刍议我国城市社区治理格局之完善

杨慧丽

摘    要：本文通过梳理我国城市社区治理的历史沿革和政策导向，研究分析目前社区治理的现状和问题，提出加强和推进城市社区治理格局完善的有效路径和实践方式，旨在全面提升城市社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城市社区治理体系和治理能力的不断完善。

关键词：城市社区;治理格局;完善

1  引言

随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高。城市社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关基层和谐稳定。基于目前城市社区治理格局尚存完善和提升的空间，本文试从完善城市社区治理格局的角度提出有效路径和实践方式。

2  我国城市社区治理模式的政策历史沿革

2.1  起步实施阶段（新中国成立初期至改革开放前）

新中国成立以后，以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的我国城市基层社区组织模式得以确立。1954年12 月，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式确定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。这两个条例实施后，各城市依法对街道办事处、居民委员会组织进行了整顿。但是，随着单位制度的强化和制度化，社区组织（居民委员会）逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。

2.2  改革推进阶段（改革开放以来至党的十八大以前）

改革开放以来，随着经济体制与社会体制改革的深入，我国由单位制控制下的社会结构发生了深刻的变化。1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”这一概念。1991年，民政部制订了《全国社区建设试验区工作实施方案》。90年代，在社区服务广泛开展的基础上，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了社区建设的思路，并随之在全国选择了若干城市进行试点。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号）;2006年4月，国务院印发《关于加强和改进社区服务工作的意见》 （国发〔2006〕14号）;2010年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）随着一系列政策文件的出台，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入到全面推进阶段。

2.3  提升完善阶段（党的十八大以来）

党的十八大报告首次提出“社区治理”一词， 2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是我国目前城市社区治理的纲领性文件，强调要坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制。2019年10月，党的十九届四中全会强调必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。具体到城市基层社会领域，就是要以城市社区为场域，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的城市社区治理共同体。

3  我国城市社区治理格局目前尚存的不足之处

目前，我国城市社区治理的模式从形式上可概括界定为自治型社区治理模式。我国城市社区的建设发展历时不久，全国各地区的建设差异性也比较大，出现一些列的问题是不可避免的。我国城市社区社区治理格局目前尚存的问题普遍表现为以下几点。

3.1  城市社区治理立法规范问题

目前涉及社区治理的法律法规主要是《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，对各个参与主体的权力和义务定义相对模糊，对社区治理的内容也未进行明确的界定。同时针对我国新出现的社会团体如社区物业服务机构、社区志愿者团队和社区业务委员会等机构，我国法律未对其相应关系进行规定和明确。

3.2  城市社区权责主体地位问题

目前由于我国社区工作作为政府贯彻基层群众路线的重要依托，政府具有较强的干涉作用。但與此同时，由于社区治理的相关法律法规体系未予以明确和完善，各个参与主体的权益和责任未能明确地确定和界定，对其参与社区治理造成诸多困难。

3.3  城市社区过度行政化问题

目前，我国的城市社区治理参与的组织和管理方式主要还是以“政府主导，居民参与”为主，具有较强的行政化和政治化特色，具有较强的自上而下管理和组织方式。社区管理过分依赖于政府一方面给政府带来太多了管理和财政负担，同时也弱化了社区管理的自治和自组织能力培育。

3.4  城市社区权力监督保障问题

一方面，城市社区办事程序的监督机制欠缺，在城市社区建设实践中，采用领导监督的方式对我国城市社区的一切事务进行监督是我国目前不成文的做法，此监督模式虽然比较直观，效果也非常显著，但其不足之处我们也不能忽视。此外，司法保障程序欠缺，目前我国城市社区建设活动的司法救济制度并不完善，使得城市社区的治理出现无法可依的状况。

4  完善我国城市社区治理格局的路径建议

城市社区治理应以满足城市居民美好社区生活需要为根本宗旨，城市社区治理格局的完善应以城市居民获得感和需求的满足作为重要向度，重点在社区党建引领、社区治理格局形成、社区治理单元重构和社区治理风险规避等方面予以不断完善。

4.1  坚持社区党建引领

要加强社区思想建设，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，使学习教育常态化制度化，激发党员的先锋模范意识，团结带领居民群众听党话、跟党走。要健全社区组织保障，着力提升基层党组织的组织力，实施区域化大党建，建立社区党委--网格党总支--居民小区党支部--楼栋党小组四级网络。要强化社区宣传引导，突出基层党组织政治功能，将坚持党的领导等党建内容写入居民公约。

4.2  健全政社互动机制

抓规划，在基层政府指导下制定社区发展规划，一张蓝图绘到底。立规则，依法厘清街道办事处和社区居民委员会权责边界，明确社区居民委员会依法履职事项清单和协助政府工作事项清单，强化社区居民委员会自我管理、自我教育、自我服务功能。促规范，建立街道社区和区直部门工作的双向评价机制，明确社区组织对驻区单位评先选优话语权。

4.3  激发居民自治动力

社区“两委”成员由全体党员和居民直接选举产生，社区居民委员会成员、业主委员会成员、物业服务企业人员经民主程序交叉任职，实现民主选举。由社区“两委”牵头，建立民主恳谈、议事、听证、咨询、评议5项协商制度，组织居民制定完善居民自治章程、居民公约，健全民主管理，设立居务监督委员会，实行社区党务、政务、事务、财务、警务“五公开”，强化民主监督。

4.4  构建社区共治格局

构建社区党委领导，社区居民委员会主导，社区工作服务站、社会组织、业主委员会、驻区单位、居民群众共同参与的社区治理体系，落实共建。推行社区、社会组织、社会工作“三社联动”，引进社会工作专业人才和社会组织，提供专业化、精细化服务，推进共为。社区与驻区单位在停车健身场所、应急抢险、人才队伍等方面资源共用，方便社区居民和单位员工的工作生活，实现共享。

4.5  搭建社区工作服务平台

要搭建社区工作平台，设立集党建、民政、卫计、综治、人社等服务于一体的综合受理窗口，方便居民群众办事。要搭建社区诉求平台，常态化开展“入民户、访民情、交朋友、解难题”活动，“零距离”倾听居民群众呼声。搭建社区服务平台，利用“互联网+”，采取一线（社区总机）、一台（信息化平台）、一册（社区服务手册）等服务方式，实现社区信息互通、资讯共享、查询方便。

4.6  强化组织后勤保障

要强化队伍保障，打造“专业型”社区工作者队伍，做好传帮带，让社区工作者上升有渠道、待遇有保障。要强化设施保障，优化社区场所配置，建设“一老一少一普”（老年人服务站、少儿成长服务站、文化普及服务站）。要强化经费保障，形成财政投入、便民服务低偿运营和党费回拨、社会捐赠、居民自筹等社区多方经费保障机制。

4.7  防范社区治理风险

社区既是各类自然灾害及突发事件的承受者，也是影響者和应对者：注重规避城市社区治理中可能存在的治理主体真空所引发的治理性风险，发挥基层政府组织领导和支持社区风险治理的作用。注重防范社区空间隔离所引发的空间性风险，推动社区空间整合与阶层融合，融洽社区社会关系，构建和谐社区邻里。注重治理社区日常生活中可能存在的电梯安全、停车、治安等生活性风险，加强社区治安管控，提高城市社区公共服务水平，努力构建和谐平安现代社区。

参考文献：

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[2] 魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003（1）：135～136.

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