政府采购对企业科技创新的驱动作用：产品异质性特征视角

刘敬富，靳卫东，刘 研

(1.山东财经大学 经济学院，山东 济南 250014；2.青岛大学 经济学院，山东 青岛 266061)

0 引言

《国家创新驱动发展战略纲要》指出，中国科技创新发展要坚持以问题为导向，并以“三个面向”方针明确了中国创新发展的主攻方向；中共十九大报告也提出，深化科技体制改革就是要坚持以市场为导向，并积极促成企业科技成果转化。这都意味着，中国科技创新政策的实施方向逐渐转向需求面。政府采购政策不仅是中国宏观调控经济发展的有力手段，也是从需求侧支持企业科技创新的重要政策工具，并且已然成为需求面政策中的中坚力量，几近占据了1/3(221/683=32.4%)的政策份额。因此，以需求面为依托，研究政府采购政策作用于中国科技创新发展的效果与路径，并以此指导中国企业科技创新发展实践具有重要意义。

现有文献显示，长期以来中国科技创新需求面政策工具占比较低，稀释了政府采购政策的权重。以往的科技创新政策颁布以及相关学者研究更多聚焦于供给面政策上，诸如税收优惠、政府资助、人才培养、融资担保等。不仅如此，经济合作与发展组织(OECD)提供的证据也表明，只有当政府采购占财政支出、国家GDP的比重分别达到30%、12%～20%时，才会对经济发展、科技进步产生重大影响[1]。但截至2017年，中国政府采购占财政支出、国家GDP的比重分别仅为12.2%和3.9%。在政策实施数量、政府采购力度不足的情况下，有且只有科学规范、不断提高政府采购政策实施质量，才能有效避免挫伤企业科技创新积极性，进而发挥政策驱动效应。上述分析均表明，有必要对政府采购作用于企业科技创新的实质性效果进行探究，并通过路径分析引导中国调整科技创新方向。鉴于政府采购在企业科技创新中的重要性、必要性，本文将对政府采购驱动企业科技创新的效果、路径进行探究。

1 文献综述

1.1 研究现状

国际上，起源于18世纪末的政府采购制度主要是为满足政府部门所需的公共物品购买以及公共支出管理。自20世纪70年代后，政府采购内涵得到扩展，逐渐承担起企业科技创新职能[2]。就研究结果而言，国外学者基本认同政府采购对企业科技创新的积极效果[3]，抑或这种激励效应取决于诸如市场公平[4]、创新友好型采购[5]等条件，这为国内学者提供了研究政府采购驱动企业科技创新的有益借鉴。

中国的政府采购制度与国外相比存在很大差异。在中国情境下，设立于1996年的政府采购制度在履行其基本职能的基础上，增加了节支率的概念(提高采购资金利用效率)，并作为政府采购绩效评价的重要指标[6]。中国的政府采购功能也逐渐扩展，2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》正式将政府采购作为促进企业科技创新发展的重要激励措施。而后研究政府采购驱动企业科技创新的文献相继涌现，主要围绕政府采购现状、政策作用范围和局限性、国内外经验比较与借鉴、绩效评价指标构建、政策框架设计等主题[7][8][9]，并侧重于政策效应分析、驱动路径探讨[10][11]，仅有极少数文献从实证方面进行探究[12][13]，这与当时偏好以供给面为主的科技创新政策环境紧密相关。显然上述研究多是以理论分析、政策阐述为主要特征，然而这些理论探讨是否能成为中国政府采购驱动企业科技创新的现实依据未成定论。随着2016年科技创新“三个面向”方针的提出以及《国家创新驱动发展战略纲要》的颁布，需求面政策得到前所未有的重视，从宏观角度实证分析政府采购影响科技创新的文献也得到了发展，但仍停留在政策效果争论上[14][15]，没有兼顾政府采购创新产品异质性的讨论，对深层次原因以及路径分析也是浅尝辄止，更不可能深刻认识中国政府采购驱动企业科技创新的行为。

1.2 政府采购创新产品的异质性

(1)政府采购科技创新产品的偏好分析。采用发达国家的经验证据来说明中国政府采购对企业科技创新的实际效果以及调整方向，显然是存在偏差的，也难以揭示国内外政策的实质性区别。其原因在于，在中国现存的采购政策下，政府存在“创新锦标赛”以及择优策略行为，具体表现为：一方面，节支率仍然是政府采购绩效的重要评价指标[16]，这极有可能成为地方政府开展“创新锦标赛”的助推力量；另一方面，政府机关作为企业科技创新产品的消费主体，物美价廉、择优而购的策略选择并不总是与政府采购扶持创新潜力型企业的初衷一致。这也是过去学者质疑政府采购难以发挥驱动企业科技创新的重要原因，致使从理论上难以辨析政府采购影响企业科技创新的实际效果，也使得政府采购驱动企业科技创新的路径分析缺乏精度与准度。

(2)政府采购的科技创新产品类型探究。Geroski[17]指出，政府可以从市场上采购不同形式产品与服务，即现存和潜在的产品与服务[11]。但根据前文论述可知，从政府消费效用角度来看，现存的产品又可以划分为成熟型科技创新产品和成长型科技创新产品。其中，成熟型科技创新产品更加符合政府“创新锦标赛”以及择优策略行为下的采购偏好。在研究政府采购驱动企业科技创新的过程中，对科技创新产品或服务笼统进行探究，显然难以准确评价政府采购影响科技创新的成效，对“政府采购为什么能够作用于科技创新”问题的回答也缺乏依据。显然，政府采购的创新产品具有异质性特征，这对企业科技创新的影响也可能是不同的，而已有文献并没有从产品异质性视角研究政府采购驱动企业科技创新的效果。

综上可见，在研究政府采购影响企业科技创新的过程中显然存有某些局限或不足，因此本文主要从以下方面进行扩展性研究：①世界银行中国投资环境调查数据(2012)提供了政府采购与企业科技创新的相关数据，这为本文从微观层面丰富政府采购驱动企业科技创新的研究提供了可能，并可进一步对驱动路径进行探究；②采用工具变量方法，克服政府在采购创新产品时的“创新锦标赛”与择优策略行为，并避免可能由此带来的因果内生性估计偏误；③在产品异质性视角下，重新审视政府采购驱动企业科技创新的行为，提供此类主题研究新思路。

2 模型构建与变量选择

2.1 模型构建

为了探究产品异质性视角下政府采购政策对企业科技创新的影响效果，采用OLS进行验证。

yi=α+βxi+γpi+μi

(1)

其中，yi为被解释变量，表示第i个企业的科技创新产出；xi为解释变量，表示第i个企业是否获得政府订单，x=0代表该企业没有获得政府订单，x=1代表该企业获得政府订单；pi表示影响第i个企业科技创新产出的其它因素；μi为扰动项，表示影响第i个企业科技创新产出的遗漏变量，α为常数项，β、γ分别为xi、pi的系数。

根据市场产品存在形式，政府采购的产品或服务可概括为3类：第一类为成熟型科技创新产品，是指创新水平较高、产品质量过硬、市场份额较高的成型产品或服务；第二类为成长型科技创新产品，是指具有一定创新水平但市场份额较小的成型产品或服务；第三类为探索型科技创新产品，即潜在的科技创新产品，是未成型产品或服务，抑或只是一种产品或服务理念。这样，政府在采购三类产品时，分别对应挑选赢家、创新产品产能出清、需求引致3种策略行为。

基于《政府采购法》中的保护环境、提高少数民族地区以及落后地区发展、促进中小企业发展的目标，当政府选择成熟型科技创新产品时，有悖于政府采购目标。原因在于，成熟型科技创新产品一般具有较高声誉，产品质量过硬，市场广阔，政府采购此类产品会享有高等级消费效用，也促使自身成为“创新锦标赛”的有力竞争者，即政策采购目标已经由扶持弱小演化为挑选赢家。这使得政府采购对企业科技创新的真实效用变得难以判断。有鉴于此，本研究运用工具变量法剥离成熟型科技创新产品对政府采购的反向影响，具体见公式(2)。

yi=α+β(xi=z1i,z2i)+γpi+μi

(2)

式中，z1i、z2i为xi的工具变量，分别表示“在政府采购过程中，非正式支付占合同的比例”、“在面临政府官员检查或与政府官员会面时，是否被要求非正式支付”，其它变量指标释义与公式(1)相同。

2.2 变量选择

(1)被解释变量：企业科技创新产出，本文采用新产品销售占比测度。新产品销售收入反映了企业科技创新的终端情况，能充分体现企业科技创新市场化、商业化结果，与衡量企业科技创新中间产出的发明专利申请数/授权数等指标相比，更具科学性。

(2)解释变量：企业是否受到政府采购政策的影响，本文采用世界银行中国投资环境调查数据(2012)中的“企业是否获得政府订单”测度。

(3)控制变量，主要包括企业成立时间、政府股份占比、营业收入、公司人数、企业所在城市是否为省会城市、企业所在城市是否为商业中心等指标。企业发展壮大需要一定时间积淀，而企业规模及成长性可以通过企业成立时间予以反映，并影响企业科技创新水平；由于解释变量为该企业是否受到政府采购政策影响，因此政府股份占比不仅会影响企业获取政府订单，而且对企业融资增信、市场拓展产生实质性影响，并进一步作用于企业科技创新；营业收入是企业开展科技创新活动的重要基础，对企业科技创新有着举足轻重的作用；人才储备是企业开展科技创新活动的智力基础，公司人员基数与研发人员投入量有着紧密联系，为了测度影响企业科技创新的智力因素，本文对公司人数予以控制；鉴于省会城市的行政中心位势，可能会给当地企业带来更多政府订单，再加之省会城市本身具备推动企业科技创新的条件，因此有必要将“企业所在城市是否为省会城市”作为控制变量。此外，一个企业所处地区的经济发展水平，不仅反映了企业获取政府订单的外部环境，同时也展现出该地区助推企业科技创新的经济实力，而“企业所在城市是否为商业中心”恰好能够满足上述影响面的测度。

本文以世界银行中国投资环境调查数据(2012)作为样本，对上述变量指标进行统计性描述。在数据处理过程中，将新产品销售占比、政府股份占比、营业收入、公司人数等变量进行对数化处理，以缩小回归过程中的量纲影响，具体见表1。

表1 相关变量指标描述性统计结果

资料来源：运用Stata13.0计算整理所得，下同

3 产品异质性视角下政府采购对企业科技创新的驱动效果

根据已有研究文献可知，政府在采购过程中可能偏好成熟型科技创新产品，这模糊了对企业创新发展的实际影响。因此，有必要基于产品异质性，对政府采购影响企业科技创新的效果进行探究。

3.1 实证结果分析

本文运用OLS对政府采购驱动企业科技创新的效果进行检验，而后采用2SLS克服政府挑选赢家行为的影响，具体结果见表2。

方程(1)显示，政府采购对企业科技创新并没有显著影响。根据已有研究文献可知，政府在采购科技创新产品时可能存在挑选赢家策略，这种行为可进一步理解为：企业因具有生产成熟型科技创新产品的能力，从而能够与政府达成采购协议。那么，政府采购影响企业科技创新的真实效应可能被掩盖，或者说政府采购的挑选赢家策略影响企业科技创新水平提高。

方程(3)采用工具变量法，以克服企业科技创新对政府采购的反向作用。在运用2SLS的过程中，最重要的是为政府采购寻找恰当的工具变量。科学的工具变量应具备两个条件：一是相关性，即选取的工具变量与解释变量相关；二是外生性，也叫排他性约束，即工具变量与其它扰动项不相关，以排除工具变量通过其它渠道作用于被解释变量的可能。本文以“在政府采购过程中，非正式支付占合同的比例”、“在面临政府官员检查或与政府官员会面时，是否要求非正式支付”两项指标作为政府采购的工具变量[18]。一方面，非正式支付的发生或者非正式支付的高占比，更容易使企业获取政府订单；另一方面，非正式支付与企业科技创新能力之间的联系并不紧密。因此，两项指标在理论上能够满足工具变量的相关性以及外生性要求。此外，本文对工具变量进行不可识别检验、弱工具变量检验、过度识别检验以及解释变量内生性检验，见表2，结果均能验证理论分析。方程(3)的回归结果显示，政府采购对企业科技创新有显著正向作用，印证了政府在采购过程中确实存在挑选成熟型科技创新产品行为；比较方程(1)、方程(3)中政府采购系数的显著性及变化情况，说明政府采购成熟型科技创新产品的行为并没有对企业科技创新产生积极影响。

3.2 稳健性检验

(1)变换衡量指标。研发投入作为企业科技创新的重要投入指标，反映了科技创新动力与能力。为了进一步验证上述结论的稳健性，本文以研发投入指标替换被解释变量新产品销售收入占比，并采用OLS、2SLS进行回归，结果分别见表2中的方程(2)、(4)。与前述不同之处在于，在方程(2)中，政府采购对企业科技创新有正向影响，但在克服因果内生性后，政府采购对企业科技创新的影响系数发生了明显变化，维持了本文核心研究结论：政府在采购过程中确实存在购买成熟型科技创新产品行为，这种购买行为并没有促进企业科技创新，甚至弱化了企业科技创新的积极性。

(2)更换研究方法。除运用2SLS检验政府采购对企业科技创新的作用效果外，本文另采用联立方程模型验证两者关系。联立方程模型是一种系统估计方法，认为某方程的被解释变量是另一个方程的解释变量，这恰恰适用于解决政府采购过程中的挑选赢家问题。运用联立方程模型进行回归,具体结果见表2中的方程(5)。分析发现，在克服因果内生性后，政府采购确实能够影响企业科技创新。沿袭前述做法，在方程(6)中，本研究以研发投入代替被解释变量新产品销售收入占比并进行回归，发现政府采购对企业科技创新仍产生正向影响，而且验证了拥有较高科技创新水平的企业更能达成政府采购协议。

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均是增加了稳健标准误差的回归结果

(3)克服遗漏变量。鉴于在研究过程中采用的样本是2012年世界银行中国投资环境调查的截面数据，模型存在的遗漏变量以及由此产生的内生性问题也可能对研究结论产生影响。因此，本文借鉴黄玖立和冯志艳[19]的研究方法，采用工具变量法+面板固定效应克服模型估计偏误，对上述结论重新验证。受限于样本数量，回归方程无法将个体、时间双固定效应同时放入回归方程，因此对行业、地区、时间效应分别进行控制，以修正第三方因素导致的估计偏误，具体回归结果见表3。

表3显示，在克服因果内生性以及遗漏变量可能导致的内生性后，政府采购仍然对企业科技创新产生正向影响。与前文相同，本研究同样对方程(1)-方程(6)的工具变量进行不可识别检验、弱工具变量检验、过度识别检验以及内生性检验，发现除方程(5)的内生性检验未通过外，其它方程的工具变量检验结果均满足。即无论是将行业、地区，还是时间效应进行控制，都不会对本文研究结果产生影响，证明了本文研究结论的稳健性。

表3 政府采购对企业科技创新的激励效应(面板固定效应)

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均是增加了稳健标准误差的回归结果

4 产品异质性视角下政府采购对企业科技创新的驱动路径

在产品异质性视角下，本文对政府采购驱动企业科技创新的效果进行探究，结果发现：在采购过程中，政府存在挑选赢家行为，并影响到企业科技创新实际效果，在克服因果互联性后，政府采购对企业科技创新存在正向激励。然而，上述研究并没有进一步回答政府采购如何激励企业科技创新的问题。

根据已有文献研究，政府采购作为典型的科技创新需求面政策，其作用于企业创新产出的路径主要包括3个方面：①降低生产成本。政府需求面政策通过契约形式，承担了企业寻找、开拓、宣传市场的部分成本，进而驱动企业科技创新；②缓解融资约束。企业在获得政府需求面政策支持后，在政府光环效应的推动下更容易获得融资支持，有利于缓解企业科技创新资金约束；③需求引致。“市场需求引致”假说认为，为了满足政府采购需求，企业会采用新工艺、新技术、新生产形式来改造、提升原有产品服务性能与质量[20]。

基于政府采购影响企业科技创新的一般路径分析，本研究从产品异质性视角，以2012年世界银行中国投资环境数据为样本，采用“该公司是否采用了降低成本模式的创新”、“本公司融资约束的障碍有多大”、“本公司是否以满足客户需求的方式推出新技术或新产品”3个指标，分别衡量成本降低、融资约束、需求引致情况，对政府采购驱动企业科技创新的路径进行验证，具体结果见表4。

在表4中，方程(1)是加入成本降低、融资约束、需求引致3个变量的2SLS回归结果，方程(2)、(3)、(4)分别是以成本降低、融资约束、需求引致为被解释变量，政府采购为解释变量的回归方程。分析发现，在方程(1)中，融资约束、需求引致分别在10%、1%的显著性水平下对企业科技创新产生影响，而此时政府采购系数仍然在1%的水平下显著，但成本降低系数并不显著。

首先，本文对政府采购通过成本降低作用于企业科技创新的路径进行验证。由于方程(1)中的成本降低系数并不显著，根据中介效应校验的一般方法，进行Sobel检验，发现成本降低的中介效应系数仍不显著(p值为0.2415)，这就排除了政府采购是通过降低成本影响企业科技创新的可能性。

其次，本文对政府采购通过缓解融资约束作用于企业科技创新的路径进行分析。在方程(3)中，融资约束影响企业科技创新的系数显著为负，即政府采购加大了企业融资难度，并没有给获得订单的企业带来外部效应(减少其融资约束)。该结果与需求面政策理论中的描述相悖。一种可能的解释是，由于政府采购扶持的是中小企业、贫困地区企业、少数民族地区企业等，此类企业在发展过程中往往面临较大资金压力，由此可知，融资约束可能并不是政府采购的结果，而是政府实施采购政策的原因。这一解释意味着政府采购并不是通过缓解融资约束作用于企业科技创新的。

表4 政府采购驱动企业科技创新的路径分析

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著，方程(1)、(2)、(3)、(4)均考虑了稳健标准误差的影响

最后，本文对政府采购通过需求引致作用于企业科技创新的路径进行探究。在方程(4)中，需求引致对企业科技创新的影响系数显著为正，即政府采购可以通过需求引致作用于企业科技创新,这也符合前文中市场需求面政策的理论分析。

表4中的数据指标均已进行了中心化处理，因此可依据各变量系数测算路径系数。根据“总效应=直接效应+中介效应”的关系，政府采购通过需求引致的中介变量作用于企业科技创新的比重为(0.211*0.097 6)/(0.211*0.097 6+0.544)=3.65%，而政府采购直接作用于企业科技创新的比重为(1-3.65%)=96.35%，本文将此类直接性政府采购称为企业科技创新产品或服务的产能出清。这意味着政府采购的对象往往是市场已经存在的科技创新产品，该类科技创新产品受市场宣传、产品质量、用户需求等因素困扰，并未实现产品或服务市场化，导致滞销，而有着更大成长空间的探索型科技创新产品并没有受到政府青睐。另外，政府采购在1%的水平下对需求引致有着正向影响，但系数仅为0.097 6，说明政府采购通过需求引致作用于企业科技创新的统计意义非常充分，但经济意义较为薄弱。因此，在政府采购驱动企业科技创新的过程中，亟需改变“创新产品产能出清”的实质，逐渐向需求引致转移。

5 研究结论与政策建议

本研究以2012年世界银行中国投资环境调查数据为样本，运用OLS、2SLS、联立方程模型等方法，从产品异质性视角对政府采购驱动企业科技创新的效果、路径进行探究，结果发现：

(1)在政府采购驱动企业科技创新的过程中，政府存在挑选赢家行为，即偏好成熟型科技创新产品，这弱化了对企业科技创新的实际效果。在克服因果内生性后，政府采购对企业科技创新有显著正向影响。为了验证上述研究结论的稳健性，本文采用变换衡量指标(将新产品销售收入占比替换为研发投入)、更换研究方法(运用联立方程模型)、克服遗漏变量(运用面板固定效应)等途径对政府采购促进企业科技创新的效果进行验证，发现均能支持原结论。

(2)政府采购通过需求引致促进企业科技创新。基于需求面政策促进企业科技创新的一般理论，本文从成本降低、融资约束、需求引致3个方面对政府采购驱动企业科技创新的路径进行探究，结果发现：政府采购可通过需求引致促进企业科技创新；融资约束是政府实施采购的原因，并不是驱动企业科技创新的结果；政府采购并未通过成本降低作用于企业科技创新。

(3)需求引致占比较低，当前政府采购促进企业科技创新的实质是企业创新产品的产能出清。本文通过路径分析发现，需求引致占比不足5%，即政府采购的探索型科技创新产品比例较低，主要是成长型科技创新产品，可见政府采购的科技创新产品多是企业已经生产出来但没有完成市场销售的产品。

上述研究结论对中国实施政府采购以促进企业科技创新具有重要指导意义，具体包括以下方面：

首先，政府应避免采购成熟型科技创新产品，而应以中小微型企业的创新产品为取向。鉴于政府采购成熟型科技创新产品的行为更多是为实现政府消费效用最大化、企业产品销售以及市场维护，并不会对企业科技创新产生实质性引导，这就意味着政府采购需要改变节支理念，通过政策或制度安排，将部分科技创新合同授权于中小微企业。

其次，积极丰富政府采购驱动企业科技创新的路径。目前政府采购主要是通过需求引致对企业科技创新发挥作用，而对企业科技创新过程中的成本高、融资困难等问题作用不显著。因此，在采购过程中，政府可对具备创新潜力的企业提供一定折扣的优惠报价，或提供某种方式的融资担保，以拓展政府采购驱动企业科技创新的其它路径。

最后，在政府采购过程中，注重平衡现存型与潜在型创新产品的比重，并渐次向潜在型、探索型科技创新产品转移。根据本文研究结果以及发达国家政府采购推动企业科技创新的具体实践[21]，潜在型创新产品对企业科技创新的引导作用更显著，而且也符合政府采购支持企业科技创新的未来趋势。只有将潜在型、探索型科技创新产品作为采购核心，才能卓有成效地减少创新产品走向市场的障碍。