作体现公开、公平、公正的原则，几内亚政府聘请TRACTEBEL ENGINEERING工程咨询公司对库区内的人口、房屋、树木等实物指标及家庭结构、社会关系等进行了调查统计，业主及三峡集团中水电公司组成的联合工作组全程参与了实物指标调查；TRACTEBEL ENGINEERING工程咨询公司根据实物指标调查结果，编制了苏阿皮蒂项目移民再安置行动方案，作为指导苏阿皮蒂项目移民工作的纲领性文件。

联合工作组对苏阿皮蒂项目移民再安置行动方案进行了系统的解读、分析和论证，结合苏阿皮蒂项目移民的实际情况，编制了苏阿皮蒂项目移民再安置行动方案审核报告，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨询公司根据联合工作组编制的审核报告对移民再安置行动方案进行了修订，形成切合几内亚实际、可操作性强的移民再安置行动方案。

3.4 公众参与移民安置点的选址及规划设计

水电工程移民安置点的选址和规划设计是一项复杂的基础性工作，涉及移民、安置区居民及地方政府各方的利益。为实现和谐移民的目标，让公众特别是移民参与到安置点选址决策和规划设计中，可以保证各方的利益，力求移民安置点的选址和规划设计的决策过程公平合理。

移民安置点的选址和规划设计有两个约束条件：①局部约束条件，即各安置点的环境容量；②全局约束条件，即移民的行政分布及民族、宗教信仰。

在综合考虑社会、经济和生态效益的基础上，移民联合工作组制定了苏阿皮蒂项目移民安置点选址决策评价指标体系(见表1)。

表1 苏阿皮蒂项目移民安置点选址决策评价指标体系

根据苏阿皮蒂项目移民安置点选址决策评价指标体系及库区内的移民规模，联合工作组初步选取20个移民安置点。结合移民安置点选址和规划设计两个约束条件，联合工作组广泛征求库区内移民代表及地方政府的意见，让公众充分参与到移民安置点的选址和规划设计中，通过反复讨论和分析论证，共确定18个移民安置点(见表2)，各移民安置点的分布见图2。

表2 苏阿皮蒂项目移民安置点

注：剩余9个半淹没村，共88户，793人本村就近安置或自主迁移。

图2 苏阿皮蒂项目移民安置点分布

在安置点规划设计过程中，充分尊重移民的生活习惯和宗教信仰，根据村民的意见对安置点的布局、房屋户型、公共设施的类型和面积进行规划设计。每个安置点共规划5种户型的房屋；同时，在安置点内规划了市场、学校、清真寺、卫生所、水井等公共设施。

3.5 多元化模式实施移民安置

如上文所述，由于各国国情与行政管理体制不同，水库移民安置实施管理模式分为自主迁移模式，集中安置模式和公众参与模式三种。每一种模式均有一定的局限性，不同的模式适用于不同的国家。

联合工作组经过详细的调查分析研究，库区内3.86%的移民希望自主迁移至其他地区。联合工作组因地制宜，采取多元化移民安置模式，在苏阿皮蒂项目移民管理中创新性地融合上述三种安置模式：①对自主迁移的人口采取现金补偿的方式，由移民确定移民居住地，并自行解决房屋、耕地或工作问题；②对库区内的全淹没村采取集中安置的方式；③半淹没村采取本村就近安置的方式。同时，为集中安置和就近安置的移民分配耕地，发放6个月粮油补贴及树木、农作物、附属建筑物补偿款，并进行后期跟踪扶持，即开展农业、畜牧业、手工业扶持等。同时，鼓励公众参与安置点的选址和规划设计。通过上述三种移民安置实施管理模式，既充分尊重了移民的意愿，又最大限度地减少了移民遗留问题。

3.6 应用LIDAR技术界定库区边界线

苏阿皮蒂库区正常蓄水位为210.00 m，5 000年一遇校核洪水位为213.56 m。苏阿皮蒂库区实物指标调查统计前，首先需确定210.00 m和213.56 m库区边界线， 213.56 m高程以下的人口、房屋及附属建筑物全部迁移至库区外，210.00 m高程以下的树木和农作物全部调查统计并予以补偿。

由于几内亚基础设施落后，没有苏阿皮蒂库区内的大比例尺地形图，利用传统的测量方法实地测量放样210.00 m淹没线和213.56 m校核洪水位线，完成控制网的建立、实地放样标识和淹没线、校核洪水位线的绘制，耗时至少6个月，且需要投入大量的人力和物力[4]。

LIDAR(激光探测与测量)技术是一门新兴的遥感技术，是近年来摄影测量与遥感领域具有革命性的成就之一。为确保苏阿皮蒂水利枢纽项目移民工作的顺利实施，提升移民工作现代化、科学化的管理水平，实现“精准移民”的目标，三峡集团中水电公司首次将LIDAR技术应用于海外移民工程中，将LIDAR技术应用于苏阿皮蒂项目库区淹没线的界定，确保库区内的村庄、房屋、土地、农作物及树木淹没范围界定的准确性，极大地提高了库区淹没线界定的工作效率。

利用LIDAR处理软件读取苏阿皮蒂库区的高清航拍照片，获取库区地形图，并在库区地形图上生成任意间距的等高线[5]，从而轻松地区分搬迁户与非搬迁户。此外，利用LIDAR处理软件还可以计算各蓄水高程对应的库区淹没面积和库容，并为移民安置点的选址和移民道路的规划设计提供必要的参考。

3.7 引入建立移民管理信息系统

苏阿皮蒂项目移民工程，涉及规划设计、安置实施和后期跟踪扶持三个阶段。移民管理工作涉及部门多、管理层级深、信息量巨大，包括实物指标管理、规划成果管理、进度管理、资金管理等多方面的信息。

为提升苏阿皮蒂项目移民工作现代化、科学化的管理水平，实现“移民指标可核查、移民资金可追溯、移民进度可掌控、移民效果可评价”及移民信息公开、共享的目标[6]，结合苏阿皮蒂项目移民工作的实际情况，引入三峡集团开发建立的移民管理信息系统。

苏阿皮蒂移民管理信息系统包括实物指标管理子系统、规划成果管理子系统、进度管理子系统、安置实施管理子系统及二维地理信息展现子系统，涵盖了水电工程移民工作全周期，有力推动了移民工作“公开化、透明化、现代化”，保障了移民群众的切身利益，提升了移民规范化、科学化管理水平，填补了非洲项目移民信息化管理模式的空白，开创了三峡集团海外水电工程移民与“大数据”深度融合的全新管理模式。

4 结 语

通过采取一系列创新化的移民安置实施管理模式，苏阿皮蒂项目移民工作取得了较好的成果：

(1)极大地提高了苏阿皮蒂项目移民工作的效率。目前，已按计划完成9个安置点、1 322户、8 241人搬迁安置，占苏阿皮蒂项目移民安置总量的61%，确保了苏阿皮蒂大坝按期实现初期蓄水的重大节点目标。

(2)提高了公众的参与度，实现苏阿皮蒂项目移民“搬得出、稳得住”的目标。

(3)通过引入三峡集团开发的移民管理信息系统，实现了苏阿皮蒂项目移民工作的公平化、公开化和透明化，确保实物指标数据可核查，移民资金可追溯，使苏阿皮蒂项目移民工作得到全社会的有效监督，有效避免了国际社会和NGO组织的不良舆论。

(4)移民总投资得到合理控制。苏阿皮蒂项目移民是目前已知的世界各类移民工程中人均移民费用最低、总投资费用控制得最合理的移民项目之一。

三峡集团乃至其他中国企业没有实施非洲水电工程大规模移民的成熟经验，三峡集团中水电公司在实施苏阿皮蒂项目过程中，经过艰苦的探索和尝试，开创出适合非洲国家水电工程移民的移民安置实施管理模式，并在苏阿皮蒂项目移民工程中得到成功运用。