加拿大阿尔伯塔省油气资源管理研究与启示

郭继刚，申延平，徐 静，王建忠，王思滢，王 硕

(1.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国石油大学(北京)地球物理学院，北京 102249)

加拿大是全球主要油气生产国之一，2017年石油、天然气产量都位居全球第四位[1]，油气资源管理体系与美国有诸多类似之处，市场化程度高，政策法规较为健全。阿尔伯塔省在加拿大的油气工业中处于举足轻重的位置，拥有丰富的石油、天然气和油砂资源，油气储量和产量均处于绝对优势地位[2]，其先进的油气资源管理制度和经验对推动深化我国油气资源管理体制机制改革具有重要借鉴意义。

1 加拿大阿尔伯塔省油气资源管理框架

1.1 油气资源所有权

加拿大自然资源产权制度继承英美法系，矿产资源所有权依附于土地所有权。根据联邦宪法规定，联邦拥有其属地及3个原著居民地区的油气资源所有权，各省(区)公有土地的油气资源则归各省政府所有，私人拥有土地的油气资源所有权(图1)。作为君主立宪制国家，加拿大油气矿业权绝大多数由联邦或省政府持有，这部分矿业权被称为皇家矿业权；而由私人或公司持有的油气矿业权被称为私有矿业权。 在阿尔伯塔省，省政府持有81%的油气矿业权，其余19%则由联邦政府、私人或公司持有[3]。

图1 加拿大油气资源所有权Fig.1 Oil and gas resources ownership in Canada

1.2 管理机构

加拿大油气资源管理机构分为联邦和省两级，但以省级政府为主，两者之间不存在行政等级关系，省政府具有独立于联邦的立法权。加拿大油气资源管理实行政监分离，自然资源部是联邦政府油气资源主管部门，国家能源委员会隶属于自然资源部，独立行使监管职能。联邦政府主要通过制定政策和法律实现宏观调控，保证联邦政府管理的权威性。省级政府依据各自能源相关法律设有油气资源主管部门，直接管理本省(区)范围内油气资源的勘探、开发及矿山建设、管理和修复，具体负责省(区)内油气矿业权的出让及管理。省级油气资源监管机构依照法定程序在本省范围内行使管理职权，隶属于省级油气资源主管部门，但独立行使权力，与联邦的能源委员会合作协调管理跨省的矿业活动。

阿尔伯塔省油气资源主管部门是能源部，负责石油、天然气、油砂及煤炭等资源的勘探开发，制定可再生能源和替代能源政策，发放勘探开发许可及管理等，其组织架构见图2。油气监管机构是隶属于阿尔伯塔省能源部的能源监管局，负责阿尔伯塔省石油、天然气、油砂以及煤炭等资源的勘探开发全生命周期内安全、高效利用、有序、环保等的监管，还包括配置和保护水资源、管理公共土地、保护环境同时为阿尔伯塔省获取经济收益[4-5]。

1.3 法律制度

加拿大阿尔伯塔省的油气资源管理历史较长，法律法规制度完善。现行法律制度框架中设置了法案、法规/条例以及规章三个层级(表1)，法案主要有《矿物与矿藏法》《石油天然气保护法》《天然气资源保护法》《能源开发责任法》《公共土地法》《环境保护和改善法》等，法规主要有《矿物与矿藏管理条例》《石油天然气使用权条例》《勘探条例》《石油权利金条例(2017)》《天然气权利金条例(2017)》等，规章主要有《石油天然气保护规则》《阿尔伯塔省能源监管局实施规则》等。总体上阿尔伯塔省油气资源管理法律法规非常健全，覆盖油气矿业权出让、占有、油气资源开采及油气田环境治理和恢复各个环节，使得政府能够实现油气矿业权管理有法可依，并保障投资者获得油气合同、开展油气勘探开发作业有章可循。

图2 加拿大阿尔伯塔省能源部组织架构图Fig.2 Organization chart of the department of energy in Alberta,Canada(资料来源：文献[6])

表1 加拿大阿尔伯塔省油气资源管理法律框架Table 1 The management legal framework of oil and gas resource in Alberta,Canada

2 加拿大阿尔伯塔省油气合同出让与管理

阿尔伯塔省政府通过出让油气合同赋予投资者在油气区块特定区域和地层勘探、开发、生产和销售油气的权利。合同持有者获得油气区块后，进行的一切油气勘探开发生产活动都要遵守阿尔伯塔省相关法律法规的规定。阿尔伯塔省石油天然气合同分为油气许可和油气租约两种方式；油砂合同同样有油砂租约和油砂许可两种方式[3]。政府根据油气区块的资源潜力情况，选择使用许可或者租约，通常有储量的区块用租约，资源潜力不明、没有油气产量的区块用许可。合同样本在阿尔伯达省能源部网站可以查到，主要内容包括法律引用条款、授权条款、权利金和租金条款、定义条款、授予权利应遵守的条件条款、油井和矿藏的丧失条款、合同期限和延续条款、转让条款、勘探条款及一般条款等。

2.1 油气区块面积与垂向分层管理

加拿大石油天然气、油砂合同区块面积总体较小，划定非常精细，垂向分层管理(图3)。阿尔伯塔省将其大部分土地划分为约2.56 km2的地块单元。大多数石油天然气租约区块最小为一口油气井的钻井间隔单元，天然气一般是1个地块单元，约2.56 km2，石油一般为1/4个地块单元，约0.64 km2；石油天然气许可区块在阿尔伯塔省北方和丘陵地区最小为1个地块单元(2.56 km2)，平原地区则最小为6个地块单元(15.36 km2)；无论是租约还是许可，在北方地区最大为32个地块单元(81.92 km2)，在丘陵地区最大为36个地块单元(92.16 km2)，在平原地区最大为15个地块单元(38.4 km2)。油砂合同区块最大可达36个地块单元(92 km2)[3]。

图3 加拿大阿尔伯塔省油气合同区块垂向分层管理示意图Fig.3 Schematic diagram showing the vertical hierarchical management of oil and gas contract blocks in Alberta,Canada

阿尔伯塔省成熟盆地油气合同区块分布较为复杂，垂向叠置分布。如图3所示，4个地块单元中分布有5个合同区块，合同A区块在垂向上比较完整，可能仍处于合同的首立期限内，尚未退出部分区域；合同B区块与合同C区块同处1个地块单元，但分别获得浅层和深层的油气矿业权；合同D区块可能是原合同区块在深层区域获得油气商业发现得以延续，而将浅层区域退还政府，退还的浅层区域可能被再出让；合同E区块则可能是原合同区块在浅层区域获得油气商业发现得以延续，而将深层区域退还政府，退还的深层区域可能被再出让。

2.2 油气合同出让

根据《矿物与矿藏法》规定，阿尔伯塔省油气合同出让主要有两种方式[7]，一是公开招标，二是申请购买。阿尔伯塔省绝大多数油气合同的授予都是通过公开招标方式完成的，招标通过网上系统进行，每两周举行一次，价高者得，以最高应价购得标的的竞买人与政府签订石油天然气租约或许可[3]。阿尔伯塔省一次油气合同竞争出让周期大约是17个星期，平均每年举行24次油气合同公开招标，2015～2017年平均每年授予2 160份石油天然气合同[8]。

投资者直接向政府申请购买石油天然气合同分为三种情况：一是油气矿业权是共有产权(皇家和私人共有)，已经取得私人产权的情况下；二是石油合同增列天然气或天然气合同增列石油；三是油砂合同增列石油天然气。而直接申请购买油砂合同有两种情况：一是油砂矿业权是共有产权(皇家和私人共有)，已经取得私人产权的情况下；二是石油天然气合同增列油砂。申请购买也需要在网上系统进行，大概需要花费2个月的时间。

阿尔伯塔省能源部招标出让油气合同时，可以规定投资者最多只能投标政府出让油气合同总数的20%。投标人通过提交投标文件参与竞买油气合同，一个投标文件可以包含对多个油气合同的竞买，最多不超过10个。

2.3 合同期限及延续退出管理

1) 石油天然气合同。石油天然气许可首立期限根据区块所在位置不同而不同，平原地区2年，北部地区4年，丘陵地区5年。首立期满前3个月内可申请延续，如果打了一口钻井(至少75 m深，如不足75 m，则钻井需要具有产量或好的油气显示)，则可以延续5年，进入中期。垂向上，钻井深度向下15 m的以上区域在这5年延续期内有效，钻井深度15 m以下区域退出。平面上，距离钻井不超过1个地块单元的首立期内的合同区块得到延续，其他距离超过1个地块单元的合同区块退出，能够获得延续的地块单元数量依据钻井深度而定。石油天然气租约期限为5年。

石油天然气许可延续的5年和石油天然气租约的5年最终目的都是要生产油气，如果不能生产油气则区块退出。如果可以或者可能生产油气，合同期限则可申请延续，合同持有者可在合同到期前1年内申请，管理部门会在2个月内做出批复。合同(5年租约和5年延续许可)申请延续都是以钻井资料(钻井位置、油气产能)作为申请依据，总体分为三种情况：第一种情况是合同区块确定能够产出大量油气，可申请无限期延续，油气产层上下区域全部退出；第二种情况是合同期限将满或已到期，钻井刚完钻或未完钻，需要进一步评价，可以先申请短期延续(6个月)，然后再评估是否需要申请长期延续，钻井目的层上下区域不退出；第三种情况是在合同期满时认为区块可能具有油气生产的能力，可以申请延续1年，钻井目的层以上区域不退出，下部区域退出，1年到期后根据对区块的评价情况考虑申请长期延续或者申请6个月的短期延续。平面上，第一种情况一个钻井间隔单元的面积会被无限期延续，直到不再产出油气；第二种情况和第三种情况则根据钻井位置最多申请9个地块单元(约23 km2)的延续。

管理部门对石油天然气合同(5年租约和5年延续许可)持有者提交的延续申请首先进行形式审查，审查材料的完整性(地质评价报告及钻井数据等技术资料是否提交；申请延续许可生产油气的区域是否合规)。如有必要，管理部门会请地质专家根据申请者提交的资料和阿尔伯塔省能源政策来判断区块油气生产能力或潜力。管理部门根据对申请文件的审查和地质专家的建议，对是否批准延续做出答复。如延续申请未获批准，且原合同尚未到期，申请者可再次提供资料要求管理部门复核申请文件。如果合同持有者不申请延期，也无须向管理部门进行报告，合同到期时，管理部门会对合同进行审核评估以确保钻井等不被忽略。

当管理部门认为长期延续的区块可能不再生产油气时，会向区块合同持有者发出通知，合同持有者自接到通知起有1年的时间来证明区块是否还具有生产油气的能力，可以根据实际情况再申请长期延续或6个月的短期延续。

2) 油砂合同。油砂租约期限是15年，可以延续。生产时就支付权利金，不生产就交纳租金，并且租金会不断上涨。油砂许可期限是5年，可以转为15年期限的油砂租约。

2.4 油气合同转让

合同持有者可在任何时间将合同部分或全部转让，但是不能分地层转让，因为分地层转让会导致管理部门对区块的延续评估变得很复杂。石油天然气及油砂合同的转让需要通过阿尔伯塔省能源部网上系统向管理部门提出申请，填写相关表格。这样，管理部门就能及时掌握合同的持有者，保证权利金的提交及相关信息的掌握。阿尔伯塔省油气合同转让市场活跃，2015～2017年平均每年有14 419个油气合同进行转让[8]，远大于政府出让合同数量。

3 加拿大阿尔伯塔省油气资源所有者权益

加拿大油气资源所有者权益实现的方式与美国基本一致，主要体现在红利、租金和权利金3个方面。

3.1 红利

红利是阿尔伯塔省出让油气合同时所收取的出让收益。油气合同招标出让时，投标人投标包括红利、第一年租金及625加元管理费，竞标的唯一参数就是红利的高低，最高报价者中标。投标人报价不得低于政府规定的石油天然气、油砂合同出让最低红利标准，其中租约出让最低红利标准都是2.5加元/hm2(250加元/km2)，许可出让最低红利标准是1.25加元/hm2(125加元/km2)。如果两个或以上投标人报价相同，管理部门会联系这些投标人再次报价。开标当天12:00前，投标人需在网上系统其电子支付账户中存入不低于投标红利金额的资金，该笔红利在中标后会被立即扣款。

投资人直接申请购买共有产权土地上油气合同的红利为500加元/hm2(50 000加元/km2)，红利总价不低于2 000加元。石油合同增列天然气权利或者天然气合同增列石油权利的，每公顷红利计算标准为该地区最近6期石油天然气合同竞争出让报价平均值的75%。油砂合同增列石油天然气权利的，每公顷红利计算标准为该地区最近6期石油天然气合同竞争出让报价平均值的125%。

3.2 租金

阿尔伯塔省《矿物与矿藏管理条例》规定，石油天然气、油砂合同持有者应该每年向油气资源所有者支付油气区块租金，征收标准都是3.5加元/hm2/a(350加元/km2/a)，但合同区块租金总额不得低于50加元/a[9]。油气合同延期后租金的征收标准不变。

油气合同生效第一年的租金同投标红利一样，在中标后立即扣款。管理部门通过网上管理系统每月统计应缴纳年租金的油气合同持有者，并发出载有缴款金额和截止日期通知。若合同持有者未能在截止日期前全额缴纳租金且差额超过20加元，则需缴纳欠款的3%作为罚息。

3.3 权利金

《矿物与矿藏法》规定，阿尔伯塔省政府代表人民持有油气资源，油气合同持有者开采油气资源时须按月向省政府缴纳权利金[7]，省政府制定征收标准，能源部负责具体征收工作。权利金计算以井为单位，每一口在产油气井都有其适用的权利金费率，权利金费率计算公式统筹考虑了油气价格、产量以及行业平均单井投资等因素[10]，体现了灵活的基于“成本回收”的设计思路，既让阿尔伯塔省政府作为资源所有者获得了好的收益；又让油气投资者能够获得好的回报，同时在油价较低时还可以促进行业的投资与发展。

根据油气生产井的生命周期，阿尔伯塔省油气权利金费率计算框架分为三个阶段(图4)：第一阶段是成本回收阶段，采用很低的权利金费率(5%)，让投资者尽快回收资金以用来钻探下一口井，直到这口井投资成本回收完毕进入下一阶段；第二阶段是成本回收后阶段，采用较高的相对稳定的权利金费率(25%～40%)，权利金费率随着油气价格波动；第三阶段是成本回收后成熟阶段，随着钻井生命变老，油气开发成本越来越高，权利金费率被调低(最低5%)。第一阶段当单井所产油气销售收入等于钻完井成本限额(C值)时，投资成本回收完毕，进入第二阶段。钻完井成本限额与钻井实际垂直深度、总水平段长度、所用支撑剂总量、多分支井分支数量以及阿尔伯塔省钻井投资成本指数相关，可通过具体公式计算得出。

当单井月产油气量降至油当量194 m3或气当量345×103m3时，第二阶段结束，进入成本回收后成熟阶段。对于油砂来说，成本回收阶段权利金费率为1%～9%；成本回收后阶段权利金费率为25%～40%。

图4 加拿大阿尔伯塔省油气井全生命周期权利金费率框架示意图Fig.4 Schematic diagram of the royalty rate framework of whole life cycle of oil and gas wells in Alberta,Canada

根据《矿物与矿藏管理条例》规定，若管理部门审计或检查发现油气合同持有者某生产月实际支付的权利金金额小于应付权利金金额，则需要缴纳差额的10%作为罚金，若次月依然发生上述情况，则罚金比例由10%提高至不超过50%[9]。如果油气合同持有者未能按时缴纳权利金、年租金或罚金，管理部门会再发通知给合同持有者。如果合同持有者还是未能及时缴纳，则合同会被终止，原合同持有者在合同区块上的权利也随之废除，管理部门可将油气区块再次进行出让。

4 加拿大阿尔伯塔省油气资源监督管理

阿尔伯塔省能源监管局由运营部、战略与监管部、公司服务部、利益相关者和政府参与部及法律部等5个部门组成(图5)，最高领导人为主席，由阿尔伯塔省能源部任命，主席下设董事会，董事会以公司形式运营，首席执行官为能源监管局的最高执行领导，由董事会任命，能源部长批准。首席执行官管理能源监管局日常运营，包括审核和做出决策或批准相关的决策。听证委员会是能源监管局的重要组成部分，它执行能源监管局的的判决功能，是听证受理和听证举行的主要执行者和决策者，同时还参与听证程序和规则的制定和改进[5]。

图5 加拿大阿尔伯塔省能源监管局组织架构图Fig.5 Organization chart of the energy regulatory bureau in Alberta,Canada

阿尔伯塔省能源监管局将保护居民安全和环境作为监管的首要任务。投资者在阿尔伯塔省开展能源开发项目或活动都要向能源监管局提交申请，包括请求获取土地、钻井及修建管道等。能源监管局开发了网上一站式处理应用系统(One Stop)来收取和处理申请，同时公布申请处理结果，社会公众也可以登录该网上系统关注相关信息并提出意见建议。能源监管局依据《矿物与矿床法》《公共土地法》《环境保护和改善法》《水资源法》等法律法规对石油、天然气、油砂等能源的勘探开发活动实施严格监管，管理全面细致。以钻井和水力压裂监管为例进行说明。

4.1 钻井

合同持有者在区块进行钻井作业必须向阿尔伯塔省能源监管局提交申请，并在开钻前得到批准方可实施。阿尔伯塔省对钻井具有严格细致的管理程序和标准，包括表面套管深度要求、套管注水泥最低要求、最小套管设计要求、井喷预防要求和程序、钻井废物管理、钻完井数据归档要求等。能源监管局会定期进行检查和审计，以确保合同持有者遵守相关要求。如果发现合同持有者不遵守规定，将采取相应的合规的执法行动，并对违规情况进行公开。

4.2 水力压裂

自20世纪50年代以来，阿尔伯塔省超过18万口钻井使用水力压裂技术，大部分天然气都是通过水力压裂开采出来的。合同持有者进行水力压裂必须向阿尔伯塔省能源监管局提交申请，并在生产前得到批准。能源监管局要求，水力压裂液必须是无毒的；公开水力压裂液的成分；每天记录压裂液中所有添加剂的种类和数量；采用钢制套管和井筒水泥，确保流体与地下水和地表水分离；任何生产出来的液体，如水力压裂液或盐水，都必须按照严格的规定和要求进行处理、储存。阻止任何水力压裂液进入自然水体，无论它是否含有有毒化学物质。

截至2017年底，阿尔伯塔省能源监管局在省内各地区设置了15个办公室，共有约1 200名员工，监管167 000多口油气井、约21 000个原油设施、30 000多个天然气设施、700多个天然气处理厂以及约426 000 km管线等[11]。

5 启示与建议

5.1 加快推进油气管理法律法规立改废

阿尔伯塔省油气资源管理法律法规健全，投资者的生产活动都有法可依、有章可循。我国油气上游管理主要依据《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等几个行政法规。而这些法律法规已多年未修订，其中的某些条款已难以满足当前油气资源管理体制机制改革的需要，如对勘探开发准入限制、对外合作专营权限制等，影响到油气上游领域资本投入和产业发展，应尽快予以废止、修订。另外，还需结合当前生态文明建设和油气体制改革需要，加快制定适合我国国情的专门的油气法律法规。

5.2 缩小油气勘查区块面积，加快竞争出让

阿尔伯塔省油气资源丰富，区块面积划设较小，最大不超过100 km2，便于投资者开展作业，尽快摸清区块资源情况。油气合同出让频率高，数量大，管理全面且细致，对期限、延续、退出等都具有详细明确的规定。我国油气矿业权竞争出让区块多为高风险区块，为便于优选有利区，区块面积可适当缩小至500～1 000 km2。另外，鉴于我国近年出让油气矿业权偏少，社会资本进入油气上游领域热情很高，建议加大油气矿业权出让频次，让更多的市场主体进入到油气上游领域。

5.3 分区域设置最长勘查年限，严格区块退出

在阿尔伯塔省，油气许可首立期限根据不同地区3～5 a不等，油气租约则是5 a。首立期满，油气许可区块有钻井则可申请延续5 a，但要按照规定退减一定区域。油气许可延续的5 a和油气租约5 a期满后，如未获得商业油气发现，则合同终止，退出全部区块；如获得商业发现，则可申请长期延续。而我国油气勘查区块首立期限均为3 a，到期可申请延续，每次延续2 a，未设置最长勘查年限，存在部分区块长期投入不足的问题。建议借鉴阿尔伯塔省管理经验，分区域分盆地设置不同的油气矿业权出让首立期限和最长勘查年限。首立期限3～5 a为宜，最长勘探年限9～15 a为宜。最长勘探年限到期，若有商业发现，则申请长期延续，扣减商业发现一定范围以外的区块面积；若无商业发现，则合同终止，退出全部区块面积。

5.4 设置专门油气监管机构，加强监督管理

阿尔伯塔省能源监管局独立行使其职能，其监管活动依据多部法律法规，监管人员多，管理标准规范，工作细致。我国油气资源管理审批部门众多，但监管力量薄弱，油气督察员多来自国有石油公司，且现有的油气资源监管法律法规已难适用以市场体制为基础的油气行业发展。建议学习阿尔伯塔省油气资源监督管理经验，探索政监分离管理机制，设置专门油气监管机构，对油气勘探开发生产活动全生命周期进行监管，制定油气资源监督管理专门法律法规，明确监管范围及工作规则，增加监督管理人员，建设监督管理网上系统，加大监督管理力度，保护人民安全和生态环境。

5.5 调整完善油气资源权益金制度体系，鼓励勘探开发

阿尔伯塔省油气矿业权出让收益是以红利形式实现的，价高者得，一次性征收，以维护资源所有者权益。我国待出让油气区块普遍资源品质较差、勘探开发难度较大、资金需求较高，油气矿业权出让面临着竞争主体数量少、竞争不充分等挑战，阿尔伯塔省油气矿业权出让收益的做法未必完全适用于我国。我国应该设置更加灵活的出让收益征收管理方式，降低出让收益最低征收标准和首次缴纳比例，鼓励更多投资者参与到油气勘探开发领域中去。

我国《资源税法(征求意见稿)》明确了税收法定原则，油气资源税税率确定为6%，同时给予深水油气田、低丰度油气田等30%和20%的减征优惠政策，一定程度上考虑了深水油气开发难度大、低丰度油气田经济效益差等因素。但目前国内油气供应不足，需要引入更多社会资本和技术进入油气勘探开发领域，促进企业切实投入勘探开发工作，提升油气储量产量，建议参考阿尔伯塔省油气资源权利金征收管理思路，在油气区块获得商业发现开始收取资源税时考虑分期返还投资者全部或部分钻井投资成本，推动高风险油气区块勘探，促进低品质油藏开发。