县级国土空间规划编制的几点思考

刘海革

摘    要：随着近年来我国经济稳步增长，我国城市化水平逐年提高 ，在自然资源管理过程中，国土空间规划开始引起有关部门的高度重视，在我国新时期县级国土空间规划体系是其中的核心步骤之一，因此，探讨县级国土空间规划编制具有重要的意义。

关键词：县级规划;国土空间规划;思考

1  引言

新时期的国土空间规划，既是对规划体系的一项重要改革，也是对管理体制的一项重要革新。县级国土空间规划是国土空间规划体系中的重要一环，是落实规划用途管制制度和自然资源统一管理的重要节点。如何编制好县级国土空间规划，让新时期国土空间规划对自然资源管理起到关键性的作用，引发人们思考。

2  明确县级国土空间规划的主要职责

（1）从国家层面来看，目前已明确了空间规划改革的基本路线。到 2020 年，空间规划体系初步建立，要将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划统一为国土空间规划，空间规划法律法规体系框架初步形成。与我国现行行政管理体系相对应，编制国家、省、市、县、乡五级国土空间规划。其中，县级国土空间规划定位为：本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实和具体安排，兼顾管控与引导，侧重实施性。县级政府是行使用途管制的基本单位，也是落实行政管理方式的重要一环。县级国土空间规划的主要职责应当有五个方面：一是统一县域国土空间规划编制;二是落实上级国土空间规划的要求，并安排好具体实施路径;三是划定县域的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，锚定县域空间格局的基本框架;四是引导下辖各乡镇的规划编制;五是建立县域国土空间规划管理信息平台。

县级国土空间规划位于“五级”规划体系的实施层，主要任务是对上级国土空间规划的要求进行细化和落实;县级空间单元又是“三类”空间规划的集中地，国土空间规划对专项规划具有指导和约束作用，也是详细规划编制的法定依据。县级国土空间规划是上级底线管控和指标管控等措施在国土空间上落实的重要载体，在县级国土空间规划编制过程中更多地是体现定量、定形、定界、定标的管理目标，根据目标差异，提出刚性管控的指标传导模式，明确乡镇国土空间规划的具体实施要求。

（2）对于县级自然资源管理部门来说，不仅要落实县级国土空间规划的主要职责，还要对乡镇级规划和详细规划负有管理职责。乡镇级规划作为县级规划的具体落实，是县级规划的延伸，可以与县级规划同步编制。乡镇级详细规划包括控制性详细规划和村庄规划两种，也是国土空间规划体系的重要组成部分，县级人民政府和自然资源管理部门需要依据国土空间规划，在城镇开发边界内编制控制性详细规划，在边界外编制详细性的村庄规划。详细规划是实施空间用途管制、进行国土空间开发和项目建设、不动产统一登记等的法定依据。县级自然资源管理部门需要整合各部门的力量，在符合县、乡级国土空间规划的前提下，逐步完成详细规划的编制，保障城镇发展，促进乡村振兴。

3  坚定县级国土空间规划的编制目标

在国家、省、市级规划确定了区域的主体功能区和主要发展格局后，县级国土空间规划的主要任务就是落实上级规划各项主要目标，统一行使对县域内自然资源资产的管理职责。

（1）不再编制单一发展类或保护类的空间规划，例如着眼建设用地的县域城镇总体规划、着眼生态环境的县域生态功能区规划、着眼耕地保护的县级土地利用总体规划等，应当在上级下达的控制指标范围内全盘考虑县域的发展、保护和整治任务，所有自然资源都需要在国土空间规划中统筹考虑统一规划。

（2）不再编制行业类的空间规划，应将各行业空间类规划纳入国土空间规划，例如县域内的旅游点布局规划、产业新城规划、风景名胜区规划等，都应在县级国土空间规划中统一安排。

（3）其他非空间类的规划编制，涉及到国土空间规划的部分，应与国土空间规划协调一致。自然资源的利用涉及到方方面面，也涉及到很多管理部门，县级自然资源管理部门应当按照国家机构改革的总体要求，对县域国土空间进行统一规划。

4  积极探索国土空间规划编制方法

（1）明确空间优化导向，构建三条“控制线”。对于我国自然资源的管理部门与编制规划单位而言，探索县级国土空间的规划编制方法，是其在新时期所面临的难题之一，因此，通过明确县级空间优化导向，构建三条“控制线”，可以在很大程度上解决国土空间所面临的难题。对于部分国土空间来说，耕地、各建设用地、水域以及林地资源已经覆盖了全县的大范围国土空间，因此给国土空间内留下来的可利用空间相对较少，因此，通过结合县级的实际情况，明确其空间优化的导向，在规划编制的初期，应当对本县实际情况详细调研，以此来避免出现国土空间管理偏差。

（2）落实控制指标，紧扣县级空间优化。落实控制指标，紧扣县级空间优化，可以更好地进行县级国土空间规划的编制。根据全县目标，逐步调整全县各种自然资源的可利用程度，以此来落实其主要的控制指标。由于我国县级的地形地貌多样，且每个县的发展水平都各不相同，对于县级国土空间的具体规划来说，全县的主体功能及其主要控制指标基本在上级下达的要求中已基本明确，因此，其主要的任务就是对该要求进行实际的落实，在具体的执行过程中，存在上级目标与地方实际发展目标不适应的情况，此时会出现各县级的国土空间规划不协调问题，这时候就需要地方与上级之间进行有效沟通与协调，以此来更好地进行县域空间的具体规划。国土空间规划主要是通过控制各项指标与三条控制线，来将国家的意志逐漸传向地方，例如，国家规定，建设用地的总规模、耕地的保有量以及基本的农田保护等控制性指标，各省市县级要必须予以落实，这样就会使得各县级依据其上级的规划要求，逐步调整全县内部的各种自然资源的利用水平，以此来合理地设计其实施性指标。此外，各县级应当积极建立起一系列保护本地区的资源整治工程。通过把握上级规划内容主线，使县级国土空间规划布局的重要内容可以和市级下达的国土空间规划和相关编制的指标保持一致。

（3）实现空间规划流程的数据处理与信息化。针对我国传统意义上的自然资源规划问题，在其长久以来的发展过程中，已经逐步实现了通过使用地理信息类型的相关辅助软件，来进行全程信息化的编制，如基础数据、规划数据以及审批数据等，这在一定程度上提高了县级国土空间规划的编制效率，是县级国土空间规划编制中必须要掌握的一项核心技术，通过信息化数据，在规划时，由经济与建设需求来征集有关方面意见，再由学科发展需求征集学科领域的专家建议，最后向社会，即个人与单位征集规划的意愿，最后由规划编制组进行分析与编制方案，再由分领域专家进行各个领域的国土空间规划讨论，最后进行定稿发布，以此来通过信息平台引导县级更高效率地落实上级国土空间规划的编制方案。

总之，县级国土空间规划在承接上级目标和管控要求的基础上，体现规划的实施落地和管控政策措施的细化，是从全局上统筹解决我国空间发展不平衡、不充分问题的关键环节。只有编制好县级国土空间规划，才能充分发挥其“战略引领”和“刚性管控”的重要作用。

参考文献：

[1] 张艳红.探讨县级国土空间规划编制的几点思考研究工程项目管理[J].管理园地，2019（8）：59.

[2] 刘振芳.浅谈县级国土空间规划编制的几点思考[J].管理园地，2018（23）：78