中外高校依法治校比较研究

【内容摘要】依法治校是新形势下我国建设现代大学的基本要求。在依法治校的背景下，我国高校安全保卫管理工作内在逻辑的不协调性与矛盾更为突显，其工作性质、内容无法与法治相契合。高校安全保卫管理工作应积极地借鉴国外高校治校经验与管理模式，理性且因地制宜地运用到我国高校依法治校实践中，从深化理念、制定法律法规、规范程序运行等方面构建现代大学安全保卫管理的依法治理体系。

【关 键 词】依法治校;安全;管理

中图分类号：G571.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0051-03

作者简介：韩乾（1987-），男，汉族，山西祁县人，上海对外经贸大学，科级，研究方向：依法治校、体育法与体育管理。

中国特色社会主义法治建设是当今中国社会主义现代化强国的必然选择，是建设现代化法制国家的重要基石，是促进社会进步的价值指引。依法治校是当代我国高校法制化管理的必然选择，又是依法治国方针在高校管理服务中的具体体现，落实和贯彻依法治校是高校建设走向现代化和法治化的必经之路。高校的安全保卫管理机构担负着维护高校内部政治、治安稳定的重要职责，是高校人才培养、科研攻关和人文传承的基本保障。高校安全保卫管理工作过程中对“法”具有明显的依赖性，不仅影响着工作的正常运行，也影响着它的可持续性发展。

一、高校安全保卫管理全面推行“依法治校”的客观基础

现代大学治理改革的基础是建立健全高校管理制度，而依法治校是现代大学建设的必然要求。随着我国法治建设的不断深入和高校教育综合改革步伐的不断加快，建立健全自主、规范、完整的现代化高校管理制度已然成为当今高校治理改革和发展的努力方向，与此同时给高校安全保卫管理工作也提出了更高的“法治”要求。高校安全保卫管理的实质就是以政府和高校为主要力量，制定、实施各类安全管理法律规范，保护师生员工生命财产安全、维护高校公共安全秩序，对校园公共安全进行预防、监测、应对和恢复秩序。

二、我国高校安全保卫管理工作的分类及依法治校现状

高校安全保卫管理工作是维护高校正常的教育教学秩序、师生安全提供最基本的保障，其内容分类之多，涉及面之广，其成因大多具有突发性、多样性、交叉性等特征。

（一）高校安全保卫管理工作的分类

1.政治稳定类

这是指因国内外重大事件或涉及国家和民族尊严、领土和主权完整问题诱发的以高校学生为主体的校园活动。

2.治安防范类

高校安全保卫管理部门为消除和减少高校校园内违法犯罪行为，防止、阻止或减少违法行为的发生而采取的各种方法、措施或预案，它包括防范、教育、管理等工作。

3.安全事故类

高校安全事故是在为实现高校正常运行而进行的活动过程中，突然发生的、违背人的意志的、迫使该活动暂时或永久停止的一系列相关事件。[1]

4.网络信息类

这是指利用公共互联网络、校园BBS、社交APP等发布或捏造危害社会及公共安全的信息、窃取涉密信息，或是故意煽动网虫导致严重后果的事件等。

（二）我国高校依法治校中安全保卫工作立法现状

高校安全保卫管理部门是负责高校安全保卫管理的主要常设性机构，它经历了执法权从有到无的历史变革。早在20世纪80年代，高校保卫管理部门既是高校内常设的职能部门，又是公安的派出机构，拥有一定的执法权。1994年我国国务院批准下发的《公安部关于企业事业单位公安体制改革意见》的通知中表明，高校安全保卫管理部门将不再作为公安机关派出机构，取消相关执法权。高校安全保卫管理机构处境相当尴尬，没有执法权，机构的工作职能被削弱，较大问题的出现时就移交派出所，无独立解决的能力;而一般性工作只能依靠人情协商解决，无任何话语权。高校安全安保卫管理工作无“法”可依，高校安全保卫干部在校园安全工作中举步维艰，与日新月异的高校安全形势严重脱节。鉴于这种形势，2004年国务院发布《企业事业单位内部治安保卫条例》，指出“高等学校治安保卫工作的具体规定，由国务院另行制定。”[1]但此項工作的落实没有任何有效进展。

三、国外高校依法治校中安全保卫管理工作

（一）简述多国高校安全保卫管理的制度保障

美国：把维护和保障安全校园作为国家教育的战略目标，政府高度重视校园安全的相关建设和健全。英国：高校内设立校园警察，保障高校校园安全。日本：在借鉴美国校园安全相关法律法规制度的基础上，建立起一套相对完善的校园安全法规体系，做到制度先行完善。奥地利：2004年起设立专职警察岗位来保障校园内安全。韩国：逐步在一部分高校内试点校园警察制度并予以推广。澳大利亚、加拿大等国家相继制定了《校园安全法》。全球发达国家对校园安全相关立法完善和补充已经成为各国校园安全管理的趋势。所有这些国外校园安全的立法、制度及做法对于我国高校实现依法治校具有重大的借鉴意义。

（二）美国高校安全保卫管理的立法及制度

健全的法律法规体系。美国国家及各州政府机关都制定和实施了关于高校安全保卫管理工作的法律法规。布什总统签署的并于1991年生效的《克莱瑞法案》。1994年由国会批准、克林顿总统签署的《美国2000年教育目标》。[2]为实现高校校园无枪化的《无枪校园法案》要求接受联邦教育基金所有的州政府必须通过《改善校园环境法案》;而《校园、社会禁毒及安全法》则上升为《美国校园法》修正案的一个不可或缺的组成部分，该校园法案对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求都做出了详细而系统的规定;还包括《预防校园性犯罪法》。[3]美国政府同时高度重视法案的完善，自《克莱瑞法案》颁布以来，美国政府对该法案分别在1992、1998、2000、2008年进行了4次修订。

完善的校园警察制度。美国校园警察的建立雏形形成于20世纪初。直至20世纪60年代左右，美国高校内部开始普遍设立高校校园警察机构。[4]它的建立保障了美国高校校园和社区的安全。20世纪90年代美国政府制定了《校园安全法》，为加强高校的安全保卫管理工作，正式确立了美国高校的警察制度，使高校的安全保卫管理工作有法可依。至今，美国形成了《校园禁枪法》、《校园、社会禁毒及安全法》等一整套法律法规，为高校安全保卫管理工作做出了全方面的详细规定，完善了法律保障。

零容忍制度。《零容忍法》颁布于1994年，它的颁布让这项制度在接受联邦教育基金的州确立下来，它是指不容质疑或妥协的法律规定，是严格禁止某种行为的一种规定，而违反此规定的人必须受到严厉处罚，毫无保留的余地和回旋的空间。[5]美国国家及各州政府都严格执行《零容忍法》维护校园安全，有效地保护了大多数人的利益。

此后，美国各州都制定了关于高校校园安全保卫管理的相关法律和制度，而各个高校也在法律和制度的框架下结合高校实际情况制定出相关的安全保卫管理制度和预案，这些措施在制度层面上有了一定的保证。

四、对比分析国内外高校依法治校安全保卫工作的差异

（一）高校安全保卫管理相关法律规范制定缺失

国家及各级政府为规范社会行为颁布了一系列的法律法规，如《教育法》、《治安管理处罚法》、《消防法》、《道路交通法》等。然而这些法律法规基本把高校放置于社会的视角去看待，而不考虑高校校园实际情况的特殊性，缺少专项化适用于高校校园环境下的法律法规。虽然国家相关部门也制定了如《高等学校内部保卫工作规定》等制度，但由于其规定效力比较低，对于现阶段适应新形势下的高校的安全保卫管理工作无法做到有效保障，也迫于现实中维稳压力和高校日益复杂、多样的其他安全风险显现，建立起具有相对稳定和较高权威的高位安全保卫管理法律具有非常的必要性。

（二）高校安全保卫管理法律规范执行缺陷

高校安全保卫管理法律规范严重滞后，影响着校园的安全稳定。随着我国建设社会主义现代化强国的不断深入，各种矛盾显现并延伸至高校内。而新时代影响高校安全的不稳定因素在增多，输入及传播方式日新月异，校园安全形势已十分严峻，面对学校内教职员工、学生对安全需求的不断升级，而当前作为高校安全保卫管理部门做的是一些宣传性和预防性的工作，遇到问题只能应急处置，而对违法犯罪行为缺少即时的惩罚机制，使得工作相对滞后，工作效率较低。虽随着2004年由国务院发布《企业事业单位内部治安保卫条例》中明确指出：“高等学校治安保卫工作的具体规定，由国务院另行制定。”但此项工作的落实至今没有任何有效进展。

（三）高校安全保卫管理部门职能边缘化

1994年国务院批转公安部《关于企业事业单位公安体制改革意见》的通知，高校安全保卫管理部门执法权被取消，只作为高校内一般职能部门存在，职责弱化职能边缘化明显。以高校安全保卫机构职责及权限定位为例：2002年《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》中指出，“党中央国务院进一步明确在重点高校派驻公安机构，负责高校的安全保卫管理工作”。但至今仍没有实施到位，高校安全保卫管理机构处于无执法权、校园职能弱化无话语权的尴尬地位，与日益复杂的高校安全形势不对称。

（四）高校安全保卫管理依法盲区多、被动性强

高校安全保卫管理工作具有一定的局限性与特殊性，安全保卫管理的工作主要是在校园内亦或是学生社区内进行的。没有相关法律规定，安全保卫管理工作无法管理与落实。事发后的处置多以安抚、息事宁人为主要方式，无章可循致使被动。以校园交通管理为例，校园内车辆乱停、车辆超速等行为严重危害着校园管理秩序，甚至威胁师生安全的行为，应受到相应的约束和处罚。《高校道路交通安全法》的设立具有现实的必要性。

五、巩固和加强我国高校安全保卫依法治校的经验与启示

（一）完善安全保卫管理法律规范制度的建立

高校是特定的“社会”，不论是从社会认知还是空间区域上其都具有一定的“特殊性”。高校相關法律法规的制定需要根据我国高校的特征，制定与高校相适应的法律规范，使得高校师生有法可守，执法者有法可依，管理者有章可循。建议在上位法的基础上，颁布以“高校”为前提的、明确的、详实的法律法规，让“高校”的存在填满法律法规的空白之处。

（二）提高高校内安全保卫管理部门的地位

高校校内安全保卫管理部门是校内重要的行政和职能部门。现阶段我国高校安全保卫管理部门一般为校党委、校行政领导下的校内一般职能部门。根据时代的发展、现代化高校的建设和高校安全保卫管理职能的不断增加，高校安全保卫管理部门应在学校党委、公安局和应急管理局的三重领导下开展工作，职能和地位应高于校内一般职能部门。

（三）授予安全保卫管理职能部门一定执法权

我国高校安全保卫管理部门或机构经历了执法权从有到无的过程，而面对日益复杂的高校安全形势新局面，其职能、处境相当尴尬。拥有一定范围内的执法权是安全保卫管理工作的基本诉求，也是进行校园执法的基本条件。国家应对高校安全保卫管理部门的特定人员赋予一定执法权力，明确其工作要求、执法范围等内容，承担校园内安全保卫管理的职责，同时执行赋予的安全服务、警示教育的职责。

（四）建立严格的综合性的安全保卫管理人员机制

建立严格的综合性的安全保卫管理人员机制是高校现代化、法制化必经之路。高校安全保卫管理人员的建构应基于公安局、应急管理局、教育部门等联合指导下成立，明确该类人员具有的执法权限、内容及适用的范围。高校安全保卫管理人员应在高校管理下，符合高校高学历、高文化水平等发展前提的要求下，同时兼顾具有公安、应急管理等相关经验的具有执法权的人员，或者是通过公安、应急管理等相关部门培训合格取得执法权的人员。

（五）落实安全保卫管理责任制与责任追究制、“零容忍”制度

安全保卫管理工作的责任制与责任追究制是高校安全管理、防范工作责任体系中最为常用的制度，责任制明确规定其职责、权限，而责任追究制则规范工作人员工作行为。现阶段各高校针对不同的责任内容，均制定了全面的责任制和责任追究制，但这些所谓的“责任制”与“责任追究制”难以真正追责落实，其根本原因在于缺乏顶层法律约束，违法成本相对较低，无有效的制约与监督。“零容忍”制度是为增强校园管理人员的责任感和主人翁意识，对于因决策失误、防范不当、应对失措等原因导致的校园重大安全事故，依法予以严惩。[6]“零容忍”制度理应作为高校校园管理一项基本原则，在高校建设、管理和发展中贯彻落实。

参考文献：

[1]百度https：//baike.baidu.com[EB/OL].

[2]杨益琴.美国中小学校园暴力预防研究[D].西南大学，2010.

[3]Herrmann Michele.Clery Act Lawsuit.University Business[J].2008，11（7）：16.

[4]荣利颖，何颖.美国学校安全问题研究[J].首都师范大学学报（社会科学版），2011.3.

[5]李云鹏.美国保卫校园的安全机制[J].外国中小学教育，2011.2.

[6]丁宝.我国高校安全管理的政策需求分析与政策设置[D].中国地质大学，2012.

上海市高等教育学会高校保卫科学资助项目（SH2018B05）。